25
специфические для каждого органа
19
. В связи с этим, по нашему мнению,
справедливо определение, данное Федосеевой Н.Н., которая под контрольной
функцией понимает установление фактического соответствия реализации
общественных норм (преимущественно правовых) и сдерживания
отклонений, проводимое на основании норм права специальными
государственными органами»
20
. Именно подобная работа позволяет
государственным органам выявлять нарушения правовых норм, а также
предпринимать соответствующие превентивные меры против допуска
нарушений в будущем.
Филатова А.В. выделяет ряд отличительных черт надзора (контроля)
как одной из функций государственных органов:
1) государственные органы наделены административными
полномочиями, в частности полномочиями принятия решений,
допустимостью оперативного вмешательства (при необходимости) в работу
подконтрольных юридических и физических лиц в целях исправления и
нейтрализации выявленных злоупотреблений и недостатков: отмена или
приостановление нецелесообразных или незаконных актов управления,
принятие решения о привлечении к определенному виду правовой
ответственности, применение административно-восстановительных,
административно-предупредительных мер;
2) государственные органы реализуют ряд целей, направленных на
обеспечение целесообразности и законности в области государственного
19
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По
делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона
от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС""» // Вестн. Конституционного Суда РФ.
1997. № 6.
20
Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного
Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1.
С. 30.
26
управления. Разнообразные формы проводимой контрольно-надзорной
деятельности объективно имеют единую цель, заключающуюся как в сборе
информации о исполнении нормативно-правовых актов, так и в установлении
фактических данных по актуальным вопросам;
3) организационная обособленность надзорных (контрольных) органов
в современной системе органов исполнительной власти РФ
21
.
Результатом осуществления контрольной формы сотрудничества
федеральных органов государственной власти с органами власти субъектов
РФ выступает достижение определенных важных результатов, таких как
предотвращение невыполнения в заранее установленный срок
государственных решений, повышение уровня организованности в
деятельности по управлению, предупреждение нежелательных последствий,
повлекших за собой факты нарушения гражданских прав.
Конин Н.М.
22
отмечает, что в контроль входит три обязательных
компонента:
проверка фактических результатов деятельности подконтрольных
физических и юридических лиц по сравнению с намеченными,
прогнозируемыми и ожидаемыми показателями;
проверка средств и путей достижения данного результата,
соответствие методов, при этом использованных, требованиям морали и
нравственности, права, хозяйственной целесообразности, служебной и
деловой этики;
принятие по полученным результатам контроля мер позитивного
организационно-побудительного характера (материальное и моральное
21
Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного
контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2013. С. 15
22
Конин Н.М. Административное право России : учеб. / под ред.Н.М. Конина,
Ю.Н. Старилова. Саратов : Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия
права», 2013. С. 324.
27
стимулирование, поощрение) или негативного свойства (разные меры
административного и служебно-дисциплинарного принуждения,
привлечение к правовой ответственности).
Контроль в сфере государственного управления в современных
условиях наполняется качественно новым содержанием, приобретая не
сколько императивный характер, сколько координационный. Новая точка
зрения на сам процесс и особенности государственного управления приводит
к необходимости поиска все новых подходов не только к исполнению в
государственном управлении, но и к теоретико-правовому обеспечению
применяемых методов контроля. В сфере государственной службы
специфика контроля и управления определяется методикой и целями анализа
результативности, распределением ответственности, созданием условий для
выполнения поставленных задач и контрольной деятельностью.
Контроль является аналитической функцией управления,
представляющей собой управления комплекс мероприятий по наблюдению
над подготовкой и самим ходом реализации принимаемых управленческих
решений, а также по проверке реального состояния дел, осуществляемый
субъектом
23
.
С помощью контроля можно достичь надежной обратной связи,
позволяющей выявлять результаты влияния на управляемый объект субъекта
управления, допущенные отклонения от принципов организации,
регулирования и управленческих решений. Выявляя причины отклонений,
контроль позволяет установить пути и способы достижения целей, а также
исправления допущенных нарушений или просчетов в деятельности
контролируемой организации.
Поступательное развитие теории и практики управления привело к
23
Кабушкин Н.И. Менеджмент гостиниц и ресторанов: учеб.-практ. пособие. Мн.: БГЭУ,
2007. С.107
28
формированию надежной и гибкой системы контроля в государственном
управлении, пронизывающей все уровни - от конкретных сотрудников и
подразделений до головной структуры. Система контроля нацелена на
обеспечение слаженной работы аппарата, поиск оптимального развития и
повышение ее результативности, как процесса, так и структуры с учетом
динамики трансформации в обществе экономических, социальных и
политических условий
24
.
