34
ими актов и принимаемых решений
33
. Данный Федеральный закон формирует
системы общественного контроля как одного из инструментов реализации
конституционных прав граждан Российской Федерации на участие в
деятельности государства
34
.
Общественная палата является основной формой общественного
контроля в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года №32-
ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Она играет роль
связующего звена между гражданами и федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
По мнению В.В. Гриб, который основывается на анализе работ научных
деятелей и нормативных правовых актов, можно привести следующие признаки
общественного контроля:
- контроль реализовывается от имени общественности (общественных
формирований) и граждан;
- не обладает властно-правовым характером;
- является факультативным;
- органы государственной власти, государственного учреждения и органы
местного самоуправления не могут являться субъектами контроля, который
осуществляется на общественном уровне
35
.
Таким образом, были рассмотрены существующие виды контроля.
В зависимости от субъектов контрольной деятельности, можно выделить
следующие виды: государственный, муниципальный и общественный
контроль. По направленности контроль разделяется на: контроль «по
горизонтали», «сверху», «снизу» и самоконтроль. Контроль «по горизонтали»
осуществляется между равноправными субъектами, «сверху» проводится
33
Собрание законодательства Российской Федерации. - 23.07.2014. - №30 (часть I). - Ст. 4213.
34
Литвинова Ю.М. К вопросу о формах общественного контроля в Российской Федерации // Ленинградский
юридический журнал. - 2015. - № 3. - С. 57.
35
Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля // Конституционное
и муниципальное право. - 2015. - №11. - С. 7.
35
вышестоящими субъектами над нижестоящими. Контроль «снизу» означает
контроль народа, населения и политических партий за государственными и
муниципальными органами, самоконтроль производится в отношении
собственной деятельности.
2.2 Административный контроль
за деятельностью государственных служащих
Общественный контроль занимает свое законное место в системе
контроля и сегодня в информационном пространстве активно обсуждаются
вопросы: расширения его сферы действия, закрепления субъектов
общественного контроля и т.п. Такое последовательное изменение логично в
социокультурной и правовой ситуации
36
.
Активизировалось гражданское общество, возросли требования к
повышению эффективности функционирования системы государственного
управления - все это «повысило социальный запрос на масштабы и качество
общественного контроля в нашей стране», поскольку предпосылки
совершенствования нормативного правового акта об общественном контроле в
данных отношениях предопределили современные тенденции развития
общественно-политической системы страны. Закономерно и то, что поток
вопросов не уменьшается, поскольку «с пространственной точки зрения в
правовой ситуации для субъекта важно видеть связь между внешней и
внутренней жизнью, для понимания необходимости тех или иных усилий,
которые нужно предпринять для решения внешней юридической проблемы.
Вместе с тем субъект должен видеть пространственные границы своих
возможностей. Через нормы права социум предписывает субъекту способ и
36
Гречкина О.В., Рубанова Н.А. О правовой природе мер административного принуждения за нарушение
лицензионных требований в образовательной деятельности: точка зрения II Мир науки, культуры, образования.
2014. № 3 (46). С. 392-396.
36
рамки восприятия»
37
.
Рисунок 5. Схема процесса контроля за деятельностью
государственных служащих
Кива-Хамзина Ю.Л. обосновывает столь большое внимание к вопросам
осуществления общественного контроля над органами государственной власти
процессами как глобального, так и национального масштаба. Органы власти все
больше вынуждены считаться с общественным давлением в решении проблем,
наиболее волнующих гражданское общество. В частности, до 2014 года не
было четкого нормативного определения круга субъектов, способных
осуществлять общественный контроль. Причиной явился тот факт, что в
Российской Федерации долгое время отсутствовал федеральный закон,
регулирующий институт общественного контроля.
37
Кивы-Хамзина Ю.Л. Гражданско-правовая защита прав в сфере культуры и образования // Традиционные
национально-культурные и духовные ценности как фундамент инновационного развития России. Научный
журнал № 2(8) декабрь 2015 г. - С. 80-83.
37
В 2014 году приняты два Федеральных закона, ставших базовыми и
устанавливающие правовые основы осуществления общественного контроля:
- Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» (далее по тексту -
Федеральный закон об общественном контроле). Данным Федеральным
законом устанавливаются правовые основы организации и осуществления
общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и
местного самоуправления, государственных (муниципальных) организаций,
иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные
полномочия;
Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в
сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»
(далее по тексту - Федеральный закон № 256-ФЗ). Данным Федеральным
законом регулируется деятельность большинства государственных и
муниципальных учреждений, закрепляются механизмы независимой оценки.
