15
контроль органов судебной власти. Все эти виды государственного контроля
имеют публично-правовой характер, основаны и одновременно
обеспечивают систему «сдержек и противовесов».
Предметом государственного контроля является деятельность
государственных и муниципальных органов, коммерческих и
некоммерческих организаций и учреждений, граждан по исполнению ими
нормативных правовых актов, а также результаты этой деятельности,
проверка эффективности способов, методов и средств, выбираемых ими для
выполнения своих обязанностей.
Рисунок 2. Государственный контроль
В литературе приводится существенное количество мнений и точек
зрения о том, что же такое государственный контроль.
16
В основном понятие государственный контроль определяется как одна
из форм государственного контроля, либо как функция парламента, которая
носит в основном общий политический и реже административный характер
6
.
На наш взгляд, представляется возможным рассматривать
государственный контроль в двух значениях.
1. Государственный контроль как институт парламентского права - это
совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения,
связанные с осуществлением российским парламентом деятельности по
наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, злоупотреблений в
процессе реализации органами власти, либо должностными лицами
нормативных предписаний.
2. Государственный контроль как вид государственного контроля,
который представляет собой основанную на демократических принципах
деятельность, которая осуществляется российским парламентом, либо
созданными в установленном порядке органами парламента в целях
обеспечения контроля деятельности органов власти и их должностных лиц, а
также защиты прав и свобод человека и гражданина.
Государственный контроль, обладая специфическими чертами и
представляя собой вид федерального государственного контроля, неразрывно
связан со становлением парламентаризма в России.
Очевидно, что в эпоху своего становления российский парламент
больше внимания уделял вопросам развития и совершенствования
законодательства, создания новой правовой базы для российского
государства, нежели вопросами обеспечения своей контрольной функции.
Этим объясняется, более позднее осмысление института государственного
контроля в научной мысли.
6
Юридический словарь. М., 2018; Энциклопедический словарь. 2018. URL:http://dic.
academic.ru/dic.nsl7es/85072/
17
Следует отметить, что содержание государственного контроля и его
правовое регулирование определяется, прежде всего, в Конституции
Российской Федерации.
Анализ главы пятой Конституции Российской Федерации позволяет
сделать вывод, что российский парламент обладает важными контрольными
полномочиями, которые неразрывно связаны с его законодательной
функцией: контроль за исполнением бюджета (ч. 5 ст. 101, п. «и» ч. 1 ст. 102
Конституции Российской Федерации), контроль за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина (п. «д» ч.1 ст. 103 Конституции Российской
Федерации), контроль за деятельностью органов государственной власти (пп.
«д», «е» ч. 1 ст. 102, пп. «б», «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской
Федерации), контроль за сферой государственного управления в разрезе
осуществления кадровых полномочий Федерального Собрания Российской
Федерации (пп. «ж», «з», «и» ч. 1 ст. 102, пп. «а», «в», «г», «д» ч. 1 ст. 103
Конституции Российской Федерации), контроль в области внутренней и
внешней политике (пп. «а», «б», «в», «г» ч. 1 ст. 102, п. «е» ч. 1 ст. 103
Конституции Российской Федерации).
Важно отметить, что в юридической литературе существуют различные
мнения по вопросу о соотношении законодательной и контрольной функций
парламента. Одни ученые считают, что важнейшей функцией парламента
является законодательная, а контроль - это задача и компетенция других
органов. Другие авторы полагают, что контрольная функция носит больше
административный и финансовый характер. Полагаем, что проведенный
анализ главы пятой Конституции Российской Федерации позволяет
рассматривать деятельность парламента в комплексном единстве его
основных функций - законодательной, представительной и контрольной.
Если говорить о цели государственного контроля, то следует отметить,
что к цели относится проверка не только законности действий органов,
организаций и должностных лиц, но и целесообразность их действий по
18
исполнению законодательства. Поэтому можно говорить о парламентском
контроле, а не надзоре.
Действительно, в числе способов и мер реагирования российского
парламента нет мер принуждения. Как правило, это обращения, заявления,
адресуемые должностным лицам и органам, вышестоящим по отношению к
тем субъектам, деятельность которых стала предметом государственного
контроля.
1.2. Исторические аспекты развития контрольной деятельности в
области государственного управления
В 1654 г. Указом царя Алексея Михайловича создается Счетный приказ
для контроля за выдачей полкового жалования в войсках во время войны с
Польшей. Просуществовал до 1663 г.
