4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 5
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ8
1.1 Понятие и сущность контроля за деятельностью органов государственного
управления ............................................................................................................... 8
1.2 Характеристика видов, форм и методов финансового и административного
надзора .................................................................................................................... 15
ГЛАВА 2. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ ............ 26
2.1. Правовые аспекты контроля за деятельностью государственных служащих
................................................................................................................................. 26
2.2. Административный контроль за деятельностью государственных служащих
................................................................................................................................. 35
2.3 Реализация функций контроля органами законодательной и исполнительной
власти ...................................................................................................................... 40
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .. 49
3.1. Направления совершенствования законодательства, регламентирующего
осуществление административных процедур в сфере налогообложения ....... 49
3.2. Пути совершенствования организационных основ осуществления
административных процедур в сфере налогообложения .................................. 54
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 63
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ..................................... 66
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Эффективное осуществление государственной и
муниципальной власти предполагает наличие такой деятельности как
контрольная. Указанная деятельность позволяет отслеживать действительное
состояние дел и исполнение принятых законов и решений, а также вскрыть
факты нарушения действующего законодательства и устранить их последствия,
а также предотвратить их последующее совершение. Основные направления
контрольной деятельности определяются целями и задачами, стоящими перед
государством и обществом на соответствующем этапе развития. Функции:
которые осуществляет контроль, выражается в общности содержания,
полномочий, форм и средств производства деятельности по осуществлению
контроля, прочно связанных с конкретными направлениями. Так, под целью
государственного контроля понимается обеспечение безопасности личности,
общества, государства и иных объектов контрольной деятельности, выявление
и устранение недостатков, а также обеспечение эффективного
функционирования объекта и его устойчивость.
В целом государственный контроль направлен на охрану
конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина,
улучшение действенности государственного управления, стабилизация
государственного устройства, обеспечение соответствия правовых актов
Конституции Российской Федерации, установления законности действий
должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в
государстве.
На сегодняшний день к органам, осуществляющим контрольную
деятельность, относятся Контрольное Управление Президента Российской
Федерации, Аппарат Президента, полномочные представители Президента в
федеральных округах, Счётная палата, федеральные министерства, агентства,
службы, которые находятся в ведении главы государства и высшего органа
6
исполнительной власти.
Объектом данной работы являются общественные отношения, связанные
с осуществлением контрольных полномочий Президентом и Правительством
Российской Федерации.
Предметом исследования является непосредственно контрольная
деятельности Президента и Правительства Российской Федерации, а также их
взаимодействия между собой.
Целью данной выпускной квалификационной работы является выявление
сущности и содержания организация контроля за деятельностью органов
государственного управления.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать понятие и сущность контроля в сфере государственного
управления;
изучить исторические аспекты развития контрольной деятельности в
области государственного управления;
проанализировать нормативно-правовые основы реализации
контрольных функций за органами государственного управления;
исследовать президентский контроль за деятельностью органов
государственного управления;
изучить механизмы реализации функций контроля органами
законодательной и исполнительной власти;
исследовать особенности организации судебного контроля;
охарактеризовать общественный контроль в системе государственного
управления;
проанализировать правовые проблемы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления;
предложить направления повышения эффективности контроля за
деятельностью органов государственного управления.
7
Методологической основой исследования являются такие методы как
метод анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический.
Теоретическую основу исследования составляют работы таких авторов
как Пылин В.В., Алексеев Д.Б., Деменков Н.Г., Зарипова Р.Р. Попова Н.Ф.
Кудилинский М.Н., Колесников А.В., Сарсембаев А.С., Авакьян А.С.,
Добролюбова Е.И., Махрова М.В., Соболевская Ю.В.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные и
анализ материалов опубликованных решений российских арбитражных судов и
судов общей юрисдикции по гражданским делам, а также анализ
законопроектов, рассматриваемых в Государственной Думе Российской
Федерации.
Информационная база исследования. В процессе исследования
теоретической и методических основ были изучены методические материалы,
специальная литература, результаты исследований фундаментальных и
прикладных научных работ отечественных авторов, материалы научных и
научно-практических конференций по вопросам реализации функций контроля
в сфере государственного управления.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что данная
выпускная квалификационная работа может быть использована студентами
юридического факультета при изучении вопросов, касающихся осуществления
контрольной деятельности Правительства Российской Федерации и Президента
Российской Федерации.
Практическая значимость данного исследования заключается в
возможности применения результатов исследования для совершенствования
законодательства в сфере контрольной деятельности государства.