Под действенным контролем необходимо иметь в виду главное условие
сильной власти, основной механизм повышения результативности и
эффективности государственного управления на всех уровнях и во всех
звеньях. Контрольные функции в системе управления предопределяют во
многом успешную реализацию социально-экономической политики.
Следовательно, контрольная деятельность должна гармонизировать,
изменять отношения, возникающие во всех звеньях и на всех уровнях
государственной системы управления, между людьми. Конечным
результатом подобного взаимодействия в ходе контроля должно послужить
наиболее рациональное использование имеющихся ресурсов или возросший
профессионализм.
Эффективность власти представляет собой не просто процедуру
принятия государственных решений, а их непосредственное выполнение при
помощи высокоэффективного контроля исполнения. При этом как в центре,
так и на местах. Безусловно, проблема доведения до регионов политической
воли центра была и остается центральной для любой власти, которая
организована в форме федеративного устройств и функционирует на
федеральных принципах.
25
24
Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. –
Мн.:Армита-Маркетинг,Менеджмент, 2002. – С. 84.
25
Тихомиров С.В. Государственное управление в России и зарубежных странах:
административно-правовые аспекты. - М.: Инфра-М, 2015. - 30 c.
29
Без эффективного, постоянно действующего контроля и оптимальной
системы организации проверок даже самый хороший нормативно-правовой
акт, как и иные государственные решения, может оказаться на в
действительности лишь пожеланием. Главным и решающим звеном на этапе
реализации управленческого решения на сегодняшний день остается
всеобъемлющий и всеохватывающий, результативный контроль.
Глазунова Н.И.
26
считает, что сущность контроля состоит в том, чтобы
установить следующее:
- соответствует ли работа государственных (муниципальных) органов
управления, организаций, учреждений и предприятий задачам, поставленным
перед ними;
- выполняются ли обязанности, возложенные на них, как именно это
происходит;
- каковы социально значимые, практические результаты работы;
- имеются ли какие-нибудь отклонения от ранее поставленных целей,
каковы их причины, а также что мешает работе и какими методами возможно
повысить ее эффективность и оптимизировать управляющее влияние.
При помощи контроля в ходе организации процесса управления
последовательно решается ряд следующих ключевых задач:
определение реального (фактического) состояния реализуемой
деятельности;
оценка своевременности и качества исполнения распоряжений
руководства, а также выполнения прочих функциональных обязанностей;
выявление в организации служебной деятельности новых
возможностей и резервов;
устранение просчетов и ошибок в течение осуществления служебной
26
Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК,
Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С. 458.
30
деятельности контролируемых (проверяемых) организаций, диагностика
причин и условий, порождающих их, разработка соответствующих
рекомендаций по их устранению или предотвращению;
оказание практической помощи в процессе контроля и согласно его
результатам, контролируемым органам при повышении эффективности и
совершенствовании служебной деятельности;
выявление положительного опыта решения различных задач
управленческого характера с учетом сложившейся обстановки, вскрытие
неиспользованных и потенциальных возможностей и резервов их
использования с целью обобщения и последующего распространения
данного опыта, а также совершенствования, в целом, деятельности
организации;
оценка результатов деятельности контролируемых органов по итогам
контроля (проверки), соответствия некоторых должностных лиц занимаемым
ими должностям, разработка мероприятий (рекомендаций, предложений) по
максимально эффективному использованию кадрового состава проверяемого
органа, отстранению от занимаемой ими должности.
27
Далее целесообразно исследовать вопрос функций контроля. Так,
выделяются следующие функции контроля: аналитическая, информационная
и организационная. Анализируя каждую из них, следует отметить, что
информационная функция состоит в том, что субъект управления
своевременно с ее помощью получает необходимые сведения о текущем
состоянии процесса исполнения принятых решений, планов организационной
деятельности объекта управления.
В свою очередь, аналитическая функция заключается в том, что
контроль оказывает влияние на оценку ситуации, изучение проблематики и
27
Эриашвили Н.Д. Щербачева Л.В. Юридическая служба в государственных органах и на
предприятиях: Учебное пособие. - М.: Юнити-Дана, 2014. - 80 c.
31
прогнозных результатов изменений обстановки; при помощи
организационной функции контроля, а также на основании ее результатов
проводятся все необходимые меры по устранению ряда выявленных
недостатков и корректировке задач.
28
Таким образом, основополагающими требованиями к процедуре
контроля в сфере государственного управления являются следующие
(Таблица 1):
Таблица 1
Требования к процедуре контроля в сфере государственного управления
Требование
Характеристика
Объективность
Определяется беспристрастностью тех, кто
непосредственно выполняет функции контроля.
