14
корректировка
8
.
В.П. Беляев считает, что целями государственного контроля является
охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и
гражданина, улучшение действенности государственного управления,
стабилизация государственного устройства, обеспечение соответствия
правовых актов Конституции Российской Федерации, установления законности
действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в
государстве
9
.
Рисунок 2. Виды контроля за деятельностью государственных
органов и должностных лиц
Задачи контроля направлены на выработку и принятие мер, которые
направлены на регулирование политики, деятельности, а также планов и
8
Лапина М.А. Сущность государственного контроля (надзора) и генезис его законодательного определения //
Вестник финансового университета. - 2016. - №4. - С. 155.
9
Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий
«контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - №8. - С. 50.
Президентский контроль
Президент РФ
Администрация
Президента РФ
Главное управление
Президента РФ по
региональной
политике и местному
самоуправлению
Другие президентские структуры
(Комиссия при Президенте РФ по
взаимодействию федеральных органов
государственной власти при
проведении конституционно-правовой
реформы в субъектах РФ и др.)
Контроль органов
законодательной
(представительной) власти
Федеральное собрание
РФ
Счетная палата
РФ
Законодательные
(представительные)
органы субъектов РФ
Контроль органов
исполнительной
власти
Общей
компетенции
Межотраслевой
компетенции
Отраслевой
компетенции
Контроль органов
судебной власти
Конституционные
суды РФ и ее
субъектов
Суды общей
юрисдикции
Арбитражные суды
Виды государственного контроля за деятельностью органов
государственной власти и их должностных лиц
15
программ в целях преодоления негативных и поддержания позитивных
тенденций, а также пресечения незаконных действий, в некоторых случаях
привлечения лиц к ответственности в соответствии с действующим
законодательством. Основными задачами контроля являются:
- обнаружение нарушений требований законов и иных нормативных
правовых актов, введенных стандартов, правил и норм, а также оценка
действенности и рациональности расходования денежных ресурсов и
применение материальных средств на более ранних стадиях для того, чтобы
иметь возможность принять меры по корректировке, а в некоторых случаях
привлечь к ответственности;
- проанализировать состояния дел в подконтрольной области, а также
осведомления соответствующих органов о результатах контроля;
- осуществление должных мер по результатам контроля и исполнение
контроля за их проведением;
- предупреждение различных видов нарушений.
Таким образом, функции, принципы, цели и задачи помогают достичь
эффективности контроля. Для достижения определенных целей необходимо
поставить задачи, а основные направления контроля определяются его
функциями. Кроме того, рассмотрев понятия «контроль» и «надзор», можно
сделать вывод, что различными научными деятелями данные понятия
рассматриваются по-разному, но в современном законодательстве они
используются как синонимы.
1.2 Характеристика видов, форм и методов финансового и
административного надзора
В нашей стране достаточно разветвленная сеть функционирующих
органов, которые осуществляют контрольную деятельность. К ним относятся
Контрольное Управление Президента Российской Федерации, Аппарат
Президента, полномочные представители Президента в федеральных округах,
16
Счётная палата, федеральные министерства, агентства, службы, которые
находятся в ведении главы государства и высшего органа исполнительной
власти. Контрольное-счетные органы, которые образуются законодательной
(представительной) властью функционируют в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях
10
.
Но наиболее многочисленны контрольные органы исполнительной
власти. В. Ю. Соболевская в своей статье предположила, что примерное
количество контрольных органов вместе с контрольными структурами
подведомственных учреждений составляет более 18 000, а численность
сотрудников достигает более 1 миллиона
11
.
Помимо того, что Правительство Российской Федерации осуществляет
контрольную деятельность самостоятельно и через свой аппарат, федеральные
службы, федеральные министерства и федеральные агентства также обладают
контрольными полномочиями в отношении исполнения Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, указов первого лица государства и постановлений высшего органа
исполнительной власти. В основном, контрольная деятельность направлена на
соблюдение установленных правил, а эффективность такой деятельности
оценивается по быстроте принятия мер и количеству проведенных
мероприятий
12
.
А.М. Павликов в своей научной работе определяет структуру контроля
органов исполнительной власти как довольно таки непростую и сложную,
которая состоит из взаимосогласованных и взаимосвязанных действий в
процессе деятельности всех органов контроля, имеющая определенный порядок
проведения необходимых мер для предотвращения и предупреждения
10
Карпова Е.В. Правовая ситуация: онтологические аспекты // Актуальные проблемы современной науки,
техники и образования. 2014. Т. 2. № Е С. 250-253
11
Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции // Вопросы государственного и
муниципального управления. - 2013. - №4. - С. 127.
12
Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции // Вопросы государственного и муниципального
управления. - 2013. - №4. - С. 127.
17
нарушений
13
.
