54
В ре этой связи ре также необходимо ре рассмотреть вопрос о ре выработке
единых ре предложений по ре внесению изменений в ре нормы действующего
ре законодательства, в части ре установления административной, а в ре отдельных
случаях и ре уголовной ответственности ре за неэффективное ре использование
бюджетных ре средств, как ре это сделано, ре например, за ре нецелевое их
ре использование.
В дополнение к ре вышеизложенному, применительно ре непосредственно к
исследованной ре деятельности Контрольно-ре счетной палаты, ре следует отметить,
ре что для ре дальнейшего повышения ре эффективности организации ре работы
данного ре контрольно-счетного ре органа, необходима ре разработка и внедрение
ре стандартов внешнего ре финансового контроля ре по таким ре новым для ре контрольно-
счетных ре органов направлениям ре деятельности, предусмотренным ре БК РФ, ре как
аудит ре эффективности и аудит ре закупок; также ре рекомендуется стандартизация:
ре для ежегодно ре проводимых внешней ре проверке годового ре отчета об ре исполнении
бюджета, ре экспертизе проекта ре бюджета на ре очередной финансовый ре год и
плановый ре период, финансово-ре экономической экспертизе ре проектов
муниципальных ре программ, иных ре направлений деятельности.
ре Пути совершенствования ре деятельности Счетной ре палаты в целях
ре укрепления финансовой ре безопасности страны ре сформированы в соответствии
с ре задачами и функциями, ре возложенными на ре Счетную палату ре Конституцией
Российской ре Федерации, Федеральным ре законом «О Счетной ре палате
Российской ре Федерации» и Бюджетным ре кодексом Российской ре Федерации.
Повышение ре эффективности, результативности и ре качества
совершенствования ре деятельности Счетной ре палаты непосредственно
ре способствует решению ре поставленных Президентом ре Российской Федерации
ре задач по ре обеспечению устойчивого ре роста благосостояния ре российских
граждан, ре национальной безопасности, ре динамичного развития и ре модернизации
экономики, ре укрепления позиций ре России в мировом ре сообществе и повышения
ре ее конкурентоспособности.
55
В ре рамках реализации ре своих полномочий ре одним из ре первоочередных
направлений ре деятельности Счетной ре палаты является ре предотвращение
правонарушений ре контроля за ре расходованием бюджетных ре средств. На
ре основании ежегодного ре доклада Счетной ре палаты, объем ре выявленных
нарушений в ре бюджетной системе в ре прошлом году ре вырос вдвое: в 2017 ре году
государственный ре аудит выявил ре нарушений на 1,87 ре трлн руб. (в 2016 ре году
этот ре показатель составлял 965,8 ре млрд руб).
ре Хочется отметить, ре для сравнения: ре расходы бюджетной ре системы
(федеральный ре бюджет плюс ре бюджеты регионов и ре внебюджетных фондов) в
2017 ре году составили 32,4 ре трлн руб., ре по данным ре Казначейства. Таким ре образом,
с нарушениями ре тратилась сумма, ре эквивалентная 5,8% всех ре государственных
расходов. ре Растет и число ре самих нарушений — с 3,8 ре тыс. в 2016 году ре до 6,5
тыс.
ре Во- первых, ре на рост ре таких нарушений ре влияет как ре улучшение качества
ре аудита, так и ре неопределенность в экономике. В ре связи с тем, ре что 2017 год ре был
довольно ре сложным из-ре за ожидания ре выборов, изменений в ре составе
правительства и ре внешнеполитической неопределенности. ре Следовательно, в
такие ре периоды краткосрочные ре интересы обычно ре выходят на ре первый план,
ре соответственно у многих ре возрастает желание ре заработать за ре счет бюджетных
ре средств. Помочь ре снизить такие ре нарушения может ре назначение нового
ре правительства, в результате ре расходы будут ре более эффективными. ре Во-вторых,
ре больше всего ре нарушений было ре связано с ошибками и ре несоблюдением правил
ре ведения бухгалтерской ре отчетности. Тогда в ре данном направлении ре работа
Счетной ре палаты станет ре интенсивнее.
