4
Содержание
Введение ................................................................................................................... 5
1. Теоретические основы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления ................................................................................ 9
1.1 Понятие органов государственного управления ............................................ 9
1.2 Специфика контроля за деятельностью органов государственного
управления ............................................................................................................. 12
2. Анализ организации контроля за деятельностью органов государственного
управления на примере Счетной палаты РФ ...................................................... 20
2.1 Характеристика Счетной палаты РФ ............................................................ 20
2.2 Анализ контрольной деятельности Счетной палаты РФ ............................ 34
3. Проблемы и перспективы развития контроля за деятельностью органов
государственного управления .............................................................................. 39
3.1 Проблемы контрольной деятельности Счетной палаты РФ ....................... 39
3.2 Совершенствование контрольной деятельности Счетной палаты РФ ...... 48
Заключение ............................................................................................................ 65
Список литературы ............................................................................................... 70
5
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями
постоянного повышения эффективности системы государственного контроля
в Российской Федерации, придания ему новых качеств в современных
условиях.
Создание эффективной системы контроля за деятельностью органов
государственного управления является одним из основных направлений
инновационной экономики, способной обеспечивать национальную
безопасность страны.
Возрастание роли контроля за деятельностью органов
государственного управления дополнительно обусловлено
продолжающимися кризисными явлениями в экономике и бюджетным
дефицитом. Данный контроль является неотъемлемой частью
государственного регулирования социально-экономических отношений,
поскольку непосредственно направлен на обеспечение законности всех
стадий финансовой деятельности государства. В системе государственного и
муниципального управления финансовый контроль рассматривается как
механизм, предназначенный для реализации интересов одновременно
государства и граждан.
С целью недопущения нарушений требований нормативных правовых
актов, существует необходимость в укреплении финансовой дисциплины.
Развитие государственного и муниципального управления требует
совершенствования контроля с позиций правового, организационного и
методического обеспечения.
Несмотря на то, что проблемы теории и практики финансового
контроля длительный период выступают предметом научного исследования
специалистов в области финансового права, по-прежнему актуальными
продолжают оставаться проблемы создания системы государственного
(муниципального) финансового контроля как механизма управления
6
посредством оценки эффективности использования бюджетных средств,
противодействия практике их нецелевого использования, ухода от налогов,
функционирования теневой экономики, взаимосвязи мер финансового
контроля с результатами борьбы с коррупцией.
В настоящее время особую актуальность вопросам осмысления
теоретических основ финансового контроля придает существенное
изменение нормативно-правовой базы. Так, вскрытие коррупционных
проявлений в бюджетной сфере в процессе закупки товаров, работ, услуг для
государственных и муниципальных нужд возможно только при наличии
отлаженного и эффективного механизма финансового контроля.
В этих условиях государство должно оптимизировать финансовый
контроль в целях реализации публичных интересов в финансовой сфере. В то
же время, практика контрольной работы со всей очевидностью показывает,
что отсутствие комплекса взаимосвязанных мер для решения
организационных вопросов финансового контроля влечет за собой
существенные нарушения законности и дисциплины в финансово-бюджетной
сфере. Несмотря на то, что практически все органы власти в той или иной
степени принимают участие в контрольных мероприятиях, их действия не
всегда имеют скоординированный, а главное результативный характер.
Одна из немаловажных причин отмеченного кроется в недостаточном
представлении о сущности, содержании и специфике функционирования
административно-правового механизма финансового контроля.
Теоретическое осмысление и практическое решение указанных
вопросов позволит более эффективно организовать финансовый контроль,
обеспечить достижение наиболее эффективных результатов финансового
контроля в целях обеспечения законности и дисциплины в финансовой
сфере.
Вместе с тем, укрепление институциональных начал контрольной
деятельности требует теоретического изучения всех ее организационно-
правовых форм (в том числе и финансовой). В свою очередь вопрос
7
совершенствования механизмов государственного (муниципального)
финансового контроля является одним из приоритетных направлений
развития бюджетной политики в России.
В этой связи, в последние годы были приняты несколько
законодательных актов. В частности, это новый Федеральный закон от 5
апреля 2018 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Ранее,
общие принципы организации, деятельности и основные полномочия
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований были определены Федеральным законом от
7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.
Наконец, пожалуй, одно из главных нововведений законодательства в
рассматриваемой сфере - 23 июля 2018 г. был принят Федеральный закон
№ 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
который повлек изменение объектов, форм и методов осуществления
государственного (муниципального) финансового контроля, а также
полномочий участников бюджетного процесса в данной сфере деятельности.