В1699 г. Указом императора Петра Великого учреждена Ближняя
канцелярия, имеющая полномочия контролировать доходы и расходы по
всем органам государственного управления (приказам). В 1718 г. этот орган
преобразован в Ревизионную коллегию, подчиненную непосредственно
Сенату. В 1778 г. Ревизионная коллегия была упразднена в связи с
проведенной в 1775 г. Екатериной II губернской реформой и передачей
полномочий большинства Коллегий (кроме Иностранной, Военной и
Адмиралтейской) органам губернского управления.
В 1722 г. Указом Петра Великого при Сенате создается институт
прокуратуры как система вневедомственного государственного надзора за
законностью в деятельности Сената и всех Коллегий, имеющая своими
задачами «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в
делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». В 1802 г. прокуратура
включается в систему Министерства юстиции.
В 1811 г. по указу императора Александра I образовано Главное
управление ревизии государственных счетов, имевшее статус министерства и
наделенное помимо иных полномочиями по контролю за деятельностью
19
Министерства финансов. В 1823 г. в нем работало 300 чел., в том числе 185
чел. не имели образования. В конце 1836 г. этот орган был переименован в
Государственный контроль. В том же году Н.В. Гоголь закончил работу над
бессмертным «Ревизором», сюжет которого имеет прямое отношение к
состоянию системы государственного контроля в России того периода.
В 1811 г. - введение Россией практики выдачи лицензий, или льготных
писем, предоставлявших судовладельцам право торговли с Англией
запрещенными к свободному обращению товарами во время торговой войны
(континентальной системы) между Англией и Францией, начавшейся в 1793
г.
В 1864 г. - реформа прокуратуры, в результате которой этот орган
лишается функций общего административного надзора и наделяется
специальными функциями по контролю за досудебным следствием и
осуществлению государственного обвинения по уголовным делам. Этот
статус прокуратуры сохранялся почти без изменений до 1917 г.
В 1865 г. - в губерниях и областях стали действовать региональные
органы Государственного контроля - контрольные палаты. С этого времени
ревизоры Государственного контроля начинают осуществлять внеплановые
проверки на военных складах, таможенный досмотр товаров, объектов
дорожного и портового строительства.
В 1905 г. - вводится практика выездных проверок казённых горных
заводов. В 1907 г. вводится предварительный и фактический контроль за
реализацией политики внутренней миграции - переселения крестьян и
наемных рабочих, организацией которого занималось Министерство
государственных имуществ.
В 1918 г. Декретом Совнаркома РСФСР от 18 января Государственный
контроль был заменен Центральной контрольной коллегией (ЦКК),
формируемой по предложению ВЦИК, а региональные контрольные палаты -
учетно-контрольными коллегиями, которые создавались местными советами.
20
11 мая 1918 г. ЦКК была преобразована в Народный комиссариат
государственного контроля (НКГК), а 7 февраля 1920 г. НКГК был
реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции
(Рабкрин). В 1921-1922 гг. - выделение в структуре Рабкрина топливной
инспекции, инспекции внешних сношений и отдела нормализации,
инспекторы которого проверяли эффективность работы служащих различных
ведомств и вносили предложения по усовершенствованию служебной
деятельности, научной организации труда во всех отраслях экономики.
В 1934 г. образована Комиссия советского контроля при Совете
народных комиссаров СССР (КСК). В 1940 КСК реорганизована в Народный
комиссариат государственного контроля СССР (НКГК), на который были
возложены функции: контроля над учетом и расходованием государственных
средств и материальных ценностей, находящихся в распоряжении
государственных, кооперативных и других общественных организаций,
учреждений и предприятий, а также проверки исполнения решений
правительства. В 1946 г. НКГК преобразован в Министерство
государственного контроля СССР (МГК СССР). В 1948 г. принято решение
Политбюро ЦК ВКП (б), предлагающее не допускать «привлечения к
проведению ревизий излишне большого числа работников. Установить, что
ревизии должны производиться не более чем в месячный срок. В тех случаях,
когда на проведение ревизии требуется более чем месячный срок, то такая
ревизия должна проводиться только с разрешения Правительства».
В 1957 г. МГК СССР преобразовано в Комиссию советского контроля
Совета Министров СССР (с 1961 г. - Комиссия государственного контроля -
КГК СМ СССР). В 1962 г. - слияние КГК СМ СССР и Комитета партийного
контроля при ЦК КПСС в Комитет партийно-государственного контроля при
ЦК КПСС. Просуществовал до 1965 г.
