35
закрепленных законом. Законность деятельности прокуратуры подразумевает
направленность данной деятельности на соблюдение определенных
Конституцией РФ и законом свобод и прав граждан, обеспечение
иерархичности права и верховенства закона, установленного порядка
поддержания законности в работе правоохранительных органов.
Принцип законности выражается и в том, что разные аспекты
организации и функционирования органов прокуратуры должны
регулироваться в законодательном порядке самым точным и полным
образом.
31
В Конституции РФ указано, что прокуратура РФ представляет собой
единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров
Генпрокурору РФ и вышестоящим прокурорам. Действующий Закон о
прокуратуре также указывает, что система учреждений и органов
прокуратуры выступает федеральной.
Принцип единства определяет, что все специализированные и
территориальные прокуратуры, действующие сегодня на территории РФ,
образуют единую систему. Следовательно, согласно ст. 11 Закона о
прокуратуре, создание на территории России органов прокуратуры, не
включенных в единую систему прокуратуры, не допускается.
Каждый прокурор в РФ наделен в рамках своей компетенции едиными
правовыми средствами и полномочиями, действует от имени РФ в сфере
правовых отношений, на соответствующей территории. Единство органов
прокуратуры взаимосвязано с ее централизацией, обусловлено
необходимостью в обеспечении на территории РФ единой законности,
достижимой исключительно руководством, исходящим из центра.
32
31
Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России. – М.: МарТ,
2014. - 102 c.
32
Нечевик Д.К., Поляков М.М. Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции
в РФ. Административно-правовые аспекты. – М.: Мир, 2015. - 81 c.
36
Органы прокуратуры при реализации своей деятельности независимы
от органов государственной власти (федеральных, региональных), органов
местного самоуправления, общественных объединений, что закреплено в ст.
4 действующего Закона о прокуратуре. Сущность этого принципа
заключается в том, что, реализуя возложенные функции, каждый прокурор
независим в своей деятельности и руководствуется законами, приказами и
указаниями Генпрокурора РФ.
Действие принципа централизации выражается в том, что
вышестоящий прокурор вправе поручить нижестоящему прокурор
выполнение собственных обязанностей (кроме случаев исключительной
компетенции прокурора, определенных законом), а также принять
исполнение обязанностей нижестоящего прокурора на себя, отменить или
изменить любое его решение (в случае, если это предусмотрено
действующим законом).
33
Органы прокуратуры независимы как от федеральных, так и от
региональных органов государственной власти, общественных объединений
и органов местного самоуправления, что закреплено в ст. 4 действующего
Закона о прокуратуре. Суть данного принципа заключается в том, что,
реализуя возложенные на него функции, любой прокурор независим в своей
деятельности и обязан руководствоваться законами, указаниями и приказами
Генпрокурора РФ.
Следовательно, прокурор огражден от любого вмешательства в его
надзорную деятельность. Влияние указанных выше органов (их должностных
лиц, представителей) в какой-либо форме на прокурора в целях воздействия
на принимаемое им решение влечет ответственность, установленную
законом, а также различные меры, применяемые в строго определенном
33
Холопов В. А. Государственное и муниципальное управление. – М.: Академия, 2015. -
227 c.
37
судебном порядке.
Таким образом, прокурорский надзор представляет собой форму
деятельности органов прокуратуры, направленную на обеспечение
законности, выявление, устранение и предупреждение нарушений закона. По
своей сути прокурорский надзор выступает проявлением власти органа, не
относящегося в большинстве государств ни к одной ветви власти. Смысл
этой деятельности заключается во вневедомственном надзоре за полным и
своевременным исполнением норм закона в стране, принятии к нарушителям
закона соответствующих мер.
Под прокурорской проверкой принято иметь в виду истребование
актуальной документации, получение в рамках рассмотрения сообщений о
нарушении действующего законодательства объяснений от должностных лиц
и граждан. Работники прокуратуры проверяют действия и решения
должностных лиц на признак их соответствия закону, применяют меры
незамедлительного прокурорского реагирования при наличии нарушений
(протест, представление, постановление о наличии в материалах дела
признаков преступлений, о возбуждении дела об административном
правонарушении, заявление в суд, предостережение).
Задачами Прокуратуры г. Санкт-Петербурга являются следующие:
надзор за деятельностью по исполнению законодательства
государственных органов и должностных лиц при издании правовых актов и
осуществлении других функций в сфере государственного управления;
надзор за законностью решений;
надзор за соблюдением действующего законодательства по
исполнению административных взысканий и наказаний;
надзор за соблюдением законодательства при осуществлении прав и
выполнении обязанностей.
Полномочия прокурора г. Санкт-Петербурга при осуществлении
38
процедуры общего надзора:
беспрепятственно входить на территорию и в помещения
поднадзорных объектов;
иметь беспрепятственный доступ к материалам и документам;
проверять исполнение нормативно-правовых актов;
требовать от должностных лиц и руководителей представления
необходимых материалов, документов и сведений;
вызывать должностных лиц для дачи объяснений;
направлять специалистов с целью выяснения вопросов проверки
соблюдения законности.
