17
контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный
таможенный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному
контролю.
Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства юстиции,
внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации
сельскохозяйственной продукции — Министерство природных ресурсов,
Государственный комитет по охране окружающей среды, Министерство сельского
хозяйства и продовольствия, Министерство экономики, Федеральная служба
лесного хозяйства.
В субъектах Российской Федерации контрольными полномочиями
наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты,
управления и другие органы исполнительной власти.
Функции контроля в государственном управлении
12
Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем,
формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего органа
управления, предмета ведения и компетенции. Выше были подробно рассмотрены
такие функции государственного управления как регулирование и контроль,
наиболее используемые в настоящее время органами государственного
управления и органами исполнительной власти. Функций же государственного
управления гораздо больше, их классификация разнообразная. Заслуживает
внимание следующая классификация основных функций государственного
управления:
• прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений
в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и
настоящем с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом
12
Марков К.В. Государственный контроль. М.: Известия, 2004. С. 23 // Муллахметов Х.Ш. Государственный
контроль коммерческой организации // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №6. С. 35
18
прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы
основных направлений государственной деятельности;
• планирование деятельности в процессе государственного управления по
реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами
управления;
• выявление и осмысливание актуальных проблем, формулирование целей,
постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор
конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки
организации управленческой деятельности;
• разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в
правовой форме) и организация его исполнения;
• распорядительство (руководство) и координация действий не
подчиненных друг другу органов государственного управления в целях
улучшения их взаимодействия;
• правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере
государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
• контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе
государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия мер
дисциплинарной ответственности к виновным;
• учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и других
ресурсов;
• информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
• кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т. п.
Перечисленные функции являются основными для органов
государственного управления и по существу характеризуют содержание их
деятельности.
13
13
Марков К.В. Государственный контроль. М.: Известия, 2004. С. 23 // Муллахметов Х.Ш. Государственный
контроль коммерческой организации // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №6. С. 35
19
Делая вывод из вышеизложенного, стоит отметить многообразие видов
контроля и исчерпывающее количество функций. Однако очень важно, чтобы
контроль не ограничивался сбором и обработкой информации с целью фиксации
нарушений с дальнейшим управленческим воздействием, которое зачастую носит
формальный характер. Таким образом, контроль того или иного органа
исполнительной власти проводится «для галочки», а не для того, чтобы
действительно наказать виновных лиц и разделить ответственность. В таком
случае функции контроля, такие как «выявление и осмысливание актуальных
проблем», «разработка вариантов, обоснования и принятие рационального
решения» остаются только желаемыми, а не реализуемыми.
1.2. Необходимость участия законодательной власти в установлении системы
и структуры органов исполнительной власти
Как уже отмечалось, система исполнительной власти более всего копирует
систему государственной власти в целом. Исполнительная власть фактически
осуществляет все функции, присущие государственной власти, но на своем
уровне. В связи с этим взаимоотношения законодательной и исполнительной
власти целесообразно рассмотреть с учетом анализа проблем взаимоотношения
различных органов внутри самой исполнительной власти.
14
Изучение функций, осуществляемых органами исполнительной власти,
дает основание разделить их на три группы.
Во-первых, группа нормотворческих функций - принятие данными
органами нормативных правовых актов.
Во-вторых, группа функций по контролю и надзору, к которым можно
отнести собственно действия контрольно-надзорного характера, а также
основанные на их результатах выдачу юридическим лицам и гражданам
14
Кочев В.А. Основные характеристики системы государственной власти // Вестник Пермского Университета.
Юридические науки. – 2012. – № 1
20
разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности или
конкретных действий, регистрацию актов, документов, прав, объектов.
В-третьих, группа так называемых организационно-хозяйственных
функций, под которыми, в частности, следует понимать управление
государственным имуществом и оказание государственных услуг.
15
Но здесь имеется крупный недостаток, так как нормативные акты нередко
принимаются исходя из собственных интересов органа по осуществлению
контрольно-надзорных полномочий. Анализ актов, разработанных с участием
контрольно-надзорных структур, показывает, что, с одной стороны, они в ряде
случаев содержат такие регулятивные нормы и правила, которые заведомо не
исполняются в силу практической невозможности, а с другой - соответствующие
нарушения достаточно легко могут быть выявлены в процессе осуществления
контрольно-надзорной деятельности. Иными словами, подобное нормотворчество
во многом "работает" на имидж органа, наделенного контрольно-надзорными
полномочиями, на усиление его роли и повышение значения в механизме
государственного управления.
