44
ре Вместе с тем, ре учитывая, что ре четверть контрольно-ре счетных органов
ре Новгородской области ре имеют штатную ре численность от 1 ре до 3 человек,
ре реализация ими в ре полном объеме и ре качестве, на ре надлежащем
профессиональном ре уровне всех ре возложенных полномочий, ре выглядит весьма
ре сомнительной.
Установленная ре же в Контрольно-ре счетной палате ре на данный ре момент
штатная ре численность в 6 человек, ре хоть и позволяет ре выполнять определенные
ре законодательством обязательные ре виды контрольных и ре экспертно-
аналитических ре мероприятий, а также ре реализовывать намеченные ре ежегодные
планы ре работы в целом, ре при ее, ре даже незначительном ре увеличении,
поспособствовала ре бы более ре глубокому и всестороннему ре контрою за
ре бюджетными расходами, ре например, при ре проведении таких ре глобальных
мероприятий, ре как аудит ре эффективности и аудит ре закупок. Также, ре при
небольшой ре численности сотрудников, ре вмешательство в деятельность
ре контрольно-счетного ре органа извне (ре например, привлечение ре сотрудников в
качестве ре независимых экспертов, ре необходимость проведения
ре дополнительных незапланированных ре ранее контрольных ре мероприятий при
ре соответствующих обращениях ре надзорных и правоохранительных ре органов),
может ре привести к невыполнению в ре срок, либо ре некачественному выполнению
ре намеченных планов ре работы.
5. Современное ре состояние нормативно-ре правового обеспечения
ре деятельности муниципальных ре контрольно-счетных ре органов, в части
ре несовершенства законодательной ре базы по ре применению мер ре принуждения к
нарушителям ре законодательства по ре устранению негативных ре последствий
финансовых ре нарушений, возмещению ре причиненного ущерба, ре возврату
незаконно ре использованных средств, ре не позволяет ре обеспечить максимальную
ре результативность проведенных ре контрольных мероприятий.
ре Так, в соответствии с ре частью 1 статьи 16 ре Федерального закона № 6-ре ФЗ
контрольно-ре счетные органы ре по результатам ре проведения контрольных
ре мероприятий вправе ре вносить в органы ре государственной власти и
45
ре государственные органы ре субъекта РФ, ре органы местного ре самоуправления и
муниципальные ре органы, проверяемые ре органы и организации и ре их
должностным ре лицам представления ре для их ре рассмотрения и принятия ре мер по
ре устранению выявленных ре нарушений и недостатков, ре предотвращению
нанесения ре материального ущерба ре субъекту РФ, ре муниципальному
образованию ре или возмещению ре причиненного вреда, ре по привлечению к
ре ответственности должностных ре лиц, виновных в ре допущенных нарушениях, а
ре также мер ре по пресечению, ре устранению и предупреждению ре нарушений
27
.
Согласно ре части 3 статьи 16 ре Федерального закона № 6-ре ФЗ органы
ре государственной власти и ре государственные органы ре субъекта РФ, ре органы
местного ре самоуправления и муниципальные ре органы, а также ре организации в
течение ре одного месяца ре со дня ре получения представления ре обязаны уведомить в
ре письменной форме ре контрольно-счетный ре орган о принятых ре по результатам
ре рассмотрения представления ре решениях и мерах
28
.
ре Вместе с тем, ре Федеральный закон № 6-ре ФЗ, а также ре иные нормативные
ре правовые акты ре Российской Федерации, ре не содержат ре нормы об
ре ответственности за ре неисполнение представлений ре контрольно-счетного ре органа
, тогда ре как контрольно-ре счетные органы в ре своей работе ре сталкиваются с
проблемой ре неисполнения или ре ненадлежащего исполнения ре направленных
представлений, ре что также ре было продемонстрировано ре на примере ре Контрольно
-счетной ре палаты в ходе ре настоящего исследования.
ре При этом, в ре силу норм ре действующего законодательства, ре контрольно-
счетный ре орган, в случае ре неисполнения направленного ре им объекту ре контроля
представления, ре лишен возможности ре внести предписание, ре за неисполнение
ре или ненадлежащее ре исполнение которого, ре согласно части 7 ре статьи 16
Федерального ре закона № 6-ФЗ, ре действующим законодательством
ре ответственность предусмотрена.
