5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ........ 9
1.1. Понятие и сущность контроля в сфере государственного
управления ................................................................................................................... 9
1.2. Исторические аспекты развития контрольной деятельности в
области государственного управления ................................................................... 18
1.3. Нормативно-правовые основы реализации контрольных функций за
органами государственного управления ................................................................. 25
ГЛАВА 2. ПРОКУРАТУРА - ОСНОВА НАДЗОРНО-КОНТРОЛЬНОЙ
ВЛАСТИ В РОССИИ ................................................................................................ 32
2.1. Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти 32
2.2. Прокуратура и органы исполнительной власти .................................... 38
2.3. Полномочия прокуратуры по реализации своих контрольных
(надзорных) функций ................................................................................................ 44
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ....................................................................................... 68
3.1. Правовые проблемы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ................................................................... 68
3.2. Повышение эффективности контроля за деятельностью органов
государственного управления .................................................................................. 88
3.3. Направления совершенствования контрольной деятельности
прокуратуры в РФ ..................................................................................................... 95
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................. 108
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ................................... 111
6
ВВЕДЕНИЕ
Один из принципов демократического государства - принцип
разделения властей, сущность его заключена в том, что функции
государственной власти - законодательную, исполнительную и судебную -
должны осуществлять различные органы. «Нужно, помимо этого, чтобы они
были взаимно уравновешены, чтобы никакой орган не мог получить
господство над остальными, чтобы все из них были гарантированы от
посягательств на его самостоятельность иного органа»
1
.
Сформировавшаяся на основе Конституции РФ 1993 г. система
разделения властей, полагаю, не полностью способна обеспечить систему
«сдержек и противовесов», что дает возможность для несбалансированности
ветвей государственной власти на практике.
В современных условиях развития общества и государства
законодательные (представительные) органы власти наделяются
значительными полномочиями в сфере осуществления контроля за
деятельностью органов исполнительной власти. Принятие Конституции РФ
1993 г. отразило новый этап развития российской государственности,
организации и деятельности органов государственной власти, применительно
к которым Конституция РФ в ст. 10 впервые закрепила принцип разделения
властей в качестве основополагающего начала построения системы органов
государственной власти. Следствием этого стало повышение роли
законодательных (представительных) органов в системе публичной власти
Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации, а
также законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов РФ активно участвуют в жизни общества и государства, реализуя
свои важнейшие функции, в том числе и в сфере государственного контроля.
Организация контроля со стороны законодательных органов власти за
деятельностью полиции как правоохранительного органа и в то же время
1
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2015. С. 134.
7
элемента системы исполнительной ветви власти России, задачей которого
является охрана прав и свобод человека и гражданина, является на
современном этапе развития российской государственности актуальной
проблемой обеспечения стабильности общества.
Теоретико-правовые аспекты государственного контроля, его места в
механизме современного демократического государства нашли отражение в
трудах А.С. Автономова, А.В. Безрукова, С.В. Бендюриной, Д.А. Гусарова,
Г.Ю. Диваевой, Р.Ш. Караева, А.И. Козлова, А.А. Корнилаевой, А.В.
Кузнецова, Е.А. Маштаковой, Ю.В. Плюты, A.M. Тарасова, М.М. Утяшева,
Ю.Г. Федотовой, В.А. Четвернина, О.В. Яценко.
Нужно подчеркнуть, что названная проблема систематически
отражается в трудах современных исследователей по конституционному
праву
2
и политологии
3
и довольно часто выступает как предмет «круглых
столов» у самих парламентариев, что вызвано в первую очередь тенденцией
усиления полномочий исполнительных органов власти в сравнении с
законодательными органами. В этой связи особое внимание приобретают
вопросы совершенствования государственного контроля в России.
Целью выпускной квалификационной работы является анализ
организации контроля за деятельностью органов государственного
управления.
Задачи исследования:
исследовать понятие и сущность контроля в сфере
государственного управления;
рассмотреть исторические аспекты развития контрольной
деятельности в области государственного управления;
2
Кененов И.П. Вертикаль исполнительной власти и некоторые конституционно-правовые проблемы
современного цикла развития России // Государственная власть и местное самоуправление, 2018, № 4;
Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования //
Конституционное и муниципальное право, 2018, № 6.; Соломатина Е.А. Методы и формы контроля
законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов // Право и политика, 2015, № 9.
3
Кроткова Н.В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С.А. Котляревского //
Право и политика, 2018, № 12.
