24
государственную тайну, всех органов государственного контроля
13. Организация обратной связи, позволяющей установить непрерывный
контроль за состоянием деятельности и результатов подконтрольного объекта
14. Эффективность государственного контроля как с точки зрения его
результативности и экономичности.
Основная цель государственного контроля - это прежде всего
обеспечение должной государственной исполнительной дисциплины,
предупреждение нарушений и ошибок в деятельности подконтрольных
органов.
Государственный контроль можно подразделить на несколько видов
контроля:
1. Президентский контроль — это стратегический административный и
финансовый вид контроля. Субъектами его будут являться прежде всего сам
Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской
Федерации, а также ее подразделения, такие как Контрольное управление
Президента Российской Федерации, аппарат Совета Безопасности Российской
Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в
Федеральных округах, контрольные департаменты в их аппаратах и другие.
2. Парламентский контроль. Это государственный контроль, который
носит внешний характер. По содержанию он имеет политический,
законодательный, финансовый и административный уклон. Субъектами его
будут являться Совет Федерации, Государственная Дума Федерального
Собрания Российской Федерации, а также различные парламентские комитеты
и комиссии.
3. Федеральный правительственный контроль - это административный и
финансовый вид контроля. Субъектами здесь будут - Правительство
Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации,
Федеральные службы, министерства и их подразделения.
4. Контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации. Он
25
представляет собой один из видов внешнего государственного контроля,
который проводится Счетной палатой Российской Федерации, являющейся
самостоятельным финансовым контрольным органом с особым статусом.
5. Судебный контроль в Российской Федерации — это также внешний вид
государственного контроля, который осуществляется Конституционным Судом
Российской Федерации, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом и
другими судами, входящими в судебную систему.
6. Прокурорский контроль - внешний вид государственного контроля.
Способом его осуществления является надзор. Основными субъектами его
являются: Генеральный Прокурор Российской Федерации, подчиненные ему
прокуроры и органы Прокуратуры Российской Федерации.
7. Банковский надзор осуществляется Банком России за деятельностью
кредитных организаций, что также является внешним видом контроля.
8. Контроль Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации относится к внешним видам государственного контроля.
Субъектами в свою очередь здесь будут: Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации и его аппарат. Данный вид контроля осуществляется в
форме проверок различных жалоб, приняты к рассмотрению.
9. Контроль органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации включает в себя контрольные департаменты, управления, отделы
администраций субъектов Российской Федерации.
10. Контроль органов законодательной власти субъектов Российской
Федерации. Сюда входят различные комитеты, комиссии законодательных
собраний, аппараты законодательных собраний. На уровне субъектов
государственный контроль осуществляют не только федеральные органы
власти, но и органы исполнительной и представительной власти субъектов
Российской Федерации.
18
18
Тарасов А.М. Государственный контроль в России. Монография. - М.: Проспект. - 2008г. - С. 245.
26
ГЛАВА 2. ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
2.1. Правовые аспекты контроля
за деятельностью государственных служащих
По направленности можно разделить контроль на: осуществляемый «по
горизонтали», «сверху», «снизу» и самоконтроль. Контроль «по горизонтали»
означает что, контрольная деятельность проводится между равноправными
субъектами. «Сверху» — это контроль, который осуществляемый
вышестоящими субъектами над нижестоящими. Контроль «снизу»
производится народом, населением и политическими партиями за работой
государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Самоконтроль
производится в отношении собственной деятельности.
В зависимости от субъектов контроль разделяется на государственный,
муниципальный и общественный. Рассмотрим государственный контроль.
Попова Н.Ф рассматривает государственный контроль как контроль,
который производится государственными органами и должностными лицами,
специально на это уполномоченными, которые следят за функционированием
объекта контроля для обнаружения отклонений от заданных параметров»
19
.
Контроль подразделяется на федеральный государственный контроль и на
региональный государственный контроль.
Понятия федеральный государственный контроль (надзор) и
региональный государственный контроль (надзор) закреплены в статье 2
Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
К субъектам государственного контроля федерального значения
относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание
19
Попова Н.Ф. Административное право: учебник и практикум для прикладного. - М. : Издательство Юрайт. -
2017. - С. 228.
27
Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Прокуратура
Российской Федерации, федеральные суды, федеральные органы
исполнительной власти, Совет Безопасности, Счетная Палата. К контролю
государственных региональных органов можно отнести контроль
высокопоставленного должностного лица субъекта Российской Федерации,
контроль законодательного государственного органа власти субъекта
Федерации, контроль счетной палаты, мировых судей, избирательной комиссии
и других государственных органов субъекта Российской Федерации.