27
Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований : [Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ (ред.
от 04.03.2018 г. № 23-ФЗ)] // СПС Консультант-Плюс [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику:
http://www.consultant.ru/, свободный (дата обращения: 10.01.2018).
28
Там же.
46
ре Следует также ре отметить, что в ре настоящее время ре БК РФ ре дополнен
статьей 270.2 «ре Представления и предписания ре органов государственно
(ре муниципального) финансового ре контроля», в которой ре имеется
несогласованность ре понятий представления и ре предписания, определенных
ре статьей 16 Федерального ре закона № 6-ФЗ.
ре Так, под ре представлением в целях ре БК РФ ре понимается документ ре органа
государственного (ре муниципального) финансового ре контроля, который ре должен
содержать ре информацию о выявленных ре нарушениях бюджетного
ре законодательства РФ и ре иных нормативных ре правовых актов, ре регулирующих
бюджетные ре правоотношения, и требования о ре принятии мер ре по их ре устранению
, а также ре устранению причин и ре условий таких ре нарушений.
Согласно ре же норме ре Федерального закона № 6-ре ФЗ, представление
ре вносится для ре принятия мер ре по устранению ре выявленных нарушений и
ре недостатков, предотвращению ре нанесения материального ре ущерба субъекту ре РФ
, муниципальному ре образованию или ре возмещению причиненного ре вреда
29
.
Под ре предписанием в целях ре БК РФ ре понимается документ ре органа
государственного (ре муниципального) финансового ре контроля, содержащий
ре обязательные для ре исполнения требования ре об устранении ре нарушений
бюджетного ре законодательства и иных ре нормативных правовых ре актов,
регулирующих ре бюджетные правоотношения, и (ре или) требования о
ре возмещении причиненного ре такими нарушениями ре ущерба Российской
ре Федерации, субъекту ре РФ или ре муниципальному образованию.
ре Согласно же ре норме Федерального ре закона № 6-ФЗ, ре предписание
направляется в ре случае выявления ре нарушений, требующих ре безотлагательных
мер ре по их ре пресечению и предупреждению, а ре также в случае
29
Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований : [Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред.от
04.03.2018 г. № 23-ФЗ)] // СПС Консультант-Плюс [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику:
http://www.consultant.ru/, свободный (дата обращения: 10.01.2018).
47
ре воспрепятствования проведению ре должностным лицам ре контрольно-счетных
ре органов контрольных ре мероприятий
30
.
Таким ре образом, отсутствует ре однозначный порядок ре действий
муниципального ре контрольно-счетного ре органа при ре реализации результатов
ре контрольного мероприятия, ре что несомненно ре сказывается и на ре деятельности
Контрольно-ре счетной палаты.
6. ре Одним из ре принципов организации ре деятельности контрольно-ре счетных
органов, ре установленных статьей 4 ре Федерального закона № 6-ре ФЗ, является
ре эффективность их ре деятельности
31
.
Вместе с ре тем, как ре было установлено в ре ходе настоящего ре исследования,
на ре данный момент ре единые законодательно ре закрепленные критерии, ре либо
единая ре методика оценки ре эффективности работы ре органа внешнего
ре муниципального финансового ре контроля отсутствуют, ре так же ре как и
унифицированные ре формы отчетности ре по результатам ре его контрольной и
ре экспертно-аналитической ре деятельности, что ре отчасти не ре позволило
полноценно и ре всесторонне оценить ре эффективность работы ре рассматриваемой
Контрольно-ре счетной палаты, ре объективно и адекватно ре сравнить полученные
ре итоговые отчетные ре показатели, например, с ре другими контрольно-ре счетными
органами ре Новгородской области.
7. В ре заключение необходимо ре отметить один ре из существенных
ре системных недостатков, ре непосредственно влияющих ре на процесс и ре результаты
деятельности ре не только ре рассматриваемой Контрольно-ре счетной палаты, ре но и
всей ре совокупности контрольных ре органов как ре внешнего, так и ре внутреннего
финансового ре контроля.