Указанный документ был подготовлен в соответствии с положениями
Программы Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и нацелен в
первую очередь на развитие системы государственного и муниципального
финансового контроля, которая необходима для повышения качества
управления общественными финансами, в соответствии с принципами,
заложенными в Лимской и Мексиканской декларациями - законности,
эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, а также с
принципами и стандартами, установленными Международной организацией
высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской
организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ).
Вышеизложенное позволяет утверждать, что изучение и разработка
организационных и правовых основ административно-правового механизма
8
финансового контроля в настоящее время имеет существенную научную
актуальность и практическую значимость.
Актуальность исследования определила цель и задачи работы.
Цель работы заключается в совершенствовании системы контроля за
деятельностью органов государственного управления на основе разработки и
обоснования соответствующих рекомендаций.
Исходя из цели, в работе поставлены следующие задачи:
- дать понятие органа государственного управления;
- изучить особенности правового контроля за деятельностью органов
государственного управления на современном этапе;
- проанализировать практику организации и результаты деятельности
Государственного контрольно-счетного органа, определить пути ее
совершенствования;
- сформулировать основные проблемы и недостатки по теме
исследования, предложить возможные пути их решения.
Объектом настоящего исследования выступают процессы
осуществления внешнего финансового контроля на государственном и
муниципальном уровне.
Предметом исследования является внешний финансовый контроль за
деятельностью органов государственного управления.
Теоретическую основу исследования составили научные работы и
изыскания ученых по проблемам финансового права, в том числе
касающиеся вопросов в области финансового контроля: Райзберга Б.А.,
Крохиной Ю.А., Горбуновой О.Н., Лапиной М.А., и других.
Для решения поставленных задач в работе применены различные
методы исследования, такие как: аналитический метод, формально-
логический метод, метод сравнения, метод обобщения, а также методы
теории управления.
9
1. Теоретические основы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления
1.1 Понятие органов государственного управления
Понятие государственного управления изучается на протяжении
многих лет учеными и исследователями. Но, так или иначе, фундаментом
определения является общепринятое понятие о государстве как об особой
организации политической власти, которая имеет аппарат управления
обществом для обеспечения его полноценного функционирования и
нормальной жизнедеятельности
1
.
Государственная деятельность осуществляется через специально
уполномоченные органы и должностные лица, последние выступают от
имени государства на основании утвержденных нормативных правовых
актов, тем самым воплощая его волю. Правовой основой вышесказанного
является ст. 11 Конституция РФ, где указано, что государственная власть в
Российской Федерации реализуется федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Исходя из этого, можно определить орган государственной власти как в
некоторой мере самостоятельный элемент аппарата государства, который
наделен определенными целевыми властными полномочиями для
осуществления государственной власти в конкретной сфере. Как отмечает в
своем исследовании Козырев М.С.: «Отличительные признаки
государственного органа это публично-властные полномочия, правовое
оформление публичновластного воздействия и возмещение его расходов за
счет государственного бюджета».
Но можно ли отождествить понятия орган государственной власти и
органа государственного управления? В этом вопросе среди ученых,
1
Евсеев, В.И. Конституционно-правовые проблемы организации и осуществления парламентского
финансового контроля / В.И. Евсеев // Современное право. - 2018. - №3. - С. 38.
10
политологов и социологов возникла полемика, поскольку среди
законодательной и специальной литературы отсутствует четкое правовое
значение обоих терминов. Не изучая глубоко этот вопрос, большинство не
видит различий между этими понятиями, опираясь на основной фактор -
властно-управленческое воздействие государства на общество.
Но, к примеру, Николаев К.А. и Николаев В.К. проводят обширное
исследование на предмет различия между этими понятиями. В качестве
вывода предоставляя следующее: «Государство и носители государственной
власти формируют государственный механизм, включающий систему
органов государственного управления, государственных органов
специальной компетенции, государственных должностей, государственных
органов с аппаратными полномочиями, государственные предприятия и
учреждения и др.»
2
.Это говорит о том, что понятие органов государственной
власти шире, чем понятие органов государственного управления.
А Кириенко Г.С. подчеркивает: «Органы государственного управления
призваны реализовывать основные функции государственного управления -
прогнозирование, планирование, организация, регулирование,
мотивирование и контроль, а также оказывать государственные услуги». То
есть с политической точки зрения, под органами государственного
управления подразумевается ветвь исполнительной власти (органов
исполнительной власти). В систему органов исполнительной власти, в ее
линейные и функциональные подразделения можно отнести почти все
органы государственного управления, наиболее разветвленную часть
государственного аппарата.