Рисунок 4. Существующее законодательное регулирование
государственной службы
Сущность государственного контроля заключается в проведение
проверки выполнения органами исполнительной власти и чиновниками
законности, а также обеспечения рациональности и действенности в своей
работе, проделывающую данными лицами
20
.
Государственное управление предусматривает следующие виды
контроля:
- контроль главы государства;
20
Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата. -
М. : Издательство Юрайт, 2016. - С. 245.
28
- контроль органов представительной власти;
- контроль органов исполнительной власти;
- контроль, осуществляющийся судами.
Президент Российской Федерации может осуществлять контрольную
деятельность непосредственно, либо через аппарат, уполномоченный на
осуществление президентского контроля. Полномочия Президенту Российской
Федерации предоставлены Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами. В соответствии со статьей 80 Конституции
Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой
государства, гарантом Конституции, а также прав и свобод человека и
гражданина. Президенту принадлежат полномочия по контролю в сфере
государственного управления. В порядке, который устанавливается
Конституцией Российской Федерации, Президент осуществляет принятие мер
по охране суверенитета, независимости и государственной целостности
Российской Федерации, обеспечивает взаимодействие органов государственной
власти, а также их согласованное функционирование, устанавливает тенденции
развития внутренней и внешней политики. Являясь главой государства
представляет Российскую Федерацию внутри страны и на международной
арене
21
.
Непосредственный контроль глава государства производит при
назначении Председателя Правительства Российской Федерации с согласия
Государственной Думы, высшего командования Вооруженных сил. Помимо
этого, глава государства может присутствовать и принимать участие на
заседаниях высшего органа исполнительной власти. В компетентность главы
государства также входит принятие решения об отставке Председателя
Правительства Российской Федерации
В структуру специальных органов, уполномоченных осуществлять
президентский контроль, входят: Администрация Президента Российской
21
Собрание законодательства Российской Федерации. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
29
Федерации, полномочные представители Президента в Федеральных округах,
Государственный совет и Совет Безопасности, а также комиссии при
Президенте.
Контроль органов представительной власти производится посредством
палат Федерального Собрания Российской Федерации, который является
законодательным органом Российской Федерации. В Федеральное Собрание
входят две палаты - Совет Федерации и Государственная Дума. Согласно статье
102 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации проводит
контрольную деятельность: при утверждении трансформации границ между
субъектами Российской Федерации, отрешения Президента от должности,
утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения, чрезвычайного положения и так далее.
За реализацией федерального бюджета для установления контроля Совет
Федерации и Государственная Дума создают Счетную палату, полномочия
которой установлены в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О
Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата проводит проверку
при нарушениях в бюджетном процессе и вносит в Совет Федерации и
Государственную Думу предложения по их предотвращению
22
.
Органы исполнительной власти, которые могут реализовывать свою
контрольную деятельность, осуществляют правительственный контроль,
контроль федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти, расположенных в субъектах страны.
Правительство Российской Федерации, как высший орган
исполнительной власти, возглавляет ее единую систему. Исходя из своих
полномочий, Правительство организует исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов,
указов Президента Российской Федерации, международных договоров.
Федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской
22
Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.04.2013. - №14. - Ст. 1649.
30
Федерации выполняют регулярный и систематический контроль за
исполнением нормативных правовых актов, а также принимают меры по
устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Полномочия
по руководству работой федеральных министерств и иных федеральных
органов исполнительной власти, контролю за их деятельностью, кроме
правоохранительных органов исполнительной власти и Министерства
иностранных дел Российской Федерации, так как ими руководит Президент
Российской Федерации, также относятся к Правительству
23
.
Помимо этого, посредством законодательной инициативы, Правительство
Российской Федерации осуществляет свои контрольные полномочия в сфере
законотворчества, внося законопроекты в Государственную Думу и поправки в
законопроекты, которые находятся на рассмотрении в Государственной Думе.
Судебный контроль производится Конституционным Судом Российской
Федерации, судами общей юрисдикции, а также военными и арбитражными
судами. Конституционный Суд Российской Федерации выполнят свои
контрольные полномочия в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года
№1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». В статье 1
Федерального конституционного закона сказано, что Конституционный Суд,
являясь судебным органом конституционного контроля, осуществляет свою
власть автономно и независимо через конституционное судопроизводство.
Контроль в отношении уголовного, гражданского и административного
судопроизводства производится судами общей юрисдикции. Данная
контрольная деятельность должна быть согласована с законодательными
актами Российской Федерации, которые определяют порядок конкретного вида
судопроизводства
24
. Арбитражные суды выполняют свои контрольные
23
Махрова М.В. Государственной контроль в сфере исполнительной власти в Российской Федерации // Журнал
«Вестник Оренбургского государственного университета. - 2005. - №3. - С. 218.
