85
наличию сведений на официальных сайтах прокуратур областного звена
достаточно богатая, в подавляющем большинстве случаев имеется полная
информация о функционально-организационной структуре соответствующей
прокуратуры.
Базовые критерии для выделения тех или иных обособленных
подразделений следующие: необходимость для внутренних целей
функционирования организации (управление или отдел кадров, управление
или отдел общего и особого делопроизводства, управление или отдел
правовой статистики и другие) либо необходимость реакции на цели и задачи
функционирования, направленные «вовне» к внешней среде (всевозможные
управления и отделы по направлениям прокурорского надзора).
Кроме того, необходимо учитывать, что создание отдела предполагает
объединение и обособление на основании соответствующего положения об
отделе нескольких (двух и более) прокурорских работников, в то время как
создание управления предполагает соединение (выделение) двух и более
отделов в составе управления. Таким образом, иерархия компетентностно-
надзорного функционального строения может быть представлена
следующими элементами (единицами):
1) единица первого (базового) уровня: помощник (старший
помощник) прокурора субъекта РФ;
2) единица второго (организационно обособленного) уровня: отдел
прокуратуры субъекта РФ;
3) единица третьего (организационно-управленческого) уровня:
управление прокуратуры субъекта РФ.
Рассмотренные нами ранее критерии, сугубо в управленческом смысле,
без учета особенностей в каждом конкретном случае, не включая
предложения, высказанные нами ранее по трансформации ветвей
специализированных прокуратур, позволяют предложить оптимальную
86
схему организационно-функциональной структуры прокуратуры субъекта
РФ.
Закрепленной законодательно является трехзвенная иерархическая
(линейная) структура прокуратуры РФ, в которую входят Генеральная
прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации,
приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры,
научные и образовательные организации, редакции печатных изданий,
являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов,
другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Система управления в органах прокуратуры Российской Федерации
(рисунок 8) представляет собой организационную структуру субъектов
управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность
друг другу и взаимосвязи, а также порядок создания и кадрового обеспечения
органов прокуратуры, формы и методы управленческого воздействия и
другие элементы, характеризующие механизм прокурорского надзора и
место органов прокуратуры Российской Федерации в государственном
механизме.
Исходя из рассмотренных в работе критериев, учитывая, в первую
очередь, классические управленческие принципы видятся разумными
следующие шаги (в условиях очевидной государственной политики,
направленной на совершенствование системы государственного управления
под лейтмотивом штатной оптимизации) по совершенствованию системы
управления в органах прокуратуры:
сохранить ветвь военных и транспортных прокуратур;
трансформировать природоохранные прокуратуры в
подразделения на правах отделов или управлений в прокуратурах субъектов
Российской Федерации, либо на правах отдельных штатных единиц в
районных прокуратурах, с возможным выделением прокурорских участков;
87
трансформировать прокуратуры по надзору за исполнением
законов на особо режимных объектах в подразделения на правах отделов или
управлений в прокуратурах субъектов Российской Федерации, либо на
правах отдельных штатных единиц в районных прокуратурах, с возможным
выделением прокурорских участков;
Рисунок 7. Система органов прокуратуры
трансформировать прокуратуры по надзору за исполнением
законов в исправительных учреждениях в подразделения на правах отделов
или управлений в прокуратурах субъектов Российской Федерации, либо на
правах отдельных штатных единиц в районных прокуратурах, с возможным
выделением прокурорских участков;
трансформировать все особо специализированные прокуратуры в
подразделения (управления и отделы) классических территориальных
88
органов прокуратуры уровня субъекта РФ с возможной организацией
самостоятельных прокурорских участков;
создать сеть прокурорских участков как самостоятельных
подразделений районных прокуратур, географически наиболее
приближенных к объектам надзора, к населению. А также трансформировать
ряд районных прокуратур в межрайонные прокуратуры, что может быть
обусловлено и сократившейся численностью населения, а также
особенностями административно-территориального деления субъекта;
гармонизировать функционально-организационную структуру
прокуратуры субъекта Российской Федерации.
3.2. Повышение эффективности контроля за деятельностью органов
государственного управления
На регламентное правотворчество практически всегда оказывается
определенное влияние в связи с изменением политической ситуации,
политических взглядов фракций и депутатских групп, которые представлены
в парламенте.
Государственный контроль не имеет прямого закрепления в
действующем законодательстве. Определение понятию «государственный
контроль» не содержится в нормативно-правовых актах, в том числе и в ФЗ
«О парламентском контроле». В настоящее время, по сути, отсутствует
легальное определение термина «государственный контроль».
