7
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ....................................................................................................................... 8
Глава 1. Общая характеристика контроля органов исполнительной власти ........... 11
1.1. Государственный контроль в сфере исполнительной власти: ........................ 11
понятие, виды, функции ............................................................................................. 11
1.2. Необходимость участия законодательной власти в установлении системы и
структуры органов исполнительной власти ............................................................. 19
1.3. Проблемы соотношения и взаимодействия органов исполнительной и
законодательной власти ............................................................................................. 28
Глава 2. Контрольно-счетная палата и временные депутатские группы как
субъекты контроля ......................................................................................................... 32
2.1 Общая характеристика контрольно – счетной палаты ...................................... 32
2.2. Особенности регламента Пермской городской думы и формирование
временных депутатских комиссий ............................................................................ 42
2.3. Порядок реагирования на выявленные в процессе контроля нарушения ...... 48
Глава 3. Особенности контроля исполнительной власти на примере
администрации города Перми....................................................................................... 51
3.1. Заключение контрольно – счетной палаты по исполнению бюджета ............ 51
города Перми за 2015 год ........................................................................................... 51
3.2. Материалы временной комиссии по исполнению полномочий в сфере
дорожной деятельности .............................................................................................. 61
3.3. Материалы временной комиссии по исполнению полномочий в сфере
организации школьного питания ............................................................................... 75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .............................................................................................................. 86
Список используемой литературы ............................................................................... 90
8
ВВЕДЕНИЕ
Контрольная функция присуща всем органам государственной власти и
местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними
Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации,
федеральными законами, уставами муниципальных образований, что
предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и
специфические для каждого из них формы ее осуществления. В этой связи вопрос
контроля деятельности органов государственного и муниципального управления
особенно актуален.
Необходимо организовать работу контрольных органов так, чтобы
совершенствовать управляемость в системе исполнительной власти на всех
уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Решения, принятые на всех этих уровнях, должны неукоснительно исполняться
соответствующими органами власти и должностными лицами. При этом все
решения вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции,
обязательны для исполнения нижестоящими. Не должно быть бесконтрольных
должностных лиц. Невозможно осуществить какие-либо меры, если постоянно не
следить, насколько сделанное соответствует поставленным задачам.
В связи с этим для муниципального образования город Пермь очевидна
актуальность исследования практики организации контроля за администрацией
города со стороны контрольно – счетной палаты и депутатского корпуса.
Проблема контроля управления в органах местного самоуправления
находится в центре внимания отечественных исследователей, таких как Н.Н.
Федосеева, А.В. Филатова, И.В. Лобанов, Л.Л. Попов, К.В. Марков, Х.Ш.
Муллахметов, С.А. Васильев, И.В. Тепляшин, О.В. Оконешникова, А.А. Минина,
О.А. Ризк. и других. Но их исследования в большей мере анализируют процессы
уровня страны или региона. Однако, практика конкретных органов
исполнительной власти, основываясь на общих теоретических принципах
9
контроля управления и частных принципах контроля выполнения управленческих
решений, все же носит индивидуальный характер и представляет собой важную и
многогранную проблему.
Эмпирическую базу дипломной работы составили опубликованные и
размещенные в интернете научные статьи, постановления администрации города
Перми, решения Пермской городской думы и научная литература.
При написании дипломной работы были использованы следующие методы
научного исследования:
- сравнительный метод
- анализ нормативно – правовой базы
- наблюдение
- описание
Объектом исследования является исполнительная власть в виде различных
департаментов в структуре администрации города Перми.
Предметом исследования служит практика организации контроля за
исполнением полномочий по решению вопросов местного значения
администрацией города Перми.
Цель исследования - анализ организации контроля за деятельностью
органов муниципального управления в муниципальном образовании город Пермь
и выработка рекомендаций по ее совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
изучить направления контроля за деятельностью администрации;
исследовать организацию внешнего и внутреннего контроля в органах
исполнительной власти;
проанализировать организацию и практику контроля за деятельность
органов исполнительной власти – департаментов администрации города Перми;
10
выявить проблемы и сформулировать рекомендации по
совершенствованию организации контроля.
Теоретической основой исследования являются труды Н.Н. Федосеевой,
А.В. Филатовой, И.В. Лобанова, Л.Л. Попова, К.В. Маркова, Х.Ш. Муллахметова,
С.А. Васильева, И.В. Тепляшина, О.В. Оконешниковой, А.А. Мининой, О.А. Ризк,
а также нормативные документы, такие как «Положение о Контрольно-счетной
палате города Перми», «Регламент Пермской городской Думы», «Постановление
администрации города Перми от 14.10.2014 №710».
Практическая значимость исследования заключается в возможности
применения выработанных предложений для совершенствования деятельности
администрации города Перми и процесса организации контроля за деятельностью
органов муниципального управления в городе Перми.
Структура работы соответствует поставленным цели и задачам и включает
введение, три главы, заключение, список использованной литературы и
приложения.
11
Глава 1. Общая характеристика контроля органов
исполнительной власти
1.1. Государственный контроль в сфере исполнительной власти:
понятие, виды, функции
Осуществление контроля государство поручает различным органам,
поскольку, как указал Конституционный Суд РФ, контрольная функция присуща
всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой
функции и специфические для каждого из них формы осуществления
1
. В этой
связи, справедливым является определение, данное Н.Н. Федосеевой, которая
понимает контрольную функцию «как направление деятельности по
установлению фактического соответствия реализации социальных норм
(прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений,
осуществляемое специальными государственными органами на основе норм
права»
2
. Именно такая деятельность позволяет государственным органам не
только выявлять нарушения норм права, но и предпринимать превентивные
меры, позволяющие не допускать таких нарушений впредь.
