54
заполняя известные пробелы в конституции при ее официальном толковании.
Тем самым идет дальше простой интерпретации конституционных норм. Он
одновременно развивает и создает конституционно-правовую доктрину,
мотивируя принятие своих решений. Конституционный Суд играет особую
роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и
противовесов. Решая конфликты, споры между законодательной и
исполнительной властью, он выступает как орган компромисса, примирения,
как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как
хранитель конституционных ценностей, стоящий на страже конституционного
строя.
Это явилось причиной тому, что в мире в наибольшей мере воспринятой
оказалась практика создания специализированных органов конституционного
контроля и как показывает проведенный нами анализ, именно в виде
Конституционных Судов, как было показано выше. Необходимо отметить
общую мировую и российскую тенденцию, в том числе и в области построения
органов конституционного контроля субъектов, к построению
специализированных органов конституционного контроля, как правильно
отмечают ряд авторов и как показывает наше исследование в первой главе.
Дальнейшее создание специализированных органов конституционного
контроля в виде Конституционных Судов указывает на то, что прослеживается
тенденция специализации судебной деятельности.
3.2. Пути совершенствования организационных основ осуществления
административных процедур в сфере налогообложения
Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что: 1.
Действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным
потребностям, и их следует подвергать ревизии. 2. Налоговые администрации
утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и
55
перекрывать возможность ухода от налогов. 3. Усилились международные
интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми
администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а
также международных правил заключения договоров об избежание двойного
налогообложения.
Система управления налоговыми отношениями представлена на рисунке
7.
Переход от административно-командной экономики к рынку придает
управлению налогообложением глубокий экономический смысл и предъявляет
к нему совершенно иные требования. Постепенно управление выходит из
статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные
изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система
налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление
налогов может сигнализировать о том, что: 1. Действующие налоговые нормы
перестали отвечать воспроизводственным потребностям, и их следует
подвергать ревизии. 2. Налоговые администрации утратили способность
отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность
ухода от налогов. 3. Усилились международные интеграционные процессы, и
возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей
зарубежного налогового законодательства, а также международных правил
заключения договоров об избежание двойного налогообложения. Такого рода
сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов управления
налоговым производством. Анализ управленческих действий налоговых
администраций может выявлять недостатки тактического свойства, устранить
которые возможно в оперативном порядке, т. е. без изменения экономико-
правовых основ налогообложения. В таком случае принимаются
правительственные решения о пересмотре методов налогового управления.
56
Рисунок 7.
Регулирование
Система управления налоговыми отношениями
Система налогового администрирования
Цель
Задачи
Нормы налогового права
Налоговая политика
Цель
Государственные органы законодательной и исполнительной власти
Налоговое право
Объекты
Отличительные признаки
Принципы
Управляющие субъекты
(налоговые администраторы,
налоговые и таможенные
органы)
Управляемые субъекты
(налогоплательщики :
организации и физические
лица
Совокупность отношений между
налоговыми администраторами и
налогоплательщиками,
возникающих по поводу создания
условий и обеспечения полноты и
своевременности уплаты в
соответствии с законодательством
установленных налогов и сборов
Реализация целей налоговой
политики, законодательно-
правовой характер,
административное
принуждение, контрольная
деятельность, процессуальный
характер
Классические принципы
налогообложения,
организационные принципы,
экономические принципы,
правовые принципы
Функциональные элементы налогового администрирования
Планирование
Учет
Анализ
Контроль
Организация
Координация
НАЛОГОВАЯ СРЕДА
57
Налоговое администрирование — это важнейшая сфера научно-
практических исследований и методических действий, являющихся частью
обшей теории и практики управления. Оно основывается также на
фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и
других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой.
Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения,
посредством которых органы власти и управления (в том числе налоговая
администрация всех уровней) придает функционированию налогового
механизма заданное законом направление и координирует налоговые действия
при существенных изменениях в экономике и политике. Права и обязанности
органов системы налогового управления утверждены в законодательном
порядке.
Таким образом, понятие «налоговое администрирование» раскрывается с
двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и
административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит
процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной
плановый период; рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном
порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового
бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность
норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную
налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за
нарушение налогового законодательства.
