15
власти);
исполнительная (осуществляется исполнительными органами
власти);
правосудие (осуществляется судебной системой власти).
Все перечисленные формы (виды) деятельности ориентированы на
осуществление общегосударственных задач и целей.
Государственное управление в узком смысле представляет собой
деятельность исполнительно-распорядительного характера, осуществляемую
государством, или административную деятельность, реализуемую, главным
образом, органами исполнительной власти на уровне РФ и субъектов РФ.
Данное раскрытие сущности государственного управления принято в
современном административном праве, основано на ст. 10, ст. 77, ст. 78, ст.
110 – ст. 117 Конституции РФ и других нормативно-правовых актах.
Из сказанного выше очевидно, что государственное управление (в
узком смысле данного слова - исполнительная деятельность) служит одной
из форм государственной деятельности.
Государственное управление отличается рядом признаков. Во-первых,
для него свойственно то, что в ходе его реализации в межотраслевых сферах
осуществляются функции государства (статистика, финансы, техническое
регулирование и т.д.), сфере хозяйственной деятельности (торговля,
промышленность, связь, транспорт и др.), социально-политической сфере
(внутренние дела, иностранные дела, оборона, государственная безопасность
и т.д.), социально-культурной сфере (наука, образование, культура,
здравоохранение и др.). Во-вторых, государственное управление отличается
государственно-властным характером. В-третьих, данное управление
осуществляется субъектами управления, специально уполномоченными на
это. И, наконец, в-четвертых, государственное управление выступает
организующей деятельностью.
Управленческая деятельность, как было отмечено ранее, реализуется с
16
помощью применения разных организационных форм, в совокупности
обеспечивающих целенаправленное эффективное функционирование, в
целом, всего управленческого механизма.
В соответствии с тем, насколько государственное управление,
совершенно, настолько и деятельность государственного аппарата на
определенном этапе исторического развития соответствует существующим
условиям функционирования государства.
Практически государственное управление реализует себя через
разнообразные формы организационной деятельности, такие как
прогнозирование и разработка целевых программ по развитию той или иной
сферы (отрасли) управления, делопроизводство, работа с информацией,
подбор кадров и их расстановка, координация, учет, статистика, контроль и
др.
Подводя итог вышесказанному, можно определить государственное
управление как форму деятельности субъектов государства, уполномоченных
на это, состоящую в организации практической осуществления функций и
поставленных задач, регулирующую и организующую воздействие на
общественную жизнь людей, с цель сохранения, упорядочения или
преобразования, базирующуюся на властной силе во исполнение и на основе
законов. Определяющий фактор обоснованности, эффективности и
целесообразности общественной жизни - социальность, т.е. наполненность
государственного управления социальными запросами, реальным бытием и
ожиданиями людей.
1.2 Понятие и общая характеристика органов государственного
управления
Государственное управление является чрезвычайно сложной
динамической системой, обеспечивающей качественную реализацию
управленческих функций и достижение поставленных задач. Безусловно, в
условиях демократии главная задача государственно-управленческой
17
деятельности ориентирована на обеспечение всеобщего блага граждан, а
также защиту их конституционных свобод и прав. Таким образом, данную
деятельность необходимо осуществлять исключительно на базе и во
исполнение предписаний закона.
Органы государственного управления служат частью
государственного аппарата, и им присущи ключевые черты, характерные и
для всех других государственных органов. Государство невозможно без
особого аппарата публичной власти. Одновременно с этим, органы
государственного управления также обладают специфическими свойствами,
которые обособляют их в самостоятельную систему органов.
9
Отечественный ученый Катков Д.Б.
10
в учебном пособии определяет
орган государственной власти как юридически оформленную,
организационно обособленную и действующая в порядке, установленном
государством, часть системы органов государственной власти, которая
наделена государственно-властными полномочиями, а также необходимыми
материальными средствами с целью осуществления возложенных
государством задач и функций.
В действующем законодательстве не содержится четкое определение
понятия государственных органов, которые призваны реализовывать
исполнительную власть. Однако, в современной теории государства и права
представлено достаточно широкое определение органов исполнительной
власти, представляющих собой организации, которые, выступая
отдельными частями государственного аппарата, имеют структуру,
компетенцию и территориальный масштаб своей деятельности,
формируются в определенном порядке, установленном действующим
9
Орешин В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - М.:
Инфра-М, 2015. - 79 c.
10
Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России / Учебное пособие.- Москва.
Юриспруденция. 1999. – С.157.
18
законом или иным нормативно-правовым актом, а также пользуются в
работе определенным методом, наделены правом выступления по
государственному поручению, и призваны осуществлять повседневное
руководство административно-политическим, хозяйственным и социально-
культурным строительством в порядке распорядительной и
исполнительной деятельности.