Говоря о функциях органа государственного управления, их можно
отнести к одной большой группе: исполнительно-распорядительные, вне
зависимости от предмета ведения органа и объема его компетенций. В
первую очередь, это контрольные и надзорные функции. Вместе с тем цель
2
Ивасенко, А.Г. Финансовая безопасность в системе государственного финансового контроля/ А.Г.
Ивасенко, В.А. Данилова// Лучшая научная статья -2017: сборник статей XIII Международного научно-
практического конкурса (Пенза, 30 ноября 2017 г.): в 2 ч. Ч.2. –Пенза,2017. - C.60-63.
11
деятельности и существование органа задает выполнение им
конкретизированных функций. Но стоит отметить, что большинство органов
государственного управления все же не обладают некоторыми функциями
исполнительной власти, а именно осуществлением государственной
политики и нормотворческой деятельностью.
В Российской Федерации структура органов исполнительной власти
подразделяется на федеральные органы и органы субъектов РФ.
Федеральные органы исполнительной власти имеют трехуровневою систему,
которая закреплена Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти и состоит из
федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Последние в свою очередь обладают разной специализацией с
правоустанавливающими и правоприменительными функциями.
Что касается структуры органов исполнительной власти субъектов РФ,
то в ФЗ от 06.10.1999 № 184 «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» указано, что ее
определяет высшее должностной лицо субъекта в соответствии с
Конституцией (уставом) субъекта.
К примеру, так как Москва является субъектом РФ - городом
федерального значения, то она имеет свой устав и все прилегающие к
данному статусу полномочия. Согласно Уставу города Москвы:«Высшим
исполнительным органом является Правительство Москвы, а высшим
должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший
исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр
Москвы».
В структуру органов исполнительной власти данного субъекта входят
Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные
органы исполнительной власти. При делении Москвы на административные
округа образуются территориальные органы исполнительной власти -
12
префектуры административных округов и управы районов. Но, так или
иначе, каждый орган государственного управления в данной иерархии
выполняет согласно своему кругу полномочий и объемов компетенции
исполнительно-распорядительные функции. Таким образом, органы
государственного управления являются разновидностью органов
государственной власти. Им присущи как их основные черты, к примеру,
обладание государственно-властным характером и правовой основой, так и
специфические особенности, такие как исполнительно-распорядительная
деятельность и целевая направленность выполняемых функций.
Сущность органов государственного управления на любом из
вышепредставленных органов сводится к сущности всего государственного
управления, к практическому, организованному и регулирующему
воздействию на жизнедеятельность людей с помощью властной
составляющей в целях ее упорядочения, улучшения, сохранения,
поддержания здорового функционирования и преобразования, но в пределах
своих полномочий и специфики.
1.2 Специфика контроля за деятельностью органов государственного
управления
В свете современных политических и экономических настроений в РФ
контроль за деятельностью государственных органов приобретает особую
актуальность. Являясь ключевым элементом управленческого цикла,
контроль во всех своих формах выступает в качестве незаменимого звена
обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его
воздействия на тот или иной объект.
Необходимость изучения контроля в муниципальном образовании
объясняется некоторой определенностью, присущей любому
управленческому решению, так как между планируемым и реальным
развитием той или иной ситуации существует временной лаг, в течении
13
которого в зависимости от разного рода причин могут происходить
отклонения от плановых показателей.
В общем виде контроль за деятельностью органов муниципального
управления представляет собой проверку соблюдения должностными лицами
муниципального образования количественных и качественных характеристик
объектов и процессов в соответствии с нормативными требованиями.
Следует подчеркнуть ориентированность данного вида контроля
непосредственно на соблюдение государственных и муниципальных
законодательных норм
3
.
Проведение контроля за деятельностью органов муниципального
управления строится на основе соблюдения общих принципов проведения
данной процедуры.
К числу таких принципов следует отнести законность, обоснованность,
плановость, достоверность, целевое использование муниципальных
финансовых средств, эффективность и т.д.
Сущность контроля как одной из ветвей управленческой деятельности
раскрывается в процессе получения необходимой информации о состоянии
объекта контроля, а также в выявлении несоответствия ожидаемым
нормативам, в случае отклонения.
Так, в ходе контрольной деятельности могут быть выявлены пробелы
не только в оптимальности принятых руководством решений, но и в том
числе в правильности самих решений в конкретный промежуток времени. В
большинстве случаев именно результаты, полученные при осуществлении
контроля, приводят к корректированию принятых ранее планов и решений.
Говоря об организации контроля за деятельностью органов
муниципального управления, следует рассмотреть основные формы данного
вида управленческого процесса.
3
Зилов, А.Ф.Счетная палата как субъект финансового контроля/ А.Ф.Зилов// Право и управление.XXI век. -
2015.-№4.-С.139-144.