Налоговое администрирование — наиболее социально выраженная сфера
управленческих действий. Недостатки налогового администрирования
приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают
вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных
отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают
социальную напряженность в обществе. Концептуальные просчеты при
принятии налоговых законов только усиливают эти недостатки. Между
58
налоговым производством, системой его управления и методологией
налогообложения существует жесткая причинно-следственная
взаимозависимость.
Это фундаментальное положение налоговедения должно учитываться при
организации системы управления налогообложением. В управлении
налоговыми процессами участвуют не только специализированные органы. В
него вовлечены все органы законодательной и исполнительной власти.
Конституционный суд Российской Федерации, научные коллективы отраслевых
институтов, вузы, а также общественные организации, например.
Общественная ассоциация защиты прав налогоплательщиков. Непосредственно
влияют на налоговые взаимоотношения плательщиков и государства
правоохранительные органы, аудиторские, адвокатские и консультационно-
юридические службы.
Их деятельность — также часть процесса управления налоговыми
отношениями. К системе органов государственного управления
налогообложением, занимающихся координацией и совершенствованием всех
сторон налогообложения, применимо понятие «налоговое администрирование».
Налоговое администрирование — это особая сфера деятельности государства,
перед которой стоят следующие задачи: 1. Прогнозирование объемов
налоговых поступлений на среднесрочную перспективу на основе прогнозных
расчетов роста доходности предприятий, отраслей и всей экономики в целом.
На сегодня имеется обширный зарубежный и некоторый отечественный опыт
составления таких расчетов (методическое обеспечение). 2. Разработка новых
концепций налогообложения, способствующих развитию бизнеса без ущерба
для государственных социальных программ. 3. Составление налоговых
обоснований для обеспечения протекционистской политики в системе
внешнеэкономической деятельности. Налоговое администрирование должно
прийти на смену традиционным подходам к управлению налогообложением,
став важнейшим элементом управления государством в целом. Становление
59
рыночных основ управления экономикой и определение роли государства в
этом процессе — сложнейшая проблема. Дискуссии по этой проблеме
продолжаются до сих пор. Трудности реформы системы государственного
управления обусловлены тем, что данная сфера организационно-экономической
деятельности в целом крайне консервативна. Государственным управлением
занимаются администрации, заинтересованные в применении традиционных
методов.
Бюрократический аппарат не заинтересован в создании прогрессивных
управленческих структур, ведущих к ломке сложившихся устоев и всяческим
неудобствам для чиновников. Поэтому формирование системы
налогообложения в России, приближение ее к мировым стандартам до
настоящего времени не дают ожидаемых результатов. Налоги жестко увязаны с
отношениями собственности, а это — область конфронтации экономических
интересов. До тех пор, пока не будут решены многие базисные проблемы
(созданы рынки земли, труда, капиталов, устранены негативные тенденции
приватизации экономики и т. п.), сохранятся административно-командные
методы управления. Последовательное устранение названных выше проблем, а
также развитие законодательных основ налогообложения будут способствовать
динамизму налогового управления, приданию ему правового характера.
Законы, регламентирующие всю сферу экономических отношений,
публикуются, они доступны для всех. Их углубленное изучение и толкование
способствуют демократизации управления. Налоговое администрирование как
особый научно-практический процесс чрезвычайно емко по своему
содержанию, условиям организации и целевым установкам. Это и выработка
правовых основ налогообложения на основе исторического опыта,
современных достижений экономической науки и практики, и обеспечение
условий функционирования конкретного налогового механизма, его элементов
(планирования, регулирования, контроля), и создание учетно-аналитических,
отчетных правил, документов, и многое другое. Оно занимает ведущее место в
60
системе управления экономикой. Налоговое администрирование в целом,
основывающееся на положениях налогового права и дополняющее их, с
теоретико-практической точки зрения можно назвать своего рода стержнем
всей структуры элементов налогового механизма.
Все его слагаемые; планирование, регулирование и контроль — суть
управленческие действия профессионалов в органах власти, управления, в
научно-исследовательских структурах и т.д. Нормы налогового права
позволяют организовать рациональную систему налогового
администрирования, распространить его на весь налоговый механизм. В
научных трудах ученых и практиков трактовка понятия «налоговый механизм»
неоднозначна. Как правило, это понятие сводится к осуществлению налогового
производства в конкретном пространстве и во времени.