Зачастую бывает, что имеют место случаи спонтанного расширения как
объема контрольных и надзорных действий таких органов, так и самого спектра
их контрольно-надзорных полномочий. При этом организационно-хозяйственная
деятельность органов исполнительной власти и находящихся в их введении
предприятий и учреждений не только не развивается, а, как правило, даже
деградирует. Органы исполнительной власти как бы работают сами на себя,
на "раздувание" своего контрольно-надзорного аппарата, истинное
предназначение которого - обеспечение точного и неукоснительного соблюдения
15
Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"
(с изменениями от 28 июля 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 мая 2004 г. N 21 ст.
2023
21
требований нормативных правовых актов с целью надлежащей организации
подконтрольной и поднадзорной деятельности - "забывается".
Ситуация, когда в одном органе исполнительной власти совмещены
организационно-хозяйственные и контрольно-надзорные функции, также имеет
свои положительные и отрицательные моменты. Но отмечаются и два явных
минуса такого совмещения.
Во-первых, орган исполнительной власти контролирует свою же
организационно-хозяйственную деятельность или работу находящихся в его
ведении предприятий и учреждений, надзирает за соблюдением при этом
установленных норм и правил. Эффективность контроля и надзора в данном
случае, естественно, чрезвычайно низкая. В связи с этим функции
организационно-хозяйственного плана в ряде случаев выполняются и самим
органом, и находящимися в его ведении организациями некачественно или не
выполняются совсем, так как не обеспечиваются ни хозяйственным механизмом,
ни соответствующим государственным принуждением.
Во-вторых, хозяйственная деятельность в отдельных случаях
"подстраивается" под интересы контрольно-надзорных полномочий органа. Она
организуется заведомо неправильно, чтобы спровоцировать подконтрольные и
поднадзорные объекты на нарушение установленных норм и правил, что, в свою
очередь, позволяет выявлять такие нарушения, наказывать нарушителей и
искусственно создавать картину активности органа в осуществлении своих
контрольных и надзорных функций (а то и вынудить нарушителей "откупиться" от
наказания). Думается, что совмещение в одном органе организационно-
хозяйственных и контрольно-надзорных функций является фактором,
способствующим увеличению уровня коррупции в системе исполнительной
власти.
16
16
16
Кочев В.А. Основные характеристики системы государственной власти // Вестник Пермского Университета.
Юридические науки. – 2012. – № 1
22
Осуществление одним органом исполнительной власти и нормотворческих,
и контрольно-надзорных, и организационно-хозяйственных функций обеспечивает
возможность комплексного подхода к управлению той или иной сферой, что,
безусловно, имеет много плюсов. Однако это же, по сути, приводит к
монопольному положению данного органа в системе управления конкретной
отраслью хозяйства со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Необходимо также отметить, что, становясь фактическим монополистом в
управлении какой-либо сферой, орган исполнительной власти начинает отвечать
за состояние дел в ней, как правило, и юридически: ему вменяется это в
обязанность соответствующими нормативными актами. Естественно, что орган,
единолично отвечая за развитие данной сферы, крайне заинтересован в "захвате"
всех функций, исполнение которых может способствовать улучшению положения
в соответствующей отрасли хозяйства.
17
Какие же видятся пути разрешения узла столь сложных противоречий?
Прежде всего, необходимо разделение рассмотренных групп функций по разным
органам исполнительной власти, несмотря на отмеченные минусы подобной
акции. И в связи с этим в целом поддерживаем концепцию построения системы
федеральных органов исполнительной власти, лежащую в основе Указа
Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, которым первая группа функций
возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные
службы, третья группа - на федеральные агентства.
18
Получение обратной информации субъектом нормотворчества лишь
непосредственно от субъекта, занятого организационно-хозяйственной
деятельностью (получение обратной информации по каналам "прямой обратной
17
17
Кочев В.А. Основные характеристики системы государственной власти // Вестник Пермского Университета.
Юридические науки. – 2012. – № 1
18
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти"
23
связи"), для оптимизации управления малоэффективно. Дело в том, что оба органа
в этом случае, как показывает практика, легко "договариваются" и фактически
становятся единой структурой, осуществляющей и нормотворческие, и
организационно-хозяйственные функции. О недостатках подобного слияния
функций говорилось выше.
Обращаясь к рассмотрению установленной Указом Президента РФ от 9
марта 2004 г. № 314системе федеральных органов исполнительной власти,
отметим, что необходимость оптимизации как нормотворческого процесса, так и
организационно-хозяйственной деятельности требует наличия в системе
управления контрольно-надзорного механизма, который был бы абсолютно
независимым ни от органа, занятого нормотворчеством, ни от органа,
осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность. Только это
позволяет избежать корпоративного ведомственного сговора всех трех групп
органов и обеспечить, в частности, достоверность информации, поступающей от
субъекта, осуществляющего организационно-хозяйственную деятельность, к
субъекту, занятому нормотворчеством.
