25
В настоящее время таких служб (без «силовиков») насчитывается 26,
лишь небольшая часть из них не осуществляет контрольно-надзорных
функций по отношению к промышленным предприятиям. Кроме того,
контрольно-надзорные функции (в том числе и в отношении промышленных
предприятий) реализуются тремя федеральными агентствами
(Ростехрегулирование, Федеральное медикобиологическое агентство,
Федеральное агентство по недропользованию), а также рядом «силовых»
структур, прежде всего, МЧС России (гражданская оборона и пожарная
безопасность), МВД России и подведомственная ему Федеральная
миграционная служба, ФСБ России, ФСКН России, Федеральная служба по
техническому и экспортному контролю Министерства обороны Российской
Федерации.
Большая часть указанных государственных органов имеет
территориальные органы и подведомственные ГУП и учреждения, также
участвующие в осуществлении контрольно-надзорных функций.
Общая численность сотрудников этих органов (без МВД России, МЧС
России, ФСБ России) превышает 300 тысяч человек, то есть составляет
большинство среди работников гражданских федеральных органов
исполнительной власти.
1.3. Нормативно-правовые основы реализации контрольных функций за
органами государственного управления
Важнейшим и неотъемлемым элементом любой контрольной
деятельности являются формы ее реализации. В литературе авторами по-
разному определяются и классифицируются формы контрольной
деятельности, в том числе и государственного контроля.
Приведенная автором классификация форм по группам с нашей точки
зрения, представляется оптимальной, вместе с тем требует некоторого
уточнения в части отнесения конкретных форм государственного контроля к
той или иной группе. Например, по нашему мнению, парламентское
26
расследование как форма государственного контроля представляет собой
особую разновидность процесса, заключающегося в сборе, проверке и оценке
информации, которая служит исходным материалом для обобщения и
принятия политических решений. Представляется, что более логично
парламентские расследования относить к группе процессуально-правовых
форм. Тем более что институт парламентских расследований относится к
форме государственного контроля за деятельностью органов власти.
Надо отметить, что в современном государстве государственный
контроль приобретает особое значение и играет важнейшую роль в
обеспечении принципа системы «сдержек и противовесов».
Вместе с тем, следует отметить, что эффективность государственного
контроля будет достаточно высока только в том случае, если с одной
стороны он сможет «заставить» органы власти отвечать за свои действия, а с
другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных
функций и задач.
Как уже было отмечено, пристальное внимание к вопросам
совершенствования государственного контроля как одного из видов
государственного контроля со стороны отечественной науки и политической
практики обусловлено, прежде всего, тенденцией усиления полномочий
органов исполнительной власти по сравнению с законодательными органами.
Данная тенденция, на наш взгляд, достаточно четко прослеживается сегодня
в деятельности Правительства России и проводимых им социально-
политических реформах, а также в фактах злоупотребления полномочиями и
коррупции правительственных чиновников.
В подобной ситуации, наиболее приемлемым способом усиления роли
российского парламента видится расширение его контрольных полномочий
7
,
поскольку наличие эффективных правовых механизмов государственного
7
См. напр.: Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и
муниципальное право. 2018. № 5.
27
контроля позволяет достаточно оперативно реагировать на вызывающие
широкий общественный резонанс события.
Общественный и государственный (в том числе парламентский)
контроль являются двумя разновидностями социального контроля. При этом
они имеют целый ряд сходных и отличительных особенностей: единство
целей и коренных задач, совпадением принципов, но при этом отличаются по
способам возникновения, порядкам создания, правовым положениям,
характерам полномочий.
Что касается государственного контроля за соблюдением
законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, то в
данном случае необходимо обратить внимание на Федеральный закон «О
парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации» от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ. В соответствии с этим законом
парламентскому расследованию подлежат:
факты грубого или массового нарушения гарантированных
Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
обстоятельства, которые связаны с возникновением ЧС
техногенного характера;
обстоятельства, которые связаны с отрицательными последствиями
ЧС природного и техногенного характера.
Как видно из данного перечня, далеко не все коррупционные
правонарушения могут стать предметом парламентского расследования.
Таким образом, государственный контроль за фактами нарушения
законодательства о противодействии коррупции в форме парламентского
расследования может осуществляться в очень ограниченном количестве
случаев.
В связи с этим, принят ряд нормативных правовых актов о
противодействии коррупции.
