27
В значительном количестве уставов краев и областей России определено,
что система, структура органов исполнительной власти субъекта РФ
устанавливаются законодательным собранием этого субъекта.
В ряде субъектов РФ система и структура органов исполнительной власти
продолжают устанавливаться президентами республик, губернаторами, главами
администраций краев и областей.
Естественно, в тех субъектах РФ, где система и структура органов
исполнительной власти устанавливаются высшим должностным лицом субъекта
РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ), соответствующая практика противоречит положениям ст. 5
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации".
27
Участие законодательной власти в вышеуказанных процессах, безусловно,
необходима, так как, например, нормативные акты нередко принимаются исходя
из собственных интересов органов исполнительной власти. Например, они могут
содержать такие регулятивные нормы и правила, которые невозможно
практически исполнить. И наоборот, имеет место и нормотворчество, которое
"работает" на имидж органа, наделенного контрольно-надзорными полномочиями,
на усиление его роли и повышение значения в механизме государственного
управления. А это, в свою очередь, приводит к снижению эффективности
процесса управления.
27
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (действующая редакция,
2016), ст.5
28
1.3. Проблемы соотношения и взаимодействия органов исполнительной и
законодательной власти
Вопрос о соотношении законодательной и исполнительной ветвей власти
существовал с тех пор, когда возник этот принцип и теория разделения властей, и
будет существовать до тех пор, пока будет существовать государство.
28
Решение проблем соотношения властей может осуществляться на двух
разных уровнях и рассматривается в двух планах: теоретическом и практическом.
Рассмотрение проблем соотношения законодательной и исполнительной
ветвей власти на теоретическом уровне означает выявление общих
закономерностей их развития и функционирования; единства, различия,
взаимосвязи и взаимодействия двух ветвей власти; выявление и изучения
свойственных или тенденций исторического развития; решение традиционного
вопроса о приоритетности, а точнее - о первичности и вторичности властей по
отношению друг к другу.
Анализ данной проблематики в практическом плане - задача сложная и
многоаспектная. Соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти -
это не пассивный, а весьма активный процесс, причем он носит двусторонний
характер: взаимосвязи и взаимодействия, где каждая из них в зависимости от
сложившихся обстоятельств может играть определяющую или определяемую
роль.
Основной целью и задачей формирования взаимодействия законодательной
и исполнительной властей была и будет возможность установления оптимального
сочетания двух ветвей власти, самостоятельных и независимых в реализации
своих полномочий с возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг
друга и образовывать единый государственный механизм.
В отличие от практики, теория всегда стремится к идеальной системе
государственной власти. А идеальная система взаимодействия законодательной и
28
М.Н. Марченко. Разделение властей: Учебное пособие - 2-е изд., перераб. и доп. 2012 г. стр.427
29
исполнительной властей - это некий нормативный образ, теоретическая модель,
тем не менее не оторванная от действительности, так как:
• отражает объективные требования;
• отражает реальные тенденции становления новой государственной
системы;
• в теоретическом образе отражается огромный человеческий,
политический, государственный, экономический, социокультурный и
геополитический потенциал.
При анализе практического применения принципа разделения властей и
соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти можно выделить
два основных подхода к пониманию и реализации взаимодействия властей.
29
• Среди двух властей нет какой-либо одной приоритетной, и первичным
фактором являются интересы народа.
• Доминирующая роль одной из ветвей власти.
Соотношение двух ветвей власти проявляется:
• Когда определяющим звеном выступает законодательная власть;
• Когда определяющим звеном выступает исполнительная власть;
• Когда определяющих звеньев нет. Две власти уравновешены в
компетенции и полномочиях.
Итак, вопрос соотношения двух ветвей власти - это вопрос единства,
различия, взаимосвязи и взаимодействия.
Высшим критерием оценки эффективности такого соотношения служит
полнота реализации функций двух властей, законодательной и исполнительной.