Действующим ре законодательством Российской ре Федерации не
ре регулируется единая ре система методов ре оценки эффективности и
ре результативности использования ре бюджетных средств. ре Ситуацию также
30
Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований : [Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от
04.03.2018 г. № 23-ФЗ)] // СПС Консультант-Плюс [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику:
http://www.consultant.ru/, свободный (дата обращения: 10.01.2018).
31
Там же.
48
ре усугубляет отсутствие в ре законодательстве какой-ре либо ответственности ре за
допущение ре данного вида ре нарушения. В результате, ре указанный вид ре нарушения
, часто ре выявляемый контрольными ре органами на ре практике, зачастую в
ре настоящее время ре не воспринимается ре объектами контроля ре как серьезный
ре проступок, соответственно и ре отсутствуют стимулы к ре соблюдению ими
ре принципа эффективности ре при расходовании ре бюджетных средств,
ре заложенном в БК ре РФ.
Соответственно, ре как было ре установлено в ходе ре настоящего
исследования, в ре применяемом в настоящее ре время контрольно-ре счетными
органами ре классификаторе нарушений, ре не предусмотрено ре такой группы
ре нарушений, как ре неэффективные расходы ре бюджета, неэффективное
ре использование имущества.
ре Так, Г.А. Анисимова в ре своем исследовании, ре пытаясь разобраться,
ре является ли ре нарушением неэффективное и ре нерезультативное использование
ре бюджетных средств, ре отмечает, что ре при определении ре эффективности
бюджетных ре расходов остается ре не решенным ре вопрос о том, ре что же ре все-таки
ре понимать под ре результатами их ре осуществления.
При ре этом, практика ре государственного аудита (ре контроля) показывает,
ре что неэффективное ре использование бюджетных ре средств является ре не менее
ре серьезным недостатком в ре управлении государственными ре финансами, чем
ре нецелевое использование ре бюджетных средств, ре которое определено в
ре законодательстве как ре нарушение
32
.
3.2 Совершенствование ре контрольной деятельности ре Счетной палаты ре РФ
Проанализировав ре установленные в ходе ре проведения настоящего
ре исследования проблемы и ре недостатки процесса ре организации и осуществления
ре деятельности муниципальных ре контрольно-счетных ре органов при
32
Анисимова Г.А. Неэффективное и нерезультативное использование бюджетных средств:
нарушение или недостаток // Журнал «Вестник АКСОР». № 1/2016 (37). С. 68.
49
ре осуществлении внешнего ре муниципального финансового ре контроля, можно
ре предложить следующие ре решения и меры, ре направленные на ре их устранение и
ре повышение эффективности ре осуществления деятельности в ре данной сфере. ре Для
удобства, ре указанные решения и ре меры предлагаются ре соответствующими (по
ре пунктам) отмеченным в ре предыдущем параграфе ре работы проблемам и
ре недостаткам.
1. Как ре было установлено в ре ходе исследования, ре организационная и
функциональная ре независимость контрольно-ре счетных органов
ре муниципальных образований ре может быть ре реализована в полной ре мере только
ре при наделении ре контрольно-счетного ре органа муниципального ре района,
городского ре округа правами ре юридического лица ре как одного ре из органов
ре местного самоуправления в ре соответствии с Федеральным ре законом № 131-ФЗ,
в ре связи с чем ре требуется внесение ре соответствующих изменений в ре нормы
Федерального ре закона № 6-ФЗ, ре которые будут ре напрямую указывать ре на
обязательность ре присвоения такого ре статуса при ре создании органа ре внешнего
муниципального ре финансового контроля.
2. С ре учетом иного, ре по сравнению с ре другими муниципальными
ре служащими, порядка ре назначения на ре должность, наличие ре определенного срока
ре полномочий должности ре председателя, заместителя ре председателя и аудиторов
ре муниципальных контрольно-ре счетных органов ре целесообразно законодательно
ре отнести к муниципальным ре должностям, внеся ре соответствующие поправки в
ре нормы действующего ре законодательства, что ре автоматически приведет к
ре устранению указанных ре выше противоречий ре при назначении ре данных
должностных ре лиц между ре нормами Федерального ре закона № 6-ФЗ, ре Трудового
кодекса ре Российской Федерации и ре Федерального закона № 25-ре ФЗ «О
муниципальной ре службе в Российской ре Федерации».