На основе вышеуказанных Законов выстраивается единая система
общественного контроля, составной частью которой становится независимая
оценка качества оказания социальных услуг, где учреждения выполняют роль
объектов контроля, их руководители, а также другие представители, имеют
право сами стать общественными контролерами (ч. 1 ст. 3 Федерального закона
об общественном контроле). Структура субъектов, имеющими данные
полномочия, являются: общественные палаты федерального, регионального и
местного уровней, общественные советы при федеральных органах
исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ, органах
местного самоуправления, а также общественные наблюдательные комиссии,
наблюдательные советы, общественные инспекции и группы общественного
контроля (в ст. 9 Федерального закона об общественном контроле). В состав
38
указанных структур могут входить и руководители учреждений. Так, по
данному принципу были созданы общественные советы при Минздраве России,
Минобрнауки России.
Рисунок 6. Система противовесов на государственной
гражданской службе
В некоторых случаях членами советов при федеральных министерствах
становились представители учреждений регионального и муниципального
уровня. Государственные и муниципальные учреждения также представлены в
общественных палатах. Работа вышеназванных структур имеет своей целью
реализацию и защиту прав и свобод граждан, проведение общественной оценки
деятельности органов власти, государственных и муниципальных организаций
(п. 1,3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона об общественном контроле).
К задачам общественных контролеров относится: обеспечение
прозрачности и открытости деятельности и власти, и организаций,
осуществляющих ее отдельные полномочия, повышение эффективности этой
деятельности и т.д. (ч. 2 ст. 5 Федерального закона об общественном контроле).
В качестве одного из основных механизмов «народного» контроля выступают
общественные советы. В настоящее время в связи с принятием Федерального
Федеральный закон от
27.07.2004 № 79-ФЗ
«О государственной
гражданской службе»
Ограничения,
запреты
Обязанности
Осуществление предпринимательской деятельности
Членство в органе управления коммерческой
организации
Получение вознаграждения в связи с использованием
должностных обязанностей
Нахождение в близком родстве (свойстве) с другим
гражданским служащим в случае подконтрольности
одного из них другому
Представлять ежегодно до 30 апреля сведения о
доходах на себя и членов семей
Сообщать представителю нанимателя о личной
заинтересованности при исполнении должностных
обязанностей
Уведомлять представителя нанимателя о фактах
обращения в целях склонения к совершению
коррупционных правонарушений
39
закона об общественном контроле принципы их формирования существенно
изменились. Так, в соответствии со Стандартом деятельности общественных
советов при федеральных органах исполнительной власти (Типовому
положению) такой совет не должен создаваться самим органом власти.
Последний только утверждает состав совета, сформированный общественной
палатой
38
.
В общественных советах шире представлены профессиональные
объединения и другие социальные группы, осуществляющие свою деятельность
в области полномочий конкретного органа власти (так называемые
референтные группы). Приведенным Стандартом устанавливаются квоты:
половина кандидатов выдвигается общественными организациями и
ассоциациями, представляющими интересы основных референтных групп
органа власти; 1/6 - Общественной палатой РФ; 1/6 - Экспертным советом при
Правительстве РФ; 1/6 - путем самовыдвижения кандидатов через Интернет и
последующего интернет-голосования
39
.
В тоже время положениями ст. 18 Федерального закона об общественном
контроле определено, что контроль за деятельностью власти, государственных
и муниципальных организаций возможен в формах общественного
мониторинга, общественной экспертизы, общественных обсуждений,
общественных проверок, публичных слушаний. При этом после проведения
подобных мероприятий контролеры обязаны обнародовать информацию о
результатах, разместив итоговые документы в Интернете, т.е. все выявленные в
ходе проверки факты должны быть представлены общественности. Контролю
со стороны общественности подвергаются условия оказания услуг.
Федеральным законом № 256-ФЗ определены следующие общие критерии
оценки: открытость и доступность информации об организации; комфортность
38
Федеральный закон от 2Е07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
// Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.
39
Гречкина О.В., Рубанова Н.А. О правовой природе мер административного принуждения за нарушение
лицензионных требований в образовательной деятельности: точка зрения II Мир науки, культуры, образования.
2014. № 3 (46). С. 392-396.
40
условий предоставления услуг и доступность их получения; время ожидания
предоставления услуги; доброжелательность, вежливость, компетентность
работников организации; удовлетворенность качеством оказания услуг.
Таким образом, система общественного контроля за деятельностью
органов государственной власти включает в себя элементы: организационно-
функциональную структуру общественного контроля (цели, принципы, объект,
предмет, субъекты общественного контроля, его виды); механизм
общественного контроля (методы, средства, формы контроля); порядок
осуществления общественного контроля
40
.
Исходя из вышеизложенного можно говорить, что вопросы сферы
общественного контроля и его субъектного состава общими усилиями
решаются. Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в
сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»
раскрывает перспективы развития в области общественного контроля.
2.3 Реализация функций контроля органами законодательной и
исполнительной власти
В нашей стране достаточно разветвленная сеть функционирующих
органов, которые осуществляют контрольную деятельность. К ним относятся
Контрольное Управление Президента Российской Федерации, Аппарат
Президента, полномочные представители Президента в федеральных округах,
Счётная палата, федеральные министерства, агентства, службы, которые
находятся в ведении главы государства и высшего органа исполнительной
власти. Контрольное-счетные органы, которые образуются законодательной
40
Кивы-Хамзина Ю.Л. Гражданско-правовая защита прав в сфере культуры и образования // Традиционные
национально-культурные и духовные ценности как фундамент инновационного развития России. Научный
журнал № 2(8) декабрь 2015 г. - С. 80-83.