Этот подход представляется недостаточно глубоким, ибо подчеркивает
возможность субъективизации налоговых действий. Прежде всего, налоговый
механизм — понятие методологического и лишь затем — методического
порядка. Следовательно, налоговому механизму свойственно двойственное
содержание. Рассматривать это содержание необходимо с широких
(общетеоретических) и узких (практических) позиций. Налоговый механизм —
это область налоговой теории, трактующей это понятие в качестве
организационно-экономической категории, а, следовательно, как объективно
необходимый процесс управления перераспределительными отношениями,
складывающимися при обобществлении части созданного в производстве
национального дохода.
Всю сферу отношений, складывающихся в этом процессе, можно
разграничить на три подсистемы: налоговое планирование, налоговое
регулирование и налоговый контроль. Теоретическое определение специфики
этих подсистем подчиняется фундаментальным положениям экономической
теории, ибо все они являются слагаемыми воспроизводственных отношений,
развивающихся на фундаменте реального экономического базиса.
61
Однако практика привносит свои коррективы в концептуально
определяемые сферы налогового планирования, регулирования и контроля.
Поэтому налоговый механизм должен рассматриваться и в качестве свода
конкретных налоговых действий, т. е. в узком смысле этого слова.
Это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый
механизм выступает как экономический рычаг субъективного (императивного)
регламентирования системы налоговых отношений. Подчиненность таких
действий закону исключает субъективизм в регулировании налоговых
отношений
Выводы по третьей главе
Специфика конституционной юстиции в России, обусловленная
федеративным характером нашего государства, накладывает отпечаток, как на
организацию, так и на юрисдикцию органов конституционного контроля.
Основной тенденцией современного развития института судебного
конституционного контроля в России является его федерализация. Но, как
известно, главным вопросом федеративного строительства является вопрос о
разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти самой Федерации и органами государственной власти
ее субъектов. Не менее важным является и вопрос о взаимодействии
центральных органов государственной власти с региональными органами
государственной власти. Особую актуальность приобретают проблемы
взаимодействия органов государственной власти, принадлежащих к одной
ветви власти.
С формированием судебных органов конституционного (уставного)
контроля в субъектах Федерации, признанием их на федеральном уровне,
судебный конституционный контроль в России вступил в новый этап своего
функционирования. Конституционные (уставные) суды занимают сегодня свою
правовую нишу в системе органов государственной власти субъектов
62
Федерации.
В то же время назрели и требуют скорейшего разрешения вопросы
взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и
других судебных органов в сфере реализации конституционного (уставного)
контроля.
63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Осуществление государственной и муниципальной власти невозможно
без эффективного контроля. Функции, принципы, цели и задачи помогают
достичь этой эффективности. Грамотно поставленные задачи способствуют
достижению целей контроля, а его функции определяют основные направления.
Понятия «контроль» и «надзор» в современном законодательстве используются
как синонимы, а в свою очередь, различными научными авторами данные
понятия рассматриваются по-разному.
Рассмотрев виды контроля, приходим к выводу, что в зависимости от
субъекта контрольной деятельности, контроль разделяется на
государственный, муниципальный и общественный. По направленности
контроль можно разделить на контроль «по горизонтали», «сверху», «снизу» и
самоконтроль. Контроль «по горизонтали» осуществляется между
равноправными субъектами, «сверху» проводится вышестоящими субъектами
над нижестоящими. Контроль «снизу» означает контроль народа, населения и
политических партий за государственными и муниципальными органами,
самоконтроль производится в отношении собственной деятельности.
Правительство Российской Федерации является высшим органам
исполнительной власти, обеспечивает полное единство системы
исполнительной власти. Основная задача контрольной деятельности высшего
органа исполнительной власти выражается в обнаружении отклонений
фактических параметров управленческой деятельности органов
исполнительной власти от нормативных.
Кроме высшего органа исполнительной власти, который осуществляет
свой контроль непосредственно, федеральные службы, федеральные
министерства и федеральные агентства также обладают контрольными
полномочиями. Их контрольную деятельность можно разделить на общий
контроль, ведомственный, надведомственный и внутрихозяйственный