11
Выступая частью государственного аппарата, органы исполнительной
власти выполняют большой объем государственных функций. От
законодательных и судебных государственных органов, они отличаются
содержанием и назначением как своей деятельности, так и методами
функционирования. Они ориентированы осуществлять организационно-
управленческий, подзаконный и исполнительно-распорядительный виды
деятельности. Объектом их управления является административно-
политическая, социально-культурная и хозяйственная сферы.
Органы исполнительной власти, выполняя свои функции, цели и
задачи действуют от имени государства, вследствие чего наделены
соответствующими государственно-властными полномочиями. Таким
образом, они приводят требования законов в жизнь, а также наделены
правом в пределах собственной компетенции самостоятельно издавать акты
управления и применять меры по обеспечению реализации требований
данных актов.
Для любого органа государственного управления свойственны
следующие черты:
– орган государственного управления - это звено государственного
аппарата
12
;
11
Наумов С.Ю. Гегедюш Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное
пособие. - М.: Дашков и Ко, 2016. - 381 c.
12
Корнев А.П. Административное право. – М., 1986 г., С.- 61
19
– орган государственного управления - это государственная
организация, группа (коллектив) государственных служащих, организованный
и юридически оформленный определенным образом;
– главной целью, предназначением данного коллектива служащих
выступает осуществление государственных функций и задач;
– указанные выше функции и задачи осуществляются при помощи
государственного управления как особого вида государственной деятельности;
– каждый орган государственного управления имеет внутреннюю
структуру и масштаб деятельности;
– орган государственного управления наделен государственной
властью, закрепленной в его властных полномочиях;
– орган государственного управления имеет определенную
самостоятельность;
– орган государственного управления учреждается соответствующим
образом.
Также все органы государственного управления характеризуются рядом
следующих специальных свойств:
– главное специальное свойство органов государственного управления
заключается в том, что они предназначены, в целом, для реализации
государственного управления (исполнительной власти, распорядительной и
исполнительной деятельности).
– более многочисленные, в сравнении с другими государственными
структурами, органы государственного управления имеют самую
разветвленную структуру. Так, в одной территориальной (административной)
единице (городе, районе или области) их число может достигать нескольких
десятков, вместе с тем – существуют 1 - 2 судебных органа, 1 орган
прокуратуры. Органы государственного управления формируются с учетом
принципов - функционального, отраслевого и линейного, которые при
формировании судебных органов и органов прокуратуры, не говоря о
20
законодательном органе, применяться не могут.
– при построении системы органов государственного управления
максимально выражена строгая иерархическая организация: горизонтальная,
вертикальная или смешанная.
Горизонтальная организация функционирует в случае, если органы в
составе одной административно-территориальной единицы, подчиняются
исключительно местному распорядительному и исполнительному Органу. К
ним можно отнести управления (отделы) по учету (распределению) жилой
площади, записи актов гражданского состояния, капитального строительства
и др.
Вертикальная организация существует там, где все входящие в нее
органы подчиняются единому центру (например, налоговые органы, органы
воздушного, железнодорожного транспорта).
13
Смешанные организации на сегодняшний день распространены
наиболее широко. В подобные организацию входят органы, которые находятся
в двойном подчинении по вертикали и горизонтали (органы культуры, по
социальной защите и труду, внутренних дел, по делам молодежи, сферы
обслуживания, образования, торговли и др.)
Важный специальный признак органов государственного управления
состоит в то, что они влияют на своих управляемых административным,
квазисудебным путем, в частности и нормотворчеством. Прокурорская и
судебная власти не имеют подобных возможностей. Однако, можно при этом
спорить о границах применения данных средств. Тем не менее, лишить
полностью квазисудебного порядка органы государственного управления на
сегодняшний день не представляется возможным, так как они перестанут
являться органами государственного управления.
13
Мигачев Ю.И., Попов Л.Л. Государственное управление и исполнительная власть:
содержание и соотношение. - М.: Инфра-М, 2014. - 109 c.
21
Организационная система (структура) органов государственного
управления обладает значительным воздействием на эффективность
реализации государственного управления. Так, она оказывает влияние на
рациональность взаимосвязей внутри самой системы органов управления, а
также действенность решения задач каждым органом. Следовательно, ее
необходимо рассматривать в следующих аспектах:
как внутреннее строение органа государственного управления;
как организационную структуру единой системы управления
(строение данной системы).
14
Между данными аспектами организационной структуры есть
определенная взаимосвязь. Звенья внутренней структуры органов, стоящих
ниже, повторяют структуру органов, стоящих выше. Кроме того, между
большей частью одинаковых звеньев нижестоящих и вышестоящих органов
существует подчиненность и субординация.
Разделение государственного органа на части осуществляется с целью
распределения функции, задач и полномочий данного органа между
специалистами структурных подразделений для их максимально
эффективной реализации, а также повышения степени ответственности за
исполнение порученного им дела. Следует отметить, что на построение
определенной внутренней структуры влияют многие факторы. Из них самым
важным выступают функции и задачи, возложенные на орган и
представляющие собой основу формирования внутренней структуры.