28
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273 «О противодействии
коррупции» (далее - Закон) устанавливает основные принципы
противодействия коррупции, правовые и организационные основы
предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 231 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»
8
в
целях предупреждения коррупции в Закон была введена новая статья 13.3,
согласно которой организации обязаны принимать меры по предупреждению
коррупции. Эти меры направлены на определение должностных лиц,
ответственных за профилактику коррупционных правонарушений,
сотрудничество с правоохранительными органами, разработку и внедрение
стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной
работы, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, не
допущение составления неофициальной отчетности и использования
поддельных документов, принятие кодекса этики и служебного поведения
работников организации.
Во исполнение подпункта «б» п.25 Указа Президента Российской
Федерации от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных
положений Федерального закона «О противодействии коррупции»
9
и в
соответствии со статьей 13.3 Федерального закона «О противодействии
коррупции»
10
Министерством труда и социальной защиты РФ 08.11.2013
8
Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих
государственные должности, и иных лиц их доходам» // Собрание законодательства РФ», 10.12.2012, N 50
(часть 4), ст. 6953.
9
Указ Президента РФ от 02.04.2013 N 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального
закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в
Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия
коррупции») // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, N 14, ст. 1670.
10
Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание
законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
29
утверждены Методические рекомендации по разработке и принятию
организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции.
Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 года №
226 утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2014-
2015 годы
11
. Мероприятия Национального плана направлены на
совершенствование организационных основ противодействия коррупции в
субъектах Российской Федерации; обеспечение исполнения законодательных
актов и управленческих решений в области противодействия коррупции,
активизация антикоррупционного просвещения граждан; реализация
требований статьи 13.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций
принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях,
предусматривающих ответственность за незаконное вознаграждение от
имени юридического лица.
Ценность любого закона определяется его использованием в
практической деятельности субъектами закона. Со времени принятия
Федерального закона от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ прошло немногим более
полугода. Практика покажет его значимость в развитии российского
парламентаризма. Хотелось, чтобы Федеральное Собрание более активно
использовало этот Закон в своей деятельности и чтобы его не постигла
судьба Федерального закона о парламентских расследованиях, который за
почти десятилетний период своего существования лишь один раз
использовался парламентариями.
Судя по сообщениям средств массовой информации, парламентариями
ведется разработка федерального конституционного закона о российском
парламенте. Пожалуй, необходимость принятия именно федерального
11
Указ Президента РФ от 11.04.2014 N 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014
- 2015 годы» // Собрание законодательства РФ», 14.04.2014, N 15, ст. 1729.
30
конституционного закона о Федеральном Собрании, а не федерального
закона, попытки разработать который, предпринимались в 90-е годы
минувшего столетия, уже давно назрела. Однако при наличии
конституционного закона, на наш взгляд, нецелесообразно иметь законы,
регулирующие отдельные направления парламентской деятельности.
Думается, что федеральный закон «О парламентском контроле», а также
федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального
Собрания Российской Федерации» следует включить составными частями в
разрабатываемый федеральный конституционный закон «О Федеральном
Собрании Российской Федерации». Это позволило бы сделать закон о
российском парламенте комплексным правовым актом, что повысило бы его
регулятивное предназначение. Кроме того, более очевидной стала бы
потребность изменения редакции статьи 94 Конституции Российской
Федерации, в которой Федеральное Собрание характеризуется только как
представительный и законодательный орган Российской Федерации. По
нашему мнению, в данной статье следовало бы указать, что парламент
России является представительным, законодательным и контрольным
органом государственной власти Российской Федерации.
Выводы по главе
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что контроль -
это проверка исполнения принимаемых решений, которая позволяет выявить
недостатки в управленческой деятельности и устранить их причины.
Таким образом, анализ определений понятия «контроль» позволяет
сделать вывод, что контроль и социальное управление - это хотя и два
самостоятельных института, но это тесно связанные друг с другом понятия.
При этом контроль является одной из функций социального управления.
На сегодня контрольно-надзорные функции на федеральном уровне, в
соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №
314 (с последующими изменениями и дополнениями) «О системе и структуре
31
федеральных органов исполнительной власти» осуществляются главным
образом федеральными службами.
В настоящее время таких служб (без «силовиков») насчитывается 26.