8
проанализировать нормативно-правовые основы реализации
контрольных функций за органами государственного управления;
провести анализ роли и места прокуратуры в системе органов
государственной власти;
исследовать надзорно-контрольную деятельность прокуратуры;
рассмотреть основные проблемы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления;
рассмотреть пути повышения эффективности контроля за
деятельностью органов государственного управления;
рассмотреть направления совершенствования контрольной
деятельности прокуратуры в РФ.
Объектом исследования является система общественных отношений,
складывающихся в сфере правового регулирования и реализации контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты,
регламентирующие основания и порядок реализации контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской
Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
иные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок
реализации государственного контроля.
Структура работы соответствует поставленным цели и задачам и
включает введение, три главы, заключение, список использованных
источников и приложения.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и сущность контроля в сфере государственного управления
«Контроль» - это понятие, определение которого по-разному толкуется
в юридической литературе. Одни авторы понимают «контроль» как
функцию, форму, средство, элемент, явление, институт, для других
«контроль» - это фактор, правомочие, условие, регулятор, гарант, метод,
деятельность.
Контроль в качестве самостоятельной, функционально обособленной
деятельности выражается в сознательной, целенаправленной, а также
организующей работе, связанной с повышением эффективности
государственного механизма. Следовательно, определенный объект, предмет
и пределы контроля, формы и методы его осуществления прямо зависимы от
правового статуса субъекта контроля.
Рассматривают также понятие «социальный контроль», которое
обозначает совокупности средств и приемов, при помощи которых общество
гарантирует, что поведение каждого его члена, отдельного субъекта
управления, социальной группы будет осуществляться согласно
установленным нормам и ценностям, и заключается вывод о том, что
государственный контроль может быть рассмотрен в качестве формы
социального контроля, так как именно на Парламент возложена обязанность
установления и поддержания в стране необходимого правового порядка,
утверждения режима законности. Диссертант акцентирует внимание на том,
что наличие и реализация государственного контроля в обществе выступает
как один из основополагающих компонентов его демократизации, а также
обеспечения стабильности в важнейших областях развития государства.
Понятие контроля законодательной власти предложено рассматривать
в таких 3 главных аспектах, а именно: контроль в качестве систематической и
конструктивной деятельности парламента, одной из главных функций
10
реализации его компетенции, то есть контроль в качестве вида деятельности,
который осуществляется посредством закрепленных правовых форм;
контроль в качестве системы мер, которые обеспечивают обнаружение
отрицательных явлений и тенденций в состоянии, а также
функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и
исполнения легитимно принятых норм, выражающих общегосударственные
интересы; контроль в качестве конечного элемента процесса управленческой
деятельности, направленного на то чтобы систематизировать меры
предупредительного, исправляющего, пресекающего, а в некоторых случаях
и карательного воздействия
4
. Изучение государственного контроля с разных
точек зрения определяет осуществление научной классификации видов
государственного контроля по разным основаниям.
Возможно выделение четырёх периодов развития института
государственного контроля в РФ. Первый – 1905 - 1918 годы; второй – 1918 -
1991 годы; третий 1991 - 1993 годы; четвертый – 1993 г. и по настоящее
время.
Первый период характеризует становление института государственного
контроля в нашем государстве. В данном периоде Манифест и закон об
Учреждении Государственной Думы, изданные 6.08.1905 года, официально
учреждают всесословное представительство в Российском государстве.
Контрольная деятельность 1-й Государственной Думы, как полагает
диссертант, являлась очень плодотворной, таким образом, за 72 дня
собственной работы первой Думой принят 391 запрос по незаконным
действиям правительства и в последующем активно применяла данный
инструмент для влияния на правительство, формируя таким образом
компоненты будущего института государственного контроля.
4
Садовникова Г.Д. Парламентское расследование и развитие института государственного контроля в РФ
// Государственная власть и местное самоуправление.- 2018. - №2. - С. 19.
11
Второй период развития государственного контроля в нашей стране
охарактеризован тем, что с приходом к власти в России большевиков
произошел перерыв процесса развития парламентаризма в России. Истинное
возникновение государственного контроля, как полагает автор, связано с
объявлением в конце 1980-ых годов нового курса на «перестройку» старой
командной административной системы. Эпоха перестройки охарактеризована
бурным развитием государственного контроля. Таким образом, именно в
данный период произошло активное внедрение в практику парламентских
расследований.
Третий период может быть назван переходным. Реформы, которые
производились в конце 1980-ых годов, выступили как стимул для подобных
реформ в законодательных нормах РСФСР.