Органы законодательной и исполнительной власти не могут действовать
изолировано. В противном случае наступит хаос во всем властном механизме,
29
М.Н. Марченко. Разделение властей: Учебное пособие - 2-е изд., перераб. и доп. 2012 г. стр.428
30
который способен работать только при условии согласованного
функционирования и взаимодействия.
Взаимодействие властей возможно даже при абсолютной непересекаемости
компетенций. Так как органы законодательной и исполнительной власти
получают от народа не саму власть, а лишь право на осуществление власти,
объектом взаимоотношений следует признать общие интересы (комплекс
общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная
деятельность всех органов власти).
Взаимоотношения обязательно предполагают также взаимную
ответственность. В силу разного статуса сторон здесь нельзя достичь паритета
принудительных мер, однако если взаимность ответственности вообще
отсутствует, очень трудно добиться неукоснительного соблюдения взаимных
обязательств и стабильности взаимоотношений в целом.
Одной из основных причин является недостаточно эффективная система
распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая
регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных
ресурсов и поощряющая иждивенчество.
30
Кроме того, проблемным является вопрос распределения полномочий,
ответственности и финансовых ресурсов между федеральным, субъектами и
муниципальным уровнями власти и управления.
Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время бюджетное
законодательство РФ не содержит четкого разграничения расходных полномочий
и ответственности между органами власти разных уровней. Отсюда можно
выделить такие недостатки, как нерациональность и неадекватность задачам
эффективного управления территориями (это, например, значительные
30
М.Н. Марченко. Разделение властей: Учебное пособие - 2-е изд., перераб. и доп. 2012 г. стр.429
31
избыточные финансовые потоки между федеральным бюджетом, бюджетами
регионов и муниципальных образований).
На мой взгляд, это наиболее яркий пример недостатков во взаимодействия
органов исполнительной и законодательной власти.
В связи с этим целесообразно принятие следующих мер:
• четкое разграничение расходных полномочий между уровнями
бюджетной системы;
• отказ от практики централизации части поступлений по региональным и
местным налогам в вышестоящие бюджеты: расщепление налоговых платежей
должно производится только в направлении более низкого уровня бюджетной
системы.
32
Глава 2. Контрольно-счетная палата и временные депутатские
группы как субъекты контроля
2.1 Общая характеристика контрольно – счетной палаты
Контрольно-счетная палата города Перми является постоянно
действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.
Контрольно-счетная палата образуется Пермской городской Думой и подотчетна
ей.
31
Полномочия Контрольно-счетной палаты города Перми установлены
Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований»
32
и Законом Пермского края от 31.05.2012 №40-ПК
«Об отдельных вопросах организации и деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований Пермского края».
33
Контрольно-счетная палата состоит из председателя, заместителя
председателя, шести аудиторов и аппарата Контрольно-счетной палаты.
Статус Контрольно-счетной палаты города Перми
1. Контрольно-счетная палата города Перми (далее - Контрольно-счетная
палата) является постоянно действующим органом внешнего муниципального
финансового контроля, образуется Пермской городской Думой и ей подотчетна.
2. Контрольно-счетная палата обладает организационной и
функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность
самостоятельно.
31
Положение о Контрольно-счетной палате города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от
07.09.2004 N 116
32
Федеральный закон от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ст. 9
33
Закон Пермского края от 31.05.2012 №40-ПК «Об отдельных вопросах организации и деятельности контрольно-
счетных органов муниципальных образований Пермского края», ст.3
33
3. Деятельность Контрольно-счетной палаты не может быть
приостановлена, в том числе в связи с истечением срока или досрочным
прекращением полномочий Пермской городской Думы.
4. Контрольно-счетная палата является органом местного самоуправления,
обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и бланки со своим
наименованием и с изображением герба муниципального образования.
5. Контрольно-счетная палата обладает правом правотворческой
инициативы в пределах, определенных Уставом города Перми.
Правовые основы деятельности Контрольно-счетной палаты
34
Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе
Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов и
иных нормативных правовых актов Пермского края, Устава города Перми,
настоящего Положения и иных решений Пермской городской Думы. Деятельность
Контрольно-счетной палаты основывается на принципах законности,
объективности, эффективности, независимости и гласности.