Главной целью деятельности государственного управления в
Прокуратуре г. Санкт-Петербурга выступает выявление нарушений закона, а
также побуждение должностных лиц и органов к устранению данных
нарушений закона, способствующих им причин и условий. На основании
проведенного исследования можно сделать вывод о том, что разграничение
функций контроля и надзора в деятельности государственного управления
Прокуратуры г. Санкт-Петербурга может способствовать устранению
различных терминологических неточностей, освобождению прокуроров от
функций, им не свойственных, а также устранению дублирования
полномочий прокуроров и других контролирующих органов в области
обеспечения законности управления.
Государственное управление в Прокуратуре г. Санкт-Петербурга
осуществляется с помощью следующих методов:
проверка нормативно-правовых актов поднадзорных органов;
проверка исполнения законодательства поднадзорными органами;
анализ и обобщение писем, публикаций и заявлений о нарушениях
законности, принятие мер по ним;
участие прокурора в заседаниях органов управления и
39
государственной власти;
проверка действий, предпринимаемых должностными лицами.
2.2 Структура и функции государственного надзора за
деятельностью органов государственного управления в Прокуратуре г.
Санкт-Петербурга
Функции государственного надзора за деятельностью органов
государственного управления на современном этапе заключаются в том, что
он направлен на обеспечение единой законности на определенной
территории, независимо от ведомственных и иных интересов. В области
государственного управления прокурорский надзор представляет собой
необходимый компонент разделения властей, одновременно выступающий и
объединяющим звеном во взаимодействии властей, так как на своем уровне
каждая из них призвана обеспечивать свободы и права человека, защиту
общественных интересов. В свою очередь, прокуратура служит органом
«корректировки» данных процессов, важнейшим координатором действий
правоохранительных и контролирующих структур. Осуществление надзора
за законностью в сфере государственного управления прокуратурой является
эффективным средством воздействия на формирование и развитие
государственной правовой политики.
В состав прокуратуры г. Санкт-Петербурга в настоящее время входят
специализированные прокуратуры (прокуратура метрополитена,
природоохранная прокуратура) и 18 районных прокуратур. Руководство
органами прокуратуры относится к компетенции прокурора г. Санкт-
Петербурга.
Прокурор г. Санкт-Петербурга издает организационно-
распорядительные документы, обязательные для исполнения работниками,
определяет должностные обязанности старших помощников (заместителей,
помощников прокурора, начальников отделов и управлений, при
необходимости - других работников), устанавливает компетенцию
40
структурных подразделений действующего аппарата. Прокурор г. Санкт-
Петербурга выступает председателем коллегии прокуратуры г. Санкт-
Петербурга, а также председателем координационного совещания
руководства правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
34
Работа подразделений прокуратуры г. Санкт-Петербурга организована
по зональному, предметному или предметно-зональному принципам в
строгом соответствии с разработанными планами работы на основании
подробного анализа текущего положения дел. Работа прокуратуры г. Санкт-
Петербурга планируется через призму социально-значимого эффекта на базе
плана работы прокуратуры города с учетом актуальных данных о состоянии
правопорядка и законности в городе, аккумулируемых в «Социальном
паспорте» определенной территории прокурорско-следственной практики, а
также необходимости оперативного реагирования на просчеты в работе
специализированных и районных прокуроров, нарушения законности.
Ключевые направления работы прокуратуры г. Санкт-Петербурга
наглядно показывают наименования статистических отчетов, в которых
подводятся ежеквартальные итоги работы:
надзор за соблюдением свобод и прав человека, исполнением
законов;
по разъяснению законодательства, правовому просвещению и
взаимодействию с общественностью;
административное преследование согласно ст. 5.59 КоАП РФ;
участие прокурора в арбитражном и гражданском судопроизводстве;
надзор за исполнением контролирующими органами
законодательства в области защиты прав индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц;
34
Верстунина Л.В., Гусов К.Н. Регулирование труда прокурорско-следственных
работников. - М.: Проспект, 2015. - 104 c.
41
участие прокурора в процедуре рассмотрения судом кассационной,
апелляционной и надзорной инстанций гражданских дел по жалобам сторон
и представлениям прокурора;
надзор за исполнением действующего законодательства о
противодействии коррупции, об итогах расследования уголовных дел по
преступлениям коррупционной направленности;
координация работы правоохранительных органов в борьбе с
преступностью;
надзор за исполнением закона на досудебном этапе уголовного
судопроизводства;
участие в осуществлении правотворческой деятельности органов
государственной власти субъектов и органов местного самоуправления РФ;
рассмотрение жалоб, заявлений и иных обращений;
надзор в области реализации национальных проектов;
надзор за соблюдением принципа законности при исполнении
уголовных наказаний;
прокурорское участие в судебной стадии уголовного процесса;
взаимодействие со СМИ;
надзор за исполнением законодательства о федеральной
безопасности, противодействии экстремизму, межнациональных
отношениях, результатах расследования уголовных дел террористической и
экстремистской направленности.
35
Деятельность органов прокуратуры г. Санкт-Петербурга в 2016 г.