Контроль органов исполнительной власти можно отнести к внутреннему
контролю, так как свою контрольную деятельность исполнительная власть
осуществляет внутри своей системы, которая достаточно обширна, она
охватывает практически все сферы жизни. К примеру, Федеральный закон «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» дается основной перечень контрольных полномочий федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в конкретно данной сфере
14
. В сфере управления
промышленностью и энергетикой, управления транспортом, связью,
строительством и жилищнокоммунальным хозяйством, управления
использованием и охраной природных ресурсов, управления финансами и
кредитом государственный контроль (надзор) производится различными
органами, которые имеют ведущую роль в данных областях.
В связи с их многочисленностью органов исполнительной власти,
производящих контроль, существует такая проблема, как совпадение функций
между собой. Например, исходя из Федерального закона «О ветеринарии», к
полномочиям федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно отнести
Государственный ветеринарный надзор. В функции входят проведение
противоэпизоотических и ветеринарно-санитарных мероприятий,
производящихся с целью своевременного обнаружения и ликвидации
различных болезней, которые способны навредить как человеку, так и
животному, а также предупреждение распространения болезней животных из
иностранных государств.
13
Павликов А.М. Контроль как направление деятельности органов исполнительной власти // Социология
власти. - 2006. - №11. - С. 170.
14
Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.12.2008. - №52 (часть I). - Ст. 6249.
18
Рисунок 3. Формы и методы финансового контроля
Полномочия региональных государственных органов установлены
аналогичным образом нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации. На территории Республики Карелия действует Положение о
региональном государственном ветеринарном надзоре, согласно которому
производится государственный надзор за проведением мероприятий, носящих
противоэпизоотический характер, а также всех тех же функций, которые
выполняют федеральные органы исполнительной власти
1
.
Органы исполнительной власти осуществляют общий контроль,
ведомственный и надведомственный (в некоторых источниках он определяется
как подведомственный). Под общим контролем понимается рассмотрение
вопросов общего характера, которые находятся в некотором комплексе. К
таким контрольным органам относятся Правительство Российской Федерации,
администрации субъектов Российской Федерации, советы и кабинеты
министров республик.
Ведомственный контроль осуществляется непосредственно в той сфере,
которая находится в подчинении. Примером может послужить Министерство
19
транспорта Российской Федерации, которое осуществляет контроль и
управление в области железнодорожного транспорта.
В финансово-бюджетной сфере к ведомственному контролю относятся
главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Такой контроль
осуществляется в целях обеспечение использования средств получателями
бюджета для их прямого назначения. Эти функции выполняют специальные
контрольно-ревизионные подразделения в службах, агентствах и
министерствах. В их полномочия ходят:
- проверка законности операций, имеющих финансово-хозяйственный
характер;
- контроль за соблюдением финансовой дисциплины;
- составление и исполнение смет бюджетополучателей;
- контроль за целевым расходом бюджетных средств.
Деятельность в области финансового управления направлена на развитие
и укрепление экономики страны, развитие рыночных отношений, а самое
главное - на повышение благосостояния населения
15
. Поэтому очень важно
проведение контроля в данной области. В таком случае хотелось бы отметить
Министерство финансов.
Министерство финансов Российской Федерации относится к органам,
которые осуществляют проведение во всей стране единой финансовой
бюджетной, налоговой, валютной, страховой, банковской, микрофинансовой,
аудиторской политики, регулирует кредитные кооперации, финансовые рынки,
государственные долги, производит контроль в сфере бухгалтерского учета и
отчетности.
Обладая достаточно широким объемом полномочий в осуществлении
контрольной деятельности, Министерство финансов Российской Федерации
контролирует использование бюджетных средств, проводит проверку в
15
Вешкельский А.С. Административное право. Административно-правовая организация управления
экономикой : учебное пособие. - СПб. : Издательство Политехнического университета, 2012. - С. 63.
20
отношении распорядителей и получателей, отслеживает составление ими
сметы, обеспечивает государственные службы финансовыми средствами,
координирует работу негосударственных пенсионных фондов,
специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному
пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и
профессиональному пенсионному страхованию, управляющих компаний.
Правовые основы деятельности Министерства финансов отражены в
Постановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года
№329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»
16
.
К функциям Минфина относятся организация систематической проверки
и ревизии притока и расходования бюджетных средств федерального уровня,
контроль за получателями государственных гарантий, ссуд, инвестиций и
бюджетных кредитов. Также необходимо отметить, что в данный перечень
функций можно еще включить составление отчетов об исполнении
федерального и консолидированного бюджетов Российской Федерации,
организация общей методологии, которая разработана для составления отчетов
об исполнении бюджетов на всех уровнях.
Также необходимо рассмотреть контрольные полномочия Федерального
казначейство, которое находится в ведении Министерства Финансов. Правовые
основы Казначейства отражены в Постановлении Правительства Российской
Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»
17
.
В бюджетной сфере Федеральное казначейство является ответственным
органом за исполнением бюджета, производит текущий контроль за ведением
бюджетных средств. В его полномочия также входит контроль за
внебюджетными средствами, отслеживание их поступления и использования.