Структура работы. Квалификационная работа состоит из введения, трех
глав, заключения и библиографического списка.
8
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие и сущность контроля за деятельностью
органов государственного управления
Сущность контроля и контрольной деятельности в научной и учебной
литературе имеют различные направленности. Контроль (от французского
controle) — это проверка или наблюдение с целью проверки. В Словаре
русского языка С. И. Ожегова дается понятие контроля как исследование, а
также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью
1
.
В.В. Пылин определяет контроль как многоаспектную систему,
включающую в себя комплекс элементов: принципы, функции, цели, задачи,
субъекты, объекты и предметы контроля, технологию контроля (формы,
методы, общие и частные процедуры), организацию (планирование,
взаимодействие субъектов контроля), определение эффективности контрольных
процедур, а также методы влияния на объекты контроля и их должностных лиц,
не соблюдающих исполнительную дисциплину
2
.
В своей научной статье Р.Р. Зарипова различает категории «контроль» и
«надзор» по критерию внутреннего содержания. Органы: осуществляющие
контрольную деятельность, имеют более широкий объем компетенций и
проверяют состояние дел подконтрольного субъекта с точки зрения законности,
целесообразности принимаемых решений, в то время как надзор предполагает
проверку только законности действий надзорного субъекта
3
. Кроме того,
многочисленные авторы используют данные понятия как синонимы, как
самостоятельные виды деятельности и как в соотношении целого с частным.
Например, Д.Н. Бахрах считает, что в контроль входит руководство за
1
Ожегов С.И. Толковый словари русского языка: Ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений. -
М. : Издательство АСТ, 2015. - С. 456.
2
Пылин В.В. Государственный и муниципальный контроль : учебное пособие. - СПб. : Издательство
Политехнического университета. - 2006. - С. 20.
3
Зарипова Р.Р. Понятие «Государственный контроль» как правовая категория: некоторые аспекты понимания //
Инновационная наука. - 2017. - №1. - С. 146.
9
законностью и целесообразностью деятельности, которую оценивают с
правовых, социально-политических, научных, организационнотехнических
позиций, в свою очередь надзор осуществляет проверку правовых норм
ограничено.
4
Ю.М. Козлов считает, что применение дисциплинарной
ответственности в контрольной деятельности необходимо, а также возможность
упразднения правовых актов подведомственных организаций (должностных
лиц), в свою очередь для надзора - применение мер административного
принуждения (предупредительных, пресекательных, наказательных)
5
.
Современное законодательство же использует понятия «контроль» и
«надзор» как синонимы. Например, в названии Федерального закона от 26
декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля «надзора» и муниципального контроля» видно, что данные понятия
синонимичны. В силу этого М.Н. Кудилинский полагает, что разделение
понятий «контроль» и «надзор» в настоящее время бессмысленно
6
.
Контроль позволяет отслеживать выполнение законов, нормативных
правовых актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти,
должностными лицами, предприятиями, проверять состояние дел в различных
сферах деятельности. Исходя из этого, контроль может содержать такие
элементы, как:
- проверка фактического результата деятельности подконтрольных
субъектов, а также сравнение полученных результатов с теми, которые ожидали
получить;
- проверка методов достижения данного результата, которые должны
соответствовать требованиям права, морали, нравственности, деловой этики и
4
Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий
«контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - №8. - С. 47.
5
Петров А.В. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. - 2013.
- №7. - С. 40.
6
Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий
«контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - №8. - С. 48.
10
хозяйственной целесообразности;
- по результатам, которые были ранее получены, принятие мер
различного характера: позитивные, организационно-побудительные меры
(материальное и моральное поощрения и стимулирования), негативные
(дисциплинарное и административное принуждение, привлечение к различным
видам ответственности).
Рисунок 1. Способы обеспечения законности органов власти
Функции контрольной деятельности отражают значительно важные ее
направленности. Они определяются основными задачами и целями, стоящие
перед государством и обществом на соответствующем этапе развития.