Существующие доктринальные определения не удовлетворяют необходимым
критериям. Это является проблемой, так как вследствие этого складывается
правовая неопределенность по поводу точного определения
государственного контроля.
Место государственного аппарата в осуществлении контроля является
двояким: он может, как выступать в качестве субъекта контрольной
деятельности, так и подвергаться контролирующему воздействию. То есть,
89
предполагается осуществление контроля государственными органами за
государственными же органами, то есть, «внутриаппаратный» контроль.
Однако известно, что осуществление государственным органом
контроля за собственной деятельностью может приводить не столько к
предупреждению и пресечению злоупотреблений и к повышению
эффективности, сколько к безответственности и коррупции
32
.
Одним из недостатков Конституции РФ следует считать ограниченный
набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ в отношении
органов исполнительной власти. Так, в Конституции РФ предусмотрены
лишь такие формы государственного контроля, как заслушивание ежегодных
отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по
вопросам, поставленным Государственной Думой, осуществление контроля
за исполнением федерального бюджета.
При этом, не смотря на указание двух форм контроля, там не
указывается на полномочие парламента осуществлять государственный
контроль, что лишает институт государственного контроля конституционно -
правовых гарантий.
Отсутствие в Конституции РФ четкого закрепления контрольных
полномочий парламента во многом ослабляет его роль в системе органов
государственной власти. Действенное обеспечение прав человека
невозможно без эффективной деятельности законодательной власти,
обладающей механизмом соответствующего контроля.
Существенным пробелом в законодательстве Российской Федерации
является отсутствие института персональной ответственности членов
Правительства РФ за неисполнение обязанностей, связанных с
осуществлением государственного контроля.
32
Лексин И.В. Контроль в системе разделения властей: специфика Российской Федерации //
Государственное управление. Электронный вестник. 2015. №51. С. 241-242.
90
Также, неверным является то, что в практике Российской Федерации
отсутствует институт выражения вотума недоверия Государственной Думой
отдельному члену Правительства РФ. Закрепление данной правовой нормы, в
том числе на конституционном уровне, сделает институт государственного
контроля наиболее эффективным и действенным. Так, например, в
соответствии со ст. 68-1 Конституции Французской Республики, члены
правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные
ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их
совершения квалифицировались как преступления. Обвинение предъявляется
обеими палатами, которые принимают открытым голосованием решение
абсолютным большинством своих членов. Министров судит Высокая палата
правосудия.
Представляется необходимым выделить регулирование проблем
института парламентского расследования в России. Предметом
парламентского расследования не могут быть вопросы коррупции,
расходования бюджетных средств и исполнения бюджета, законности
деятельности федеральных органов исполнительной власти и их
руководителей, деятельности президента и деятельности органов дознания и
органов предварительного следствия, осуществляемой ими в соответствии с
уголовно-процессуальным законодательством.
Одной из проблем института парламентских расследований также
является то, что практика реализации парламентских расследований в
Российской Федерации мала. Как уже указывалось выше, первое
расследование было посвящено террористическому акту в школе №1 в г.
Беслане, второе расследование было посвящено чрезвычайной ситуации
техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года.
Также, при осуществлении парламентского расследования может
произойти расхождение между целями расследования определенными в
91
Федеральном законе
33
и целями сформированными комиссией в ходе
расследования.
Необходимо внести изменения, которые будут устанавливать
обязательные требования к содержанию итогового доклада парламентской
комиссии и направленные именно на реализацию контрольной функции
парламента за органами публичной власти. На законодательном уровне
предлагается установить императивные требования к содержанию итогового
доклада. Так доклад должен содержать следующие сведения:
выводы о причинах возникновения событий, послуживших
основанием для проведения парламентского расследования;
данные о мерах принятых органами публичной власти и их
должностными лицами по предотвращению, ликвидации, устранению
последствий фактов и обстоятельств, послуживших основанием для
расследования и их оценка парламентской комиссии;
рекомендации, направленные на устранение причин и последствий
событий, послуживших основанием для проведения парламентского
расследования.
Рекомендации, содержащиеся в итоговых докладах, не имеют
конкретного адресата. Всего существует два вида таких рекомендаций:
1. Рекомендации, адресованные неопределенному кругу субъектов.
2. Рекомендации, адресованные одновременно двум и более субъектам.
Следовательно, их рассмотрение и реализация не могут быть
проконтролированы со стороны парламентариев.