О своей деятельности, о состоянии бюджета, Казначейству необходимо
ежемесячно отчитываться перед высшими законодательными и
16
Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 329 (ред. от 29.09.2018)"О Министерстве финансов
Российской Федерации"
17
Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 (ред. от 29.12.2017)"О Федеральном казначействе"
21
исполнительными органами власти, а Министру финансов необходимо
предоставлять ежедневный отчет. Можно отметить следующие права
Федерального казначейства, которыми оно обладает в сфере финансового
контроля:
- проводить проверки в отношении денежных документов, смет, планов,
отчетов, а также и других документов, которые имеют отношение к
использованию средств бюджета федерального уровня. Такие проверки
Казначеево может проводить в учреждениях и организациях, предприятиях, в
министерствах и ведомствах, и в других финансово-кредитных учреждениях;
- при обнаружении нарушений Казначейство вправе требовать устранение
таких нарушений, а также производить контроль за их устранением;
- при непредставлении организациями необходимых документов,
останавливать операции по их счетам;
- при нарушении порядка исполнения бюджета изымать документы,
которые свидетельствуют о наличии таких нарушений;
Также хотелось бы отметить внутрихозяйственный контроль, который
имеет важное значение помимо общего и ведомственного контроля. Такой
контроль проводится сам в конкретных организациях специальными службами.
Если это организация бюджетополучателя, то контроль проводится
бухгалтерией, которая обеспечивает учет и наблюдение за всеми финансовыми
операциями.
Бухгалтерия проводит проверку расходование средств на законность и
целевое назначение, выплаты налогов в срок, а также за их полноту. Главный
бухгалтер играет одну из главных ролей в осуществлении
внутрихозяйственного контроля.
Кроме того, государственные органы, осуществляющие финансовые
полномочия и сами бюджетополучатели могут для проверки своей
деятельности вызывать аудиторские службы, контроль которых достаточно
распространён на мировом уровне. К главной цели аудиторской службы
22
относится достоверная проверка отчетности, носящей финансовый и
бухгалтерский характер, степень ее достоверности.
Таким образом, кроме высшего органа исполнительной власти, который
осуществляет свой контроль непосредственно, федеральные службы,
федеральные министерства и федеральные агентства также обладают
контрольными полномочиями. Данная контрольная деятельность
осуществляется в целях проверки нормативных правовых актов, федерального
законодательства, такой контроль необходим для эффективного осуществления
государственного управления. Контрольную деятельность можно разделить на
общий контроль, ведомственный, надведомственный и внутрихозяйственный
контроль, который осуществляется самостоятельно внутри организации.
Выводы по первой главе
Государственный контроль - крайне многостороннее понятие. Он имеет
множество видов и форм, каждая из которых отличается своей особенностями и
спецификой деятельности. Основной целью его является обеспечение
исполнительной дисциплины, совершенствование системы управления
государством, улучшения ее функциональности и снижения расходов,
затрачиваемых на управление.
Основными задачами государственного контроля являются:
1. Выявление различного рода отклонений от норм и стандартов, а также
рациональная оценка эффективности использования материальных ресурсов,
возможность принятия мер по предупреждению и корректировке нарушений.
2. Глубокий анализ дел в подконтрольных областях и своевременное
информирование высших органов власти и общественности о результатах
контроля.
3. Принятие необходимых мер по результатам контроля.
4. Профилактическая деятельность по пресечению различных видов
нарушений.
Основные принципы государственного контроля:
23
1. Законодательное определение целей и задач государственного контроля,
компетенции, функции и ответственность государственных контрольных
органов.
2. Наделение государственных контрольных органов соответствующими
полномочиями, позволяющими эффективно влиять на организацию исполнения
подконтрольными объектами требований нормативных актов, обеспечивая
действенность государственного контроля в Российской Федерации.
3. Независимость контрольных органов при осуществлении полномочий от
других государственных и муниципальных органов, организаций и
должностных лиц
4. Соблюдение законности в действиях контрольных органов и их
должностных лиц
5. Скоординированность действий контрольных органов
6. Регулярность проведения контроля
7. Высокий профессионализм проверяющих, применение хорошо
зарекомендовавших себя апробированных методик контроля
8. Неотвратимость наказания виновных в допущенных нарушениях
исполнительной дисциплины, выявленных в ходе контроля
9. Соизмеримость нарушений исполнительской дисциплины и мер
воздействия к нарушителям
10. Обязательность исследования фактов, связанных с установленными
нарушениями, с последующим их анализом, разработкой и принятием
соответствующих мер, а также корректировкой, при необходимости,
нормативных правовых актов и документов
11. Гласность результатов проводимых контрольных мероприятий с
сохранением в установленных случаях государственной тайны проверяемых
субъектов хозяйственной деятельности
12. Единая методология проведений контроля, общей информационной
базы контроля, обеспечивающей доступ к информации, не представляющей