Действенность
Заключается в незамедлительной, оперативной реализации
полученных результатов контроля, если выводы уже
преобразованы в корректирующие решения, подлежащие
как безусловному исполнению, так и повторному контролю.
Систематичность
В своей систематичности контроль представлен на всех
стадиях управления, способствуя успешному решению
задач, стоящих перед организациями
Эффективность
Отражает фактическую отдачу результатов контроля,
совершенствование состояния организационной
деятельности, а также предупреждение просчетов и
провалов. Ее возможно оценить лишь по конечному
результату объема целого комплекса выполненных
мероприятий.
Гласность
означает, что обязательным условием эффективной
деятельности организации выступает доведение до
проверяемых объектов управления результатов контроля.
Кроме всего вышеперечисленного, важно заострить внимание на
актуальном вопросе о формах контроля в рамках государственного
управления. Ключевыми формами контроля выступают следующие:
отчеты сотрудников (подразделений), а также формализованные
(типовые) или свободно описывающие итоги работы, как правило,
охватывают конкретный временной период. При этом за основу принимается
28
Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций. - М.: А-
Приор, 2016. - 77 c.
32
определенный плановый период (полугодовой, годовой и др.). Отчеты
представляются по результатам проведения самых важных мероприятий,
независимо от конкретных сроков их выполнения. Также по требованиям
руководителей возможно запросить и иные отчеты, например, по линиям,
сотрудникам, объектам, указаниям, приказам, сферам деятельности и др.
заслушивание на совещаниях, заседаниях и у руководителей
подразделений (органов).
повседневное систематическое отслеживание - проверка процесса
реализации контролируемыми лицами распоряжений руководителя
подразделения (органа), решений вышестоящих органов, собственных
решений, исполнения иных функциональных обязанностей, а также
посредством анализа и оценки текущей информации и других материалов,
поступающих к субъекту контроля и отражающих деятельность
контролируемых.
29
Актуальная проблема государственного контроля день на сегодняшний
имеет как научное, так и практическое значение, способствуя более
глубинному исследованию сложной системы государственного управления
не только в ее функционировании, но и в эффективности оказания
воздействия на важнейшие аспекты государственной деятельности.
В результате проведения контроля, рассмотренным образом, возможно
достичь максимального эффекта от деятельности, осуществляемой
проверяемым органом, а также задать параметры функционирования данного
органа на перспективу.
С нашей точки зрения, в сфере государственного управления контроль
необходимо рассматривать как одно из ключевых направлений в
деятельности государственных органов, непосредственно связанной с
29
Сурин А.В. Основы управления. Государственное и муниципальное управление. - М.:
Инфра-М, 2015. - 209 c.
33
предотвращением негативных последствий по причине несоблюдения этими
органами установленных нормативными актами предписаний.
В государственном управлении осуществление контроля эффективно, в
полной мере, позволяет государственным органам обеспечивать
безопасность, а гражданам – ее ощущать.
34
Глава 2. Контроль за деятельностью органов государственного
управления (на примере Прокуратуры г. Санкт-Петербурга)
2.1 Характеристика деятельности государственного управления на
примере Прокуратуры г. Санкт-Петербурга
Государственное управление ориентировано на осуществление
исполнительной власти. С организационной стороны государственное
управление представляет собой властное упорядочивающее воздействие
субъекта управления на объект управления (граждан, общество и др.). Более
конкретно - целенаправленная подзаконная, организующая, регулирующая и
исполнительно-распорядительная деятельность системы органов
государственной исполнительной власти по реализации функций
государственного управления, обусловленных функциями государства, на
основании и во исполнение действующих законов в разных сферах и
отраслях социально-культурного, административно-политического и
хозяйственного строительства.
Прокуратуры городов и районов в РФ возглавляют соответствующие
прокуроры, назначаемые на должности и освобождаемые от них
Генеральным прокурором РФ. Таким образом, прокуратуры городов и
районов подотчетны Генеральному прокурору РФ и вышестоящим
прокурорам.
Система государственного управления прокурорской системы
построена на основе принципов единства, централизации и независимости.
30
Принцип законности заключается в том, что выполнение надзорной и
иных функций органами прокуратуры должно проводиться в строгом
соответствии с требованиями закона, а также при неукоснительном
соблюдении прав и интересов общества, государства и личности,
30
Скаредов Г.И. Участие прокурора в следственных действиях. - М.: Юридическая литература,
2015. - 160 c.