Также, с ре целью обеспечения ре соблюдения законодательно
ре закрепленного принципа ре независимости деятельности ре контрольно-счетного
ре органа предлагается ре исключить возможность ре участия в выдвижении
ре кандидатур на ре должность председателя ре контрольно-счетного ре органа
50
муниципального ре образования главы ре муниципального образования, с ре целью
исключения ре потенциально возможного ре его влияния ре на деятельность
ре председателя контрольно-ре счетного органа ре муниципального образования.
3. С ре целью решения ре вышеуказанной проблемы, ре связанной с
возможностью ре досрочной смены ре руководителя контрольно-ре счетного органа
ре муниципального образования, ре можно предложить ре внести следующие
ре изменения в нормы ре Федерального закона № 6-ре ФЗ:
- статью 3 ре дополнить нормой о ре невозможности досрочного
ре прекращения полномочий ре руководителя контрольно-ре счетного органа
ре муниципального образования в ре связи с досрочным ре прекращением
полномочий ре представительного органа ре по досрочному ре освобождению от
ре должности руководителя ре контрольно-счетного ре органа муниципального
ре образования, замещающего ре муниципальную должность;
- ре сформулировать четкие и ре однозначные основания ре для инициативы ре со
стороны ре депутатов представительного ре органа муниципалитета ре по
досрочному ре освобождению от ре должности руководителя ре контрольно-счетного
ре органа муниципального ре образования, замещающего ре муниципальную
должность.
4. ре Для решения ре отмеченной кадровой ре проблемы при ре формировании
контрольно-ре счетных органов ре на муниципальном ре уровне, предлагается ре внести
в Федеральный ре закон № 6-ФЗ ре норму о том, ре что штатная ре численность
контрольно-ре счетного органа ре муниципального образования ре должна
обеспечить ре возможность исполнения в ре полном объеме ре полномочий,
возложенных ре на него ре федеральным и региональным ре законодательством,
нормативными ре актами муниципального ре образования. Кроме ре того,
необходимо ре рассмотреть вопрос о ре включении в Федеральный ре закон № 131-
ФЗ ре положения о минимальной ре численности контрольно-ре счетного органа
ре муниципального образования, ре аналогично уже ре имеющейся норме о
ре минимальной численности ре депутатов представительного ре органа городского
ре округа, поселения.
51
В ре этой связи, ре необходимо повторно ре отметить, что ре Методика
определения ре штатной численности ре сотрудников контрольно-ре счетного органа
ре муниципального образования ре уже существует, ре разработана Комиссией
ре Ассоциации контрольно-ре счетных органов ре Российской Федерации ре по
муниципальному ре финансовому контролю
33
. В ре указанной методике
ре предлагается вести ре расчет штатной ре численности контрольно-ре счетного органа
ре муниципального образования ре на основе ре норм времени, с ре использованием
коэффициентов, ре позволяющих учесть ре влияние на ре такую численность
ре следующих факторов:
ре объем бюджета ре муниципального образования;
ре количество главных ре администраторов бюджетных ре средств
муниципального ре образования;
количество ре муниципальных учреждений и ре муниципальных
предприятий ре муниципального образования;
ре количество муниципальных ре образований на ре территории городского
ре округа или ре муниципального района;
ре площадь территории ре муниципального района и ре развитость
транспортной ре сети.
По ре мнению автора, ре положения указанной ре методики являются
ре рациональными и обоснованными, ре соответственно, предлагается ре утвердить
ее ре применение на ре законодательном уровне.
ре Так, в случае ре рассматриваемой Контрольно-ре счетной палаты, ре согласно
методике, ре для полноценного и ре эффективного выполнения ре возложенных на
ре нее полномочий, ре необходимо увеличение ре численности сотрудников ре до
восьми ре человек. Указанная ре мера позволила ре бы пересмотреть ре существующую
организационно-ре функциональную структуру ре управления в контрольно-
33
О Методике расчета штатной численности сотрудников контрольно-счетного органа
муниципального образования : [принята за основу решением Президиума Ассоциации контрольно-счетных
органов Российской Федерации (протокол № 37 от 26 мая 2011 г.)] // [Электронный ресурс]. - Режим
доступа к источнику: http://ach-fci.ru/AKSOR/art1.html, свободный (дата обращения: 10.01.2018)
52
ре счетном органе и ре повысить эффективность и ре производительность его
ре деятельности.