41
(представительной) властью функционируют в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях
41
.
Но наиболее многочисленны контрольные органы исполнительной
власти. В. Ю. Соболевская в своей статье предположила, что примерное
количество контрольных органов вместе с контрольными структурами
подведомственных учреждений составляет более 18 000, а численность
сотрудников достигает более 1 миллиона
42
.
Помимо того, что Правительство Российской Федерации осуществляет
контрольную деятельность самостоятельно и через свой аппарат, федеральные
службы, федеральные министерства и федеральные агентства также обладают
контрольными полномочиями в отношении исполнения Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, указов первого лица государства и постановлений высшего органа
исполнительной власти. В основном, контрольная деятельность направлена на
соблюдение установленных правил, а эффективность такой деятельности
оценивается по быстроте принятия мер и количеству проведенных
мероприятий
43
.
А.М. Павликов в своей научной работе определяет структуру контроля
органов исполнительной власти как довольно таки непростую и сложную,
которая состоит из взаимосогласованных и взаимосвязанных действий в
процессе деятельности всех органов контроля, имеющая определенный порядок
проведения необходимых мер для предотвращения и предупреждения
нарушений
44
.
Контроль органов исполнительной власти можно отнести к внутреннему
41
Карпова Е.В. Правовая ситуация: онтологические аспекты // Актуальные проблемы современной науки,
техники и образования. 2014. Т. 2. № Е С. 250-253
42
Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции // Вопросы государственного и
муниципального управления. - 2013. - №4. - С. 127.
43
Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции // Вопросы государственного и муниципального
управления. - 2013. - №4. - С. 127.
44
Павликов А.М. Контроль как направление деятельности органов исполнительной власти // Социология
власти. - 2006. - №11. - С. 170.
42
контролю, так как свою контрольную деятельность исполнительная власть
осуществляет внутри своей системы, которая достаточно обширна, она
охватывает практически все сферы жизни. К примеру, Федеральный закон «О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» дается основной перечень контрольных полномочий федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в конкретно данной сфере
45
. В сфере управления
промышленностью и энергетикой, управления транспортом, связью,
строительством и жилищнокоммунальным хозяйством, управления
использованием и охраной природных ресурсов, управления финансами и
кредитом государственный контроль (надзор) производится различными
органами, которые имеют ведущую роль в данных областях.
В связи с их многочисленностью органов исполнительной власти,
производящих контроль, существует такая проблема, как совпадение функций
между собой. Например, исходя из Федерального закона «О ветеринарии», к
полномочиям федеральных органов исполнительной властии органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно отнести
Государственный ветеринарный надзор. В функции входят проведение
противоэпизоотических и ветеринарно-санитарных мероприятий,
производящихся с целью своевременного обнаружения и ликвидации
различных болезней, которые способны навредить как человеку, так и
животному, а также предупреждение распространения болезней животных из
иностранных государств.
Полномочия региональных государственных органов установлены
аналогичным образом нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации. На территории Республики Карелия действует Положение о
региональном государственном ветеринарном надзоре, согласно которому
45
Собрание законодательства Российской Федерации. - 29.12.2008. - №52 (часть I). - Ст. 6249.
43
производится государственный надзор за проведением мероприятий, носящих
противоэпизоотический характер, а также всех тех же функций, которые
выполняют федеральные органы исполнительной власти
1
.
Органы исполнительной власти осуществляют общий контроль,
ведомственный и надведомственный (в некоторых источниках он определяется
как подведомственный). Под общим контролем понимается рассмотрение
вопросов общего характера, которые находятся в некотором комплексе. К
таким контрольным органам относятся Правительство Российской Федерации,
администрации субъектов Российской Федерации, советы и кабинеты
министров республик.
Ведомственный контроль осуществляется непосредственно в той сфере,
которая находится в подчинении. Примером может послужить Министерство
транспорта Российской Федерации, которое осуществляет контроль и
управление в области железнодорожного транспорта.
В финансово-бюджетной сфере к ведомственному контролю относятся
главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Такой контроль
осуществляется в целях обеспечение использования средств получателями
бюджета для их прямого назначения. Эти функции выполняют специальные
контрольно-ревизионные подразделения в службах, агентствах и
министерствах. В их полномочия ходят:
- проверка законности операций, имеющих финансово-хозяйственный
характер;
- контроль за соблюдением финансовой дисциплины;
- составление и исполнение смет бюджетополучателей;
- контроль за целевым расходом бюджетных средств.
Деятельность в области финансового управления направлена на развитие
и укрепление экономики страны, развитие рыночных отношений, а самое