осуществлялась в ситуации достаточно сложной криминогенной и
социально-экономической обстановки. Анализ обстоятельств,
воздействующих на состояние правопорядка и законности в исследуемом
35
Жидких А.А. Правотворчество. Законность. Прокуратура. - М.: Юрлитинформ, 2015. - 60 c.
42
регионе, определил важнейшие направления служебной деятельности при
условии требований как Генеральной прокуратуры РФ, так и руководства
государства. Ими являлись, в первую очередь, повышение эффективности в
сфере прокурорского надзора, главным образом, по защите прав и свобод
гражданина, по защите экономических интересов государства,
противодействие проявлениям коррупции надзорными средствами,
предупреждение принятия незаконных правовых актов, борьбе с
преступностью, а также по нарушению прав и гарантий субъектов
предпринимательской деятельности.
Работа на вышеперечисленных приоритетных направлениях,
сконцентрированные усилия, а также комплекс принятых мер
организационного характера привели к определенным положительным
результатам. Так, в 2016 г. прокуроры отошли от практик подмены
контролирующих органов, усилив одновременно с этим контроль за их
работой.
Таким образом, на сегодняшний день обеспечено соблюдение Приказа
Прокуратуры г. Санкт-Петербурга № 6/7 от 17.01.2012 г. «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного
контроля (надзора), муниципального контроля и взаимодействия с
указанными органами», которым были установлены жесткие требования при
проведении надзора над осуществляющими контрольно-надзорные функции
органами исполнительной власти. Например, органы прокуратуры при
поступлении к ним обращений и материалов, обязывают руководителей и
других должностных лиц органов государственного надзора (контроля)
проводить не только внеплановые проверки, но и ревизии деятельности
подведомственных и подконтрольных им организаций, с применением
комплекса необходимых для этого мер в целях предотвращения (пресечения)
правонарушений.
Целью подобной проверки выступает установление виновных лиц,
43
самого существа нарушения, условия и причин, способствующих
совершению данного правонарушения. Также по полученным результатам
проверки предписано принятие ряда мер к ликвидации выявленных
нарушений, а также привлечению виновных лиц к установленной
действующим законом ответственности.
При нарушении органом государственного надзора (контроля)
требования прокурора по отношению к руководителю данного контрольно-
надзорный орган прокурора возбуждает дело об административном
правонарушении, предусмотренное в ст.17.7 КоАП РФ как невыполнение
требования прокурора.
В ситуации непринятия органами государственного надзора (контроля)
предписанных им мер, направленных на привлечение виновных к
ответственности, а также устранению нарушения закона, указанного в
обращениях и материалах, поступивших из прокурорских органов с
требованием об осуществлении внеплановой проверки, в случае неполного,
неадекватного или несвоевременного принятия мер применяю специальные
меры прокурорского реагирования с направлением соответствующего
представления о привлечении конкретных виновных должностных лиц к
обязательной дисциплинарной ответственности одновременно.
36
Первостепенная задача прокуратуры г. Санкт-Петербурга современных
условиях заключается в вовлечении в совместный процесс эффективного,
комплексного решения проблем в городе всех уполномоченных на это
органов. Как следствие, в предыдущие годы масса основных усилий была
сосредоточена на координации работы правоохранительных органов в городе
по борьбе с преступностью, а также создании в г.Санкт-Петербурге
максимально эффективной системы по профилактике правонарушений.
36
Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. История, развитие,
понятие, соотношение. - М.: Юридический центр Пресс, 2016. - 32 c.
44
Функционирование в новых условиях позволило достигнуть ряда
положительных результатов, и, несмотря на то, что это значительно не
сказалось на цифровых показателях деятельности прокуратуры г. Санкт-
Петербурга, позволило снять существенную часть социального напряжения в
городе по самым острым проблемам. С помощью принятых мер удалось
сохранить позитивные тенденции сокращения общего числа
зарегистрированных преступлений. На сегодняшний день данный показатель
равен 56 439 (сокращение на 4,9%). В общем, раскрываемость преступлений
в городе составила 49,8%, что сравнимо с данными 2011 г. В 2016 г.
Прокурорами города было выявлено и впоследствии поставлено на учет
около 6 910 преступлений, известных ранее, однако, не учтенных по
различным причинам, что составляет от общей массы зарегистрированных
преступлений - 12,3% (или + 952) .
Прокуроры, используя полномочия, предоставленные им законом,
последовательно и методично реализовывали правозащитную функцию,
добивались настойчиво устранения нарушений в сфере федерального
законодательства.
Прокуратурой города всего:
опротестовано незаконных нормативно-правовых актов – 5 311 (+1
%);
выявлено большее число нарушений закона - 78 013 (+ 16,9%);
привлечено к административной ответственности виновных лиц по
постановлениям прокуроров – 6 102 (+ 37 %)
внесено представлений, согласно которым к дисциплинарной
ответственности привлечено 8 862 должностных лица – 10 127 (+ 6,1%)
предостережено должностных лиц - 640 (+ 18 %);
возбуждено уголовных дел по материалам, направленным в
следственные органы - 647 (+11,5 %).