19
Таким образом, видимо учитывая интерес федеральных органов
исполнительной власти к объединению в одну ведомственную подсистему,
Президент РФ определил, что федеральные службы, осуществляющие
контрольно-надзорную деятельность в той или иной сфере, не являются
независимыми органами, а фактически всецело контролируются
соответствующими министерствами. Это крупный недостаток системы
федеральных органов исполнительной власти, препятствующий ее эффективному
функционированию.
Отмеченный недостаток может быть устранен путем выведения
федеральных служб из подведомственности соответствующих федеральных
19
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти"
24
министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ. Однако
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649еще четыре федеральные службы
выведены из подведомственности министерств и подчинены непосредственно
Правительству РФ. Это Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба
государственной статистики, Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору.
20
Гарантировать образование системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти, отражающих объективные потребности оптимизации
управления, может только законодательная власть.
Поскольку законодательная власть лишена каналов обратной связи, а
следовательно, и подобной информации, она крайне заинтересована в ее
получении даже через органы, относящиеся к другой ветви власти.
Говоря о контроле, следует заметить, что его осуществление может быть и
посредством тесного взаимодействия исполнительной власти, например, с
общественными объединениями(Приложение 1)и организациями. Целями такого
взаимодействия, по мнению Васильева С. А. являются
21
:
1. Улучшение социальной защищенности граждан;
2. Делегирование исполнительными органами некоторых функций и их
финансирования.
Защищенность граждан, а особенно волонтерская работа граждан всегда
приветствуется. У общественных объединений, порой, кроме «бумажных» итогов,
самыми главными итогами являются лучшая организация и улучшение жизни
граждан.
20
УказПрезидента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"
21
Васильев С. А. Основные формы взаимодействия органов государственной власти с общественными
объединениями. // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 11-14.
25
Исполнительная власть, в свою очередь, может делегировать некоторые
полномочия и функции на общественные организации.
Исполнительные органы оставляют за собой только контрольные функции
и распределяющие функции, которые следят за работой таких организаций. Это
всё призвано к тому, что общественные организации, а особенно некоммерческие
организации имеют большую базу и большой функционал, который, при должном
функционировании, лучше справляется с возложенными на них полномочиями.
Исполнительная власть, делегируя полномочия, решает так же огромное
количество своих проблем: штат не расширяется, контроль может быть более
прозрачен и объективен.
Основными принципами взаимодействия общественных объединений с
органами власти являются:
• соблюдение фундаментальных прав и свобод человека и гражданина;
• добровольности;
• системности;
• взаимовыгодности социального партнерства;
• ответственности;
• информационной открытости социального партнерства;
• равноправия сторон.
Важным инструментом повышения правовой активности граждан и
обеспечения поддержания информационной открытости органов государственной
власти и местного самоуправления является институт обращения граждан,
правовой основой которого является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
22
Наличие указанных актов говорит о том, что законодатель соглашается с
тем, что при наличии у граждан высокого уровня правовой активности в первую
22
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации»
26
очередь происходят совершенствование качества правотворчества и реализации
норм права, ограничение произвола государственной власти, установление
надлежащей регламентации деятельности органов власти в механизме правового
регулирования.
23
Между тем, детальное правовое регулирование отдельных институтов
непосредственной демократии еще не гарантия их использования гражданами.
Исследования социологов и психологов говорят о том, что в целом для россиян
характерна экстернальность в понимании ответственности за собственную
жизнь
24
, что в определенной мере опосредует правовую активность граждан.
25
Вообще, законодательство на этот счет крайне противоречиво. Согласно ст.
5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", определение структуры исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ является полномочием его законодательного
(представительного) органа, причем эта структура устанавливается законом
субъекта РФ
26
. Такая запись была сделана в редакции указанного Федерального
закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Одновременно статья 17 данного Закона была
дополнена частью 4, исходя из которой, перечень исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом
субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти) в соответствии с конституцией (уставом) этого субъекта РФ.
23
Тепляшин И.В. Правовая активность российских граждан: перспективы исследования категории // Российский
юридический журнал. 2010. № 5. С. 40–49.
24
Оконешникова О.В. Общественно-политическая активность как фактор социализации молодежи // Ежегодник
российского психологического общества: Материалы 3-го Всероссийского съезда психологов. 25–28 июня 2003
года: В 8 томах. — Спб.: Изд-во С. -Петерб. ун-та, 2003. Т. 6. — С. 164–167.
25
Минина А.А., Ризк О.А. Правовая активность граждан как критерий эффективность деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления // Административное и муниципальное право. – 2014. – № 7. –
С. 619-625
26
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (действующая
редакция, 2016), ст.5