Начало четвертого периода автор ставит в связь с принятием
Конституции РФ в декабре 1993 г., закрепившей новые принципы
формирования, а также работы представительных государственных органов
власти. К сожалению, текущая версия Конституции РФ прямо не включает в
функции парламента контроль, но отрицать фактическое присутствие
названной функции нельзя.
В современном мироустройстве непосредственно парламент -
инструмент, с использованием которого общество обеспечивает собственное
развитие, формируя требуемые основы и гарантии для благополучного и
достойного существования граждан. На него возложена обязанность
установления и поддержания в стране необходимого правового порядка,
утверждения режима законности. Что определяет реализацию парламентом
контрольных полномочий в отношении иных органов государственной
власти.
Важно отметить, что в каждом определении понятия «контроль»
прослеживается индивидуальный подход того или иного научного
12
направления юридической мысли, отражается элемент этого объёмного
понятия.
Отметим, что именно контроль является одной из основных
составляющих управления, именно он обеспечивает так называемую
обратную связь. Контроль - понятие многогранное и присутствует во всех
сферах человеческой жизни и деятельности. Например, преподаватель,
вызывая ученика к доске или проводя письменный опрос, оценивает уровень
знаний, навыков, умений учащегося в процессе обучения. Повар оценивает
вкус и готовность блюда в процессе его приготовления. Государство
оценивает целесообразность, законность и результативность собственной
властной деятельности.
Функции контроля представлены на рисунке 1.
Рисунок 1. Функции контроля
13
В словаре русского языка С.И. Ожегова понятие контроль определяется
как проверка, а также наблюдение с целью проверки; учреждение, ведающее
такой проверкой.
В юридической литературе понятие «контроль» рассматривается как
обособленная форма управленческой деятельности. Проф. Б.А. Страшун
рассматривает контроль как «одну из неотъемлемых функций управления,
позволяющую сопоставить фактический результат управленческой
деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины»
5
.
В литературе, посвящённой исследованию социального управления,
«контроль» рассматривается как проверка деятельности кого или чего-либо,
как наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что контроль -
это проверка исполнения принимаемых решений, которая позволяет выявить
недостатки в управленческой деятельности и устранить их причины.
Таким образом, анализ определений понятия «контроль» позволяет
сделать вывод, что контроль и социальное управление - это хотя и два
самостоятельных института, но это тесно связанные друг с другом понятия.
При этом контроль является одной из функций социального управления.
Наиболее полное определение понятия «контроль» приводит С.В.
Бендюрина, определяя его «как деятельность, обеспечивающую достижение
ожидаемых результатов воздействия субъекта контроля на объект,
основанную на правовых предписаниях (то есть соединения нормотворчества
и исполнения), которые способствуют гармоничным отношениям между
управляющим (субъектом) и управляемым (объектом)».
Сложность и многогранность контрольной деятельности определяет
многообразие целей и методов контроля, что даёт возможность для широкой
классификации его видов.
5
Страшун Б.А. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 2018. С. 304.
14
В юридической литературе классификация форм и видов любого
правового явления строится в зависимости от критериев. Если говорить о
контроле, то в литературе приводится существенное количество критериев
его классификации: по субъекту контроля, по содержанию и характеру
контрольной деятельности, по времени и направленности проведения
контроля, по юридическим последствиям контроля и других.
Если рассматривать классификацию видов контроля по субъекту
контроля, то стоит отметить, что в советский период государствоведы
различали четыре субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью
органов государственного управления: государство, общественные
организации, трудовые коллективы, граждане как частные лица.
В современный период в литературе в зависимости от субъекта
контроля выделяется государственный, общественный, частный и
международный контроль. Общественный контроль осуществляется
общественными организациями, трудовыми коллективами и гражданами и по
отношению к государственному контролю выполняет вспомогательную
функцию. Частный контроль осуществляется юридическими и физическими
лицами, специализирующимися на контрольной или аудиторской
деятельности. Международный контроль осуществляется международными
организациями, обладающими соответствующими контрольными
полномочиями и функциями.
Что касается государственного контроля (рисунок 2), то его в той или
иной степени осуществляют все государственные органы по предметам
своего ведения, обладающие правом осуществлять контрольные полномочия
или давать обязательные указания.
Исходя из принципа разделения власти, закреплённого в статье 10
Конституции Российской Федерации, на федеральном уровне
государственный контроль можно разделить на президентский контроль,
государственный контроль, контроль органов исполнительной власти,