Общая численность сотрудников этих органов (без МВД России, МЧС
России, ФСБ России) превышает 300 тысяч человек, то есть составляет
большинство среди работников гражданских федеральных органов
исполнительной власти.
Важнейшим и неотъемлемым элементом любой контрольной
деятельности являются формы ее реализации.
Общественный и государственный (в том числе парламентский)
контроль являются двумя разновидностями социального контроля.
Что касается государственного контроля за соблюдением
законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, то в
данном случае необходимо обратить внимание на Федеральный закон «О
парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации» от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ.
Ценность любого закона определяется его использованием в
практической деятельности субъектами закона.
32
ГЛАВА 2. ПРОКУРАТУРА - ОСНОВА НАДЗОРНО-
КОНТРОЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
2.1. Прокуратура и органы законодательной (представительной) власти
Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную
централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской
Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
действующих на территории РФ, а также иные функции, установленные
федеральными законами в целях обеспечения верховенства закона, единства
и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а
также охраняемых законом интересов общества и государства
12
.
Разобравшись с понятием прокуратуры, назревает вопрос: «А к какой
из трех ветвей власти она относится?».
Рисунок 4. Состав органов законодательной власти
(представительные органы государственной власти)
На сегодняшний момент проблема места прокуратуры в системе
разделения властей до сих пор не находит своего однозначного решения.
Точное определение места и роли прокуратуры в механизме государства РФ
имеет огромное значение для понятия сущности прокурорской системы, ее
функционирования, правового статуса, организационного построения, форм
и методов деятельности. Научные дискуссии по этому вопросу ведутся
12
ст. 1 Закона «О Прокуратуре»
33
давно, причем высказывались и высказываются разнообразные точки зрения,
что обусловлено отсутствием четкого и логического закрепления на
законодательном уровне места прокуратуры в системе органов
государственной власти.
Если углубиться в историю, то впервые в Российском государстве
прокуратура учреждалась тремя указами Петра I 1722 г., в частности от 12
января «О должности сената», в котором упоминается о генерал-прокуроре и
прочих прокурорах при коллегиях. Невзирая на отсутствие законодательного
закрепления принципа разделения властей, прокуратура в России была
создана прежде всего, как контрольный и надзорный орган.
В современном законодательстве прокуратуре посвящена ст. 129
Конституции РФ, помещенная в главе «Судебная власть». Но данное
обстоятельство никак не значит, что прокуратуру следует относить к
судебной власти. Так как в соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная
власть осуществляется лишь судом посредством конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Прокуратура такими полномочиями не наделена и по этой причине не может
входить в судебную ветвь государственной власти.
В следствии этого, поправка к Конституции 2014 года изменила
название главы на «Судебная власть и Прокуратура». Данный факт можно
рассматривать как доказательство теории о том, что прокуратура существует
отдельно от трех ветвей власти. Кроме того свидетельством этого можно
считать п.2 ст.4 раздела I ФЗ «О прокуратуре РФ» в котором говорится, что:
«Органы прокуратуры: осуществляют полномочия независимо от
федеральных органов государственной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
общественных объединений».
34
Отнесение прокуратуры к законодательной власти также является
крайне неоднозначным заявлением, так как ни в одном нормативном акте РФ
прокуратура не фигурирует как участник законотворческой деятельности.
В теории правоохранительных органов на сегодняшний день имеется
ряд основных направлений относительно определения правового статуса
прокуратуры.
Во-первых, прокуратура признается органом государственного
надзора. Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с
исполнительной властью, необходимо выделить то, что органы прокуратуры
осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов,
действующих на территории РФ, федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными и
территориальными органами исполнительной власти. Элементом
сдерживания исполнительной власти как раз и выступает этот большой
перечень в надзорной работе органов прокуратуры. Непосредственно по этой
причине подчинение прокуратуры исполнительной или судебной власти
повергнет к разрушению складывающейся в государстве системы сдержек и
противовесов, увеличит опасность нарушения законов. И исполнительные, и
судебные органы применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими
последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не
останется механизма реагирования на нарушение законов судами. А если
подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя
будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными
органами и в определенной степени судебной властью.
Во-вторых, органам прокуратуры отведено особое место в структуре
российского государства. Они имеют функциональное отношение ко всем
ветвям власти. Не относясь полностью ни к одной из них, прокурорский
надзор призван уравновешивать их, обеспечивая оптимальное
функционирование.