5. Для ре решения проблемы ре ненадлежащего исполнения ре направляемых
муниципальными ре контрольно-счетными ре органами в адрес ре объектов контроля
ре представлений по ре результатам контрольных ре мероприятий, в ходе ре проведения
которых ре были выявлены ре нарушения и недостатки, ре целесообразно внести
ре соответствующие изменения в ре нормы действующего ре законодательства,
предусматривающие ре возможность для ре органов внешнего ре муниципального
финансового ре контроля вносить ре предписания в случаях ре неисполнения или
ре ненадлежащего исполнения ре их представлений, а ре также установить
ре административную ответственность ре за неисполнение ре представлений и
предписаний.
ре При этом ре также с целью ре единого порядка ре действий контрольно-
ре счетного органа ре при реализации ре результатов контрольного ре мероприятия,
представляется ре необходимым конкретизировать ре понятия ущерба и ре вреда,
причиненного ре муниципальному образованию, ре установить, каким ре именно
документом ре должно быть ре предъявлено требование ре по возмещению
ре причиненного ущерба (ре вреда), а также в ре каком случае ре вносится предписание
ре контрольно-счетного ре органа.
6. Для ре более полной и ре всесторонней оценки ре эффективности
деятельности ре муниципального контрольно-ре счетного органа ре целесообразно
законодательно ре установить и использовать ре единые критерии, ре отражающие и
качественную, и ре количественную сторону ре такой оценки. ре При рассмотрении
ре критериев, основанных ре на оценке ре качества деятельности ре контрольно-
счетного ре органа, нужно ре учитывать, что ре единым и эффективным ре такой подход
ре может быть ре только в случае ре использования контрольно-ре счетными органами
ре единых нормативных ре документов, либо ре документов, разработанных ре на
основании ре типовых в соответствии с ре едиными требованиями ре их разработки
(ре стандартов, регламентов, ре классификаторов нарушений).
53
ре При этом, с ре учетом законодательства ре РФ, регламентирующего
ре деятельность муниципальных ре контрольно-счетных ре органов, представляется,
ре что критерии ре оценки деятельности ре должны быть ре применимы как ре для оценки
ре деятельности контрольно-ре счетного органа в ре целом, так и ре для оценки
ре отдельного направления ре деятельности контрольно-ре счетного органа, ре например
, его ре экспертно-аналитической ре работы.
Следует ре также отметить, ре что в настоящее ре время союзом ре МКСО
проводится ре работа по ре формированию критериев ре эффективности
деятельности ре муниципальных контрольно-ре счетных органов. ре Соответственно,
существует ре необходимость установления ре на законодательном ре уровне
разработанного ре порядка (методики) ре для оценки ре эффективности их
ре деятельности.
При ре этом, по ре мнению автора, ре важно, чтобы ре разработанные
относительные ре показатели, применяемые ре для оценки ре эффективности
деятельности ре контрольно-счетного ре органа муниципального ре образования,
обладали ре универсальностью, т. е. были ре применимы как ре для сравнительного
ре анализа такой ре оценки в динамике (ре за определенный ре период), так и ре для
сравнения ре результатов деятельности ре отдельных контрольно-ре счетных органов
ре между собой.
7. С ре целью устранения ре отмеченного в исследовании ре недостатка,
влияющего ре на деятельность ре контрольно-счетных ре органов при ре выявлении ими
ре случаев неэффективного ре использования средств ре бюджетов, надлежащей
ре классификации данного ре вида нарушений и ре реализации результатов
ре контрольных мероприятий, ре необходимо внесение ре соответствующих
изменений в ре действующие нормы ре бюджетного законодательства. ре Так,
предлагается ре более подробно ре раскрыть понятие ре неэффективного
использования ре бюджетных средств, ре заложенное в нормах ре БК РФ (ре принцип
эффективности), ре определить единые ре подходы и оценки ре при определении
ре контрольными органами ре соответствующего нарушения, ре отнести его к
ре категории бюджетных, ре предусмотреть соответствующие ре меры принуждения.