Исходя из содержания, рекомендации делятся на следующие виды:
рекомендации по изменению текущего законодательства
(нормативно-правовые рекомендации);
33
Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2315
92
организационно-правовые рекомендации, которые включают в себя
административные, социальные, экономические и другие меры.
В организационно-правовых рекомендациях имеют место некоторые
негативные явления:
многие рекомендации не имеют конкретного содержания, т. е.
направлены на очень широкую сферу деятельности;
рекомендации не относятся к компетенции лиц, которым они
направляются. Например, когда Правительству РФ направляются
рекомендации, относящиеся к компетенции Президента РФ.
Данные негативные явления можно устранить путем законодательного
закрепления обязательных требований к рекомендациям:
рекомендации должны содержать сроки рассмотрения;
должны быть адресованы конкретному должностному лицу;
должны быть направлены должностному лицу, к компетенции
которого относиться рассмотрение рекомендации по существу.
Кроме того на законодательном уровне предлагается закрепить
обязанность должностных лиц отчитываться о результатах рассмотрения и
реализации рекомендаций, а также право палат ставить вопрос об отставке
должностных лиц по результатам рассмотрения отчетов.
Большинство форм государственного контроля, осуществляемых
парламентариями в отношении представителей исполнительной власти, не
сопровождаются наличием властных полномочий в отношении органов
исполнительной власти и часто не предусматривают правовых последствий
контроля (речь идет о таких формах государственного контроля, как
заслушивание отчетов Правительства о результатах его деятельности,
«Правительственный час», парламентские и депутатские запросы и др.), либо
применение таких полномочий крайне затруднено (постановка вопроса о
93
доверии Правительству)
34
. В целом Федеральный закон «О парламентском
контроле» объединил в едином акте существующие нормы, посвященные
парламентскому контролю. Принятый, пусть и с недостатками, он является
важным этапом на пути решения проблемы отсутствия точных нормативных
и научных критериев, на которые должны опираться органы государственной
власти при осуществлении государственного контроля.
Основной Закон Российской Федерации закрепляет разделение власти
на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Однако, в
настоящее время, по мнению ученых-юристов, существует четвертая ветвь
государственной власти: контрольно-надзорная. Она характеризуется как
функция государства, как самостоятельная форма государственной
деятельности.
Существует две точки зрения, по поводу того, какие органы следует
относить к контрольно-надзорным. Согласно первой точке зрения, все
органы являются контрольно-надзорными, так как они в рамках «системы
сдержек и противовесов» и принципа разделения властей осуществляют
определенные контрольные функции за другими органами государственной
власти. Согласно второй точке зрения, существуют специальные органы,
составляющие контрольно-надзорную ветвь. К ним относятся:
Прокуратура РФ;
Счетная Палата РФ;
Центральный Банк РФ;
Уполномоченный по правам человека РФ.
Контрольно-надзорные органы государственной власти выявляют
различные нарушения законности и правопорядка, применяют к
правонарушителям соответствующие санкции или ставят перед
34
Карасев А.Т., Гиздатов А.Р. Государственный контроль в системе государственного контроля в
Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 9. С.36-37.
94
компетентными органами вопрос об устранении допущенных нарушений
законности и привлечении виновных лиц к юридической ответственности.
Контрольно-надзорные органы по своему составу и функциональному
назначению разнородны.
Контрольно-надзорная функция рассматривается как сложное явление
с множеством сторон и форм своего проявления.
Не все авторы придерживаются точки зрения по поводу
самостоятельности контрольно-надзорной функции. Чиркин В.Е. считает, что
контроль - это не особая функция государства, так как он осуществляется в
тех или иных формах и в различном объеме при реализации всех функций
государства. Но данная точка зрения является не совсем верной, так как в
Российской Федерации существуют органы государственной власти, не
входящие ни в одну из трех ветвей, указанных в Конституции РФ. К данным
органам государственной власти относят Прокуратуру РФ, Счетную Палату
РФ, Центральный Банк РФ и др. Также, контрольно-надзорная деятельность
важна для стабильного существования и развития государства, для
обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральное Собрание РФ и его палаты тесно взаимодействуют с
контрольно-надзорными органами в сфере осуществления государственного
контроля.
Так, например, В.И. Солдатов и Ю.В. Сапожников полномочия
Государственной Думы в отношении Банка России разделяют на три
основные группы:
участие Государственной Думы в формировании Национального
банковского совета и органов управления Банком России;
рассмотрение основополагающих документов Банка России,
заслушивание докладов Председателя Банка России, проведение
парламентских слушаний по вопросам деятельности Банка России;