Функции и задачи достаточно разнообразны и, соответственно, не могут
эффективно осуществляться одним руководителем. Для их реализации
требуются разные специалисты. Конкретный перечень функций и задач
определяется главным предназначением органа, а также обусловливается его
14
Гегедюш Н.С., Масленникова Е.В. Государственное и муниципальное управление:
Учебное пособие. – М.: Юрайт, 2016. - 75 c.
22
компетенцией, что, в свою очередь, его отличает его от всех других органов.
Исполнительно-распорядительную деятельность осуществляют
разнообразные органы управления, классифицируемые по ряду признаков, в
первую очередь, в зависимости от правовых основ образования,
государственного устройства, организационно-правовых форм, порядка
разрешения и особенностей подведомственных вопросов и характера
компетенции.
15
Органы публичной администрации возможно разделить на ряд групп.
Рассмотрим наиболее широко распространенные классификации.
В соответствии с порядком образования:
органы, формирование которых предусматривает Конституция РФ
(Правительство и Федеральное собрание, министерства и местные органы
власти);
органы, сформированные по распоряжению другого
государственного органа (администрации, ведомства, учреждений).
Согласно территориальному масштабу осуществляемой деятельности
принято выделять следующие органы государственного управления:
центральные, полномочия которых распространяются на территорию
РФ (Федеральное собрание, Правительство, министерства);
межтерриториальные, охватывающие одновременно несколько
административно-территориальных единиц (управления государственной
безопасности, гражданской авиации, железной дороги и др.);
местные, распространяющие деятельность на конкретную
административно-территориальную единицу;
Согласно характеру полномочий и их объему выделяют органы:
общей компетенции (ведают всеми сферами и отраслями управления
15
Миронов А.Л. Государственное управление в России. Конституционный и
институциональный аспекты. - М.: ЮНИТИ, 2015. - 49 c.
23
(Правительство, Федеральное собрание и местное самоуправление);
межотраслевой компетенции (например, Министерство финансов);
отраслевой компетенции (ведают одной конкретной отраслью
управления (управления и отделы местных органов власти, министерства).
В соответствии с источниками финансирования принято выделять:
– госбюджетные органы государственного управления, т.е. не
связанные непосредственно с производственной деятельностью или
обращением ценных бумаг и материальных ценностей, финансируемые из
средств государственного (местного) бюджетов;
– хозрасчетные органы государственного управления, т.е. имеющими
самостоятельный баланс, наделенные средствами (основными и
оборотными), взаимосвязанные с оказанием платных услуг или
производством материальных ценностей.
16
Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный
орган представляет собой образование, учрежденное в заранее
установленном порядке и выполняющее одну (несколько функций) от имени
государства, обладающее собственной компетенцией, организационным
единством и полномочиями.
В современной России система органов государственной власти
построена согласно конституционно закрепленным принципам, и содержит
федеральные органы государственной власти, аспекты формирования
которых относятся к ведению РФ, а также органы государственной власти
субъектов РФ, системы которых, в соответствии с Конституцией РФ и
Федеральным законом, устанавливаются субъектами самостоятельно
16
Тихомиров С.В. Государственное управление в России и зарубежных странах:
административно-правовые аспекты. - М.: Инфра-М, 2015. - 113 c.
24
1.3 Понятие и организация контроля в государственном
управлении
Органы контроля государственной власти на сегодняшний день
подвержены изучению наукой в меньшей степени. Однако, невозможно
отрицать важность контроля в жизни государства и общества.
Сущность контроля - это функция, заключающаяся в выявлении
различных отклонений фактических параметров в управленческой
деятельности от их нормативных показателей
17
. По мнению большинства
ученых, при этом особое внимание необходимо уделять контролю в сферах,
подлежащих государственному регулированию. Если оно устанавливает
параметры процессов или нормативы функционирования органов, то оно
также должно формировать систему, выявляющую отступления от
требований, заданных государством. Существование расхождений приводит
к отрицательным последствиям для государства и его граждан. Джагарян
А.А. верно отмечает, что государственный контроль ориентирован на
приведен в соответствие с социально значимыми и нормативно
оформленными целями и задачами упорядочивающего воздействия
государства на жизнедеятельность общества»
18
.
Реализация данной важнейшей функции поручена государством
различным органам, так как контрольная функция, по указанию
Конституционного Суда РФ, присуща абсолютно всем органам
государственной власти без исключения в рамках компетенции,
закрепленной за ними. Это предполагает не только их самостоятельность в
процессе реализации данной функции, но и формы осуществления,
17
Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов : дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2014. С. 41.
18
Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в
Российской Федерации. М., 2013. С. 20.