А.В. Филатова выделяет следующие отличительные черты контроля
(надзора) как функции государственных органов:
1. соответствующие органы реализуют цели по обеспечению законности
и целесообразности в сфере государственного управления. Объективно весьма
разнообразные формы контрольно-надзорной деятельности имеют единую цель,
которая заключается в установлении фактических данных и сборе
информации о выполнении нормативных правовых актов по устанавливаемым
вопросам;
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года ”О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации ″О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС″”» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 6.
2
Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства //
Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 30.
12
2. данные органы наделены административными полномочиями, в том
числе полномочиями на принятие решений, и допустимостью (при
необходимости) оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных
физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных
недостатков и злоупотреблений: приостановление или отмена незаконных или
нецелесообразных актов управления, применение административно-
предупредительных, административно-восстановительных мер, а также
принятие решений о привлечении к различным видам правовой
ответственности;
3. организационная обособленность контрольных надзорных органов в
системе органов исполнительной власти России
3
.
В результате осуществления контрольной формы взаимодействия
федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ
должны быть достигнуты определенные важные результаты: предотвращено
невыполнение государственных решений в установленный срок, повышен
уровень организованности в управленческой деятельности, предупреждены
нежелательные последствия, которые повлекли нарушения прав граждан.
4
Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме
своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-
распорядительные функции. К органам государственного управления относятся
практически все линейные и функциональные подразделения органов
исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные
функции по предметам ведения и в объеме компетенции.
3
Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М.
Конина. Саратов, 2009. С. 15
4
И.В. Лобанов. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов // Юридическая
наука. 2013 №2. С.4-5
13
Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть
государственных органов, осуществляющая исполнительно-распорядительные
функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладающая
функциями исполнительной власти. Частичное исключение составляют случаи,
когда территориальным органам государственного управления может быть
передана часть полномочий федеральных органов исполнительной власти с
правом назначения должностного лица.
5
К органам государственного управления также относятся многочисленные
предприятия, учреждения и организации государственной собственности (или
когда государственная собственность составляет 51%) в сфере экономики, в
административно-политической сфере, социально-культурной сфере, отраслевого
и межотраслевого управления, а также администрации аппаратов,
обслуживающих законодательные, судебные органы власти, ЦИК РФ, Счетную
палату, организации и предприятия системы органов прокуратуры, органы
военного управления и другие. Система органов государственного управления в
Российской Федерации построена и функционирует в соответствии со
следующими принципами:
• законность;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное
действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• взаимосвязь государственной и муниципальной служб;
• открытость исполнительной власти и ее доступность общественному
контролю, объективное информирование общества;
• профессионализм и компетентность;
6
5
Конституция РФ, п.1, ст.78
6
Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - "Проспект", 2010 г.,
стр.134
14
Сущность и значение термина «организация» управления - это
организационно-регулирующая функция управления, которая регламентируется
нормами и правилами административного права.
Контроль как функция управления необходим для постоянной проверки
результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки,
повышать ее эффективность. Как функция управления, он представляет собой
наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы
принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п.
Контроль — своеобразная форма обратной связи, позволяющая
устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления
параметры функционирования системы.
Следовательно, контроль служит двум основным целям:
Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на выполнение
предварительно установленных заданий посредством проверки фактического
состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений.
Во-вторых, он дает возможность совершенствования деятельности путем
своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.
Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит
отражение в решаемых с его помощью управленческих задачах.
7
Ими являются:
неуклонное соблюдение норм Конституции РФ и исполнение законов и иных
нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и
иных объектов управления; своевременное и качественное выполнение
управленческих решений; повышение исполнительской дисциплины,
ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе
контроля недостатков; оказание соответствующей помощи подчиненным
аппаратам и сотрудникам, повышение деловитости и оперативности, сокращение
7
И.В. Лобанов. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов // Юридическая наука. 2013
№2. С.4-5
15
бумажного потока, преодоление кабинетного стиля работы, тяги к
многочисленным заседаниям и совещаниям. Контроль традиционно представляют
в виде двух взаимодействующих подсистем: контролируемой и контролирующей
подсистем. Один из теоретиков менеджмента К.В. Марков, отмечая общность
государственного контроля с другими формами контроля, определяет
государственный контроль как «форму государственной власти, обеспечивающую
проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с
целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и
обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее
целесообразной деятельности подконтрольных объектов».
8
Из определения
можно установить, что автор в значительной степени отождествляет понятия
«управление» и «контроль», тем самым государственному контролю переданы и
другие функции управления, расширены полномочия государственных
контролирующих органов.
Виды контроля в государственном управлении
Государственный контроль осуществляется органами законодательных,
исполнительных и судебных властей. Выделяют два основных вида контроля:
внешний (со стороны Президента, органов законодательной и судебной властей) и
внутренний, когда проверка осуществляется собственными силами министерств,
ведомств и т.д.
Исходя из установленного Конституцией России разделения
государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами,
различаются следующие виды государственного контроля:
1. президентский контроль;
2. контроль законодательных (представительных) органов власти;
8
Марков К.В. Государственный контроль. М.: Известия, 2004. С. 23 // Муллахметов Х.Ш. Государственный
контроль коммерческой организации // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №6. С. 35
16
3. контроль в системе органов исполнительной власти;
4. судебный контроль.
9
Основные цели контроля — соблюдение органами исполнительной власти
и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и
экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного
устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его
основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность,
экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой
законом тайны.
Контроль в системе органов исполнительной власти.
Функции государственного контроля осуществляют Правительство,
федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а
также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции
наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Федерации. Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону
«О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по
обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия,
возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами
Президента.
1011
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной
власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой
(внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной
деятельностью которых является именно межотраслевой (специализированный)
9
Конституция РФ, гл.1
10
Конституция РФ, гл.6, ст.114
11
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Правительстве Российской
Федерации"