Можно выделить следующие функции, которые осуществляет контроль:
- информационная функция. Она осуществляет сбор, хранение, передачу и
обработку информации о положении объекта контрольной деятельности;
- проверочная - определяет целесообразность, обоснованность, законность
принятых решений, отслеживает их исполнение и соблюдение технических,
экологических, правовых и иных норм. Более того, данная функция помогает
выявить ошибки и нарушения;
- диагностическая функция изучает и оценивает фактическое положение
Способы обеспечения законности в деятельности органов
исполнительной власти и их должностных лиц
Государственный контроль
Общественный контроль
Законность действий и решений
органов исполнительной власти
(их должностных лиц)
Целесообразность действий и решений
органов исполнительной власти
(их должностных лиц)
Действия и решения, нарушающие
права и свободы граждан
Прокурорский
надзор
Административный
надзор
Обжалование (реализация
гражданами своего права жалобы)
11
дел, устанавливает основные тенденции изменения.
- коммуникационная функция включает в себя создание и поддержание
обратной связи с объектом контроля, где субъекты получают информацию о
фактическом положении дела и выполнении решений;
- ориентирующая функция дает подсказки на что нужно обратить особое
внимание для принятия соответствующей меры.
- стимулирующая функция предполагает, что после получения результата,
будут приняты меры позитивного характера;
- прогностическая - данная функция строит основу предположений о
будущем состоянии объекта, а также предполагает возможные отклонения от
параметров, которые были заданы первоначально;
- корректирующая функция. В итоге, после получения результатов,
состояние и поведение объекта изменяют так, чтобы при отклонении
необходимые значения его характеристик стали правильно и эффективно
функционировать.
Также необходимо рассмотреть основные государственные и общественные
контрольные функции, которые включают в себя:
- контроль за исполнением законодательства страны;
- контроль за реализацией компетенций, которые назначаются
федеральным, региональным, муниципальным органам власти и управления и
их территориальным органам;
- контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека
и гражданина.
Эффективность контроля в первую очередь достигается, если контроль
осуществляется в соответствии с принципами. Принципы представляют собой
закономерность, выраженную в виде определенного научного положения,
закрепленного правом и применяемого в практической
12
контрольной деятельности
7
. Принципы государственного и муниципального
контроля отличаются тем, что их свойства основаны на системности и
диалектичности.
К общим принципам контроля можно отнести:
- законность;
- объективность;
- гласность;
- экономичность;
- результативность;
- независимости;
- сохранение государственной, коммерческой и других тайн, которые
охраняются законом;
- недопустимости причинения вреда при проведении контроля;
- всеобщность;
- опора на общественные объединения и граждан.
Принцип законности означает то, что в ходе осуществления контрольной
деятельности необходимо строго соблюдать требования законодательства. При
выявлении нарушений меры, принимаемые для пресечения нежелательных
действий, должны быть законны, в противном итоге сами субъекты контроля
становятся правонарушителями.
Принцип объективности понимается как проведение контрольной
деятельности беспристрастно и непредвзято, действия должны соответствовать
реальной действительностью.
Принцип гласности представляет собой способность иметь открытый
доступ к результатам контрольной деятельности для общественного
ознакомления и всеобщего обсуждения.
Экономичность определяется соотношением результатов к затратам на
7
Пылин В.В. Государственный и муниципальный контроль : учебное пособие. - СПб. : Издательство
Политехнического университета. - 2006. - С. 16.
13
проведения контрольной деятельности. В идеале необходимо использовать
наименьший объем средств для достижения заданных результатов.
Под результативностью контроля понимается степень достижения
конечных общественно значимых результатов, которые отражают показывают
достижение наивысшего уровня защиты охраняемых законом ценностей
(жизнь, здоровье, законные интересы и права граждан).
Принцип независимости контроля означает то, что субъекты контрольной
деятельности должны обладать организационной, функциональной и
материальной независимостью от объектов, в отношении которых они
осуществляют контроль.
Принцип всеобщности контроля дает право граждан учувствовать в
осуществлении контроля за государственными и муниципальными органами
власти и управления.
Помимо вышеуказанных принципов контроля, также стоит отметить
такие принципы как:
- эффективность контроля — это сравнение показателей до и после
проведения контрольных мероприятий. Данный сравнительный анализ
позволяет выявить в какой мере удалось приблизить существующее состояние
объекта контроля к желаемому;
- принцип системности означает, что в контрольной деятельности
используется системный подход, все аспекты деятельности объекта контроля
должны рассматриваться во взаимосвязи.
Цели и задачи контрольной деятельность необходимо отличать от его
функций. Под целью государственного контроля понимается обеспечение
безопасности личности, общества, государства и иных объектов контрольной
деятельности, а также выявление и устранение недостатков. Кроме того, целью
контроля является обеспечение эффективного функционирования объекта, его
устойчивость, а также выявление отклонений от заданных параметров и их