24
Попова Н.Ф. Административное право : учебник и практикум для прикладного. - М. : Издательство Юрайт. -
2017. - С. 230.
31
полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Федеральным Конституционным законом от 28 апреля 1995 года №1-ФКЗ «Об
арбитражных судах в Российской Федерации»
25
.
К контрольным полномочиям арбитражных судов относится проверка
соотношения актов и решений органов исполнительной власти и чиновников
требованиям действующего законодательства при рассмотрении дел.
Рассмотрим понятие муниципального контроля. Федеральный закон от
06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
26
не дает конкретного определения
«муниципальный контроль».
Вместе с тем, исходя из указанного нормативного акта, «за выполнением
муниципальных актов, которые регулируют вопросы местного значения
контрольная деятельность производится органами местного самоуправления.
Если федеральное законодательство указывает, что данные виды контроля
должно осуществляться органами местного самоуправления, то
муниципальный контроль производится исполнением требований, которые
устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации»
27
.
Как считает Колесников А. В., в определении «муниципальный контроль»
нет ясности. Так, по его мнению, в части первой статьи 17.1 Федерального
закона №131 сказано, что органы местного самоуправления проверяют
соблюдение требований, которые устанавливаются правовыми актами
муниципального значения, актами субъектов Российской Федерации и
федеральными актами. Часть 2 стать 17.1 дает отсылку на Закон № 294-ФЗ, в
котором определение «муниципального контроля» относится к регулированию
25
Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "Об арбитражных судах в
Российской Федерации"// "Российская газета", N 93, 16.05.1995.
26
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
27
Собрание законодательства Российской Федерации. - 06.10.2003. - №40. - Ст. 3822.
32
отношений по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей
28
.
В конкретных сферах деятельности муниципальный контроль
устанавливается муниципальными правовыми актами или законами субъекта
Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения устанавливается
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». К вопросам
местного значения можно отнести:
- лесной контроль;
- земельный контроль;
- контроль в области финансов;
- контроль в жилищной области;
- контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения;
- контроль в области использования и охраны особо охраняемых
природных территорий местного значения.
К субъектам муниципального контроля относятся органы и должностные
лица муниципальных образований, население, граждане, которые на основании
закона и устава данного образования могут иметь права и осуществлять
обязанности в контрольной деятельности. Объектами общественного контроля
являются действующие на территории муниципального образования органы и
должностные лица, органы местной администрации, муниципальные
учреждения, муниципальные унитарные предприятия
29
. К основным
полномочия субъектов муниципального контроля относятся:
- проведение обследования объектов контроля;
- получать информацию от должностных лиц и граждан;
- получать необходимые документы для осуществления контрольной
28
Колесников А.В. Проблемы осуществления органами местного самоуправления функции муниципального
контроля из-за отсутствия единого понятия // Юридическая наука. - 2017. - №3. - С. 97.
29
Пылин В.В. Государственный и муниципальный контроль : учебное пособие. - СПб. : Издательство
Политехнического университета. - 2006. - С. 12.
33
деятельности;
- при нарушениях требований законодательства принимать меры в
отношении виновных лиц к привлечению ответственности.
Эффективности контроля можно достичь путем гласности деятельности
органов управления, граждане должны иметь возможность получать полную и
достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления.
Л.А. Бурылова в своей статье утверждает, что основное отличие
муниципального контроля от государственного состоит в том, что должностные
лица органов, которые осуществляют муниципальный контроль, не могут
привлекать к административной ответственности нарушителей. Исходя из
статей 16 и 17 Федерального закона от 26 декабря 2012 года №294-ФЗ «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»
30
, должностные лица, осуществляющие муниципальный контроль,
могут составлять акт проверки и выдавать предписание об устранении
правонарушений, которые были выявлены
31
.
Понятие «общественный контроль» раскрывается в Федеральном законе
от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации»
32
, из которого следует, что работа субъектов
общественного контроля, проводимого за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций, иных органов и организаций, исполняемых
конкретные гласные полномочия в соответствии с федеральными законами, а
также в целях обследования и исследования общественной оценки издаваемых
30
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2019)// "Парламентская газета", N 90, 31.12.2008.
31
Бурылова Л.А. Муниципальный контроль: проблемы правового регулирования и реализации // Вестник
Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура. История.
Философия. Право. - 2014. - №2. - С. 80.
32
Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21.07.2014 N 212-ФЗ
(последняя редакция)