21
В 1965 г. - создание Комитета народного контроля СССР (КНК),
полномочия которого распространялись на все уровни государственного и
социального устройства. КНК был наделен полномочиями:
1) запрашивать у любых руководителей и должностных лиц
предприятий, колхозов, организаций, министерств, ведомств необходимые
документы и материалы;
2) заслушивать по итогам проверок их доклады и объяснения;
3) давать указания об устранении вскрытых недостатков и нарушений;
4) назначать и с участием представителей соответствующих органов
проводить ревизии хозяйственно-финансовой деятельности,
производственно-технические экспертизы;
5) приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия
должностных лиц и сообщать об этом руководителям соответствующих
предприятий, колхозов, учреждений и организаций или вышестоящим
органам;
6) указывать на недостатки, допущенные должностными лицами;
7) делать им предупреждения;
8) передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов
трудящихся, общественных организаций;
9) налагать на виновных взыскания (постановка на вид, выговор,
строгий выговор);
10) производить денежные начеты на тех должностных лиц,
причинивших материальный ущерб;
11) отстранять от занимаемых постов должностных лиц;
12) направлять в органы прокуратуры материалы о хищениях,
злоупотреблениях и других преступных действиях должностных лиц.
В 1990 г. создана Контрольная палата СССР как высший орган
финансово-экономического контроля в стране, действующий под
22
руководством Верховного Совета СССР и подотчетный ему. Ликвидирована
26 декабря 1991 г. в связи с прекращением существования СССР.
В 1992 г. - формирование системы центральных органов федеральной
исполнительной власти в соответствии с Указом Президента Российской
Федерации от 30 сентября 1992 г. № 1148, большинство из которых
полностью или частично выполняли функции государственного контроля в
сфере экономики. В 1992 г. - преобразование Контрольно-Счетной Палаты
РСФСР в Контрольно-бюджетный комитет при Верховном Совете РСФСР. В
1993 г. - образование Счетной Палаты Российской Федерации в соответствии
с Конституцией Российской Федерации 1993 г.
В 1999 г. внесены изменения в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации», согласно которым прокуратура стала
осуществлять надзор за исполнением законов «органами управления и
руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за
соответствием законам издаваемых ими правовых актов».
В 2003 г. - издание Указа Президента Российской Федерации от 23
июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в
2003 - 2004 годах», в котором были определены 5 приоритетных направлений
такой реформы:
1) ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение
избыточного государственного регулирования;
2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных
органов исполнительной власти;
3) развитие системы саморегулируемых организаций в области
экономики;
4) организационное разделение функций, касающихся регулирования
экономической деятельности, надзора и контроля, управления
23
государственным имуществом и предоставления государственными
организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
5) завершение процесса разграничения полномочий между ФОИВ и
ОИВ субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
2003 г. - издание Указа Президента Российской Федерации от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти», которым была введена система разделения ФОИВ на министерства,
службы и агентства, отвечающая идее организационного разделения
функций регулирования экономической деятельности (министерства),
надзора и контроля (службы), управления государственным имуществом и
предоставления государственными организациями услуг гражданам и
юридическим лицам (агентства).
В 2004 г. - утверждение распоряжением Правительства Российской
Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепции административной
реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах.
В 2010 г. - введение в пробную эксплуатацию информационной
системы Минэкономразвития Российской Федерации «Мониторинг
деятельности контрольно-надзорных органов» /
В 2011 г. - утверждение распоряжением Правительства Российской
Федерации от 10.06.2011 г. № 1021-р Концепции снижения
административных барьеров и повышения доступности государственных и
муниципальных услуг на 2011 - 2013 годов, преследующей цели
оптимизации системы государственного управления и снижения
избыточного государственного регулирования в экономике и
предусматривающей наряду с иными задачи:
1) реализации общесистемных мер снижения административных
барьеров;
24
2) оптимизации механизмов функционирования органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления;
3) совершенствования разрешительной деятельности и КНД в
различных сферах общественных отношений.
В 2012 г. - усиление подсистемы вневедомственного государственного
контроля посредством переподчинения Росфинмониторинга, Росстата и
Роспотребнадзора соответственно Президенту Российской Федерации и
Правительству Российской Федерации (Указ Президента Российской
Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от
21 мая 2012 г. № 636).
В 2013 г. - поручение Президента Российской Федерации
Правительству Российской Федерации от 26 июня 2013 г. №Пр-1391 о
разработке Концепции повышения результативности и оптимизации КНД на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Виды государственного контроля РФ представлены на рисунке 3.
Рисунок 3. Виды государственного контроля РФ
На сегодня контрольно-надзорные функции на федеральном уровне, в
соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №
314 (с последующими изменениями и дополнениями) «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» осуществляются главным
образом федеральными службами.