В схеме ниже представлена структура контрольно-счетной палаты города
Перми на сегодняшний день.
Сводно-
Контроль
Контроль за
Контроль
Контроль
Контроль
34
Положение о Контрольно-счетной палате города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от
07.09.2004 N 116
34
аналитиче
ское
направлен
ие,
контроль
за
расходами
на
гражданск
ую
оборону,
пожарную
безопасно
сть,
защиту от
чрезвыча
йных
ситуаций
за
доходной
частью
бюджета и
за
муниципал
ьной
собственно
стью
инвестиционн
ыми
расходами,
расходами на
ремонт
автомобильн
ых дорог, на
организацию
пассажирског
о транспорта
общего
пользования,
на
градостроите
льную
деятельность
за
расходами
жилищно-
коммуналь
ного
хозяйства
за
расходам
и на
образова
ние,
социальн
ую
политику
,
физическ
ую
культуру
и спорт
за
расходами
на
культуру,
молодежь,
охрану
природы и
лесное
хозяйство,
общественн
ое участие,
содержани
е органов
местного
самоуправл
ения
Рисунок 1. Структура контрольно-счетной палаты города Перми
Полномочия Контрольно-счетной палаты
35
1. Контрольно-счетная палата осуществляет следующие полномочия:
• контроль за исполнением бюджета города Перми;
• экспертизу проекта бюджета города Перми;
• внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета города
Перми;
• организацию и осуществление контроля за законностью,
результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств
бюджета города Перми, а также средств, получаемых бюджетом города Перми из
иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
• контроль за соблюдением установленного порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в собственности города Перми, в том
числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами
индивидуализации, принадлежащими городу Перми;
35
Положение о Контрольно-счетной палате города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от
07.09.2004 N 116
35
• оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и
преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета города Перми, а
также оценку законности предоставления муниципальных гарантий и
поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по
сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями за счет средств бюджета города Перми и имущества,
находящегося в собственности города Перми;
36
• финансово-экономическую экспертизу проектов правовых актов города
Перми (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части,
касающейся расходных обязательств города Перми, а также муниципальных
программ;
• анализ бюджетного процесса в городе Перми и подготовку предложений,
направленных на его совершенствование;
• подготовку информации о ходе исполнения бюджета города Перми, о
результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и
представление такой информации в Пермскую городскую Думу и Главе города
Перми - председателю Пермской городской Думы;
• участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на
противодействие коррупции;
• иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового
контроля, установленные федеральными законами, законами Пермского края,
Уставом города Перми и решениями Пермской городской Думы.
37
2. Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется
Контрольно-счетной палатой:
36
Положение о Контрольно-счетной палате города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от
07.09.2004 N 116
37
Положение о Контрольно-счетной палате города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от
07.09.2004 N 116
36
• в отношении органов местного самоуправления и муниципальных
органов, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий,
а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в
собственности города Перми;
• в отношении иных организаций путем осуществления проверки
соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств
бюджета города Перми в порядке контроля за деятельностью главных
распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета города Перми,
предоставивших указанные средства.
Формы осуществления Контрольно-счетной палатой муниципального
финансового контроля
1. Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется
Контрольно-счетной палатой в форме контрольных или экспертно-аналитических
мероприятий.
2. При проведении контрольного мероприятия Контрольно-счетной
палатой составляется соответствующий акт (акты), который (которые) доводится
(доводятся) до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На
основании акта (актов) Контрольно-счетной палатой составляется отчет,
подписываемый председателем Контрольно-счетной палаты.
3. При проведении контрольных мероприятий в пределах своей
компетенции Контрольно-счетная палата вправе привлекать к участию в
проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и
представителей правоохранительных органов, а также на договорной основе
негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов. Для оплаты
привлеченных специалистов Контрольно-счетной палате выделяются средства
бюджета города Перми.