Наиболее ре актуальными видами ре правонарушений в этой ре области можно
ре выделить, как ре злоупотребление при ре проведении государственных и
ре муниципальных закупок в ре рамках № 94-ФЗ, ре незаконное получение налоговой
выгоды. На сегодняшний день госзакупки являются «питательной зоной» для
коррупции, показатель нарушений составил 118,4 млн руб. В разбивке по
56
отраслям большинство нарушений оказалось связано с космической
промышленностью и оборонным сектором.
Рассмотрим пример, нарушения при расходовании бюджетных средств
в 2017 году, связанный с космической отраслью. Там установлен 151 факт
нарушений на сумму 785,5 млрд руб. При этом основная часть проблем с
расходами в космической отрасли относится к деятельности ликвидационной
комиссии Федерального космического агентства — по итогам проверки
мероприятий по упразднению агентства и передаче его имущества в
госкорпорацию «Роскосмос» были выявлены нарушения на общую сумму
627,4 млрд руб. Основные среди них — несвоевременное или неполное
перечисление в бюджет доходов от использования госимущества, нарушение
порядка и условий оплаты труда сотрудников, нарушение требований к
ведению бухгалтерского учета и хранению документов. Установлены также
нарушения, допущенные ликвидационной комиссией «Роскосмоса» при
проведении инвентаризации имущества и активов.
Счетная палата в отчетах своей деятельности выявляет не только
нарушения при расходовании бюджетных средств, но и выделяет
организации, которые соблюдая закон участвуют в эффективном
планировании расхода денежных средств. Одним из таких положительных
примеров является программа закупки школьных автобусов и автомобилей
скорой медицинской помощи (АСМП) в регионы в 2017 году, которая
позволила обновить парк транспортных средств. Эффективность
расходования Минпромторгом составила 6,76 млрд. руб. из бюджета. На
основании приведенного примера следует сделать вывод, что реализация
в 2017 году закупки АСМП и школьных автобусов создала условия
для повышения эффективности системы скорой медицинской помощи,
а также улучшения транспортной доступности в сфере образования
и обеспечения безопасности детей на дорогах.
Она позволила обновить парк транспортных средств (требующих
замены) со сроком эксплуатации более 5 лет и более 10 лет на 27,1% и 30,5%,
57
соответственно, а также обеспечить реализацию мер государственной
поддержки автомобильной промышленности.
Чтобы сократить рост нарушений необходимо активно работать над
тем, чтобы повысить эффективность расходования бюджетных средств, а
именно улучшением качества администрирования и повышением
прозрачности. Необходимо усовершенствовать нормативные правовые акты,
которые будут регулировать использование бюджетных средств, а также
повысить компетенцию и уровень ответственности сотрудников
государственных органов и организаций, которые распоряжаются
бюджетными средствами.
Другим не менее важным направлением в совершенствовании
деятельности Счетной палаты является предотвращение коррупционных
ущербов. Сегодня коррупция является серьезным препятствием на пути
успешного развития национальных проектов. Коррупция таит в себе
серьезную угрозу для финансовой безопасности страны. Тема борьбы с
коррупцией является главным государственным приоритетом. Поэтому
именно предупреждению коррупции сегодня придается особое значение.
К основным видам работы Счетной палаты РФ как субъекта системы
противодействия коррупции относятся:
1) выявление функций и полномочий в системе национальной
стратегии по борьбе с коррупцией;
2) экспертиза российского законодательства на коррупциогенность;
3) сотрудничество с генеральной прокуратурой РФ и
правоохранительными органами;
4) взаимодействие Счетной палаты РФ с органами внутреннего
контроля;
5) участие в просветительских кампаниях, направленных на
формирование негативного отношения общества к проявлению коррупции.
34
34
Старостенко, В.К. Счетная палата Российской Федерации как субъект системы противодействия
коррупции/ В.К.Старостенко//Вестник экономической безопасности. -2018.-№1.-С.37-42.
58
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации
35
одной из основных угроз государственной и общественной безопасности
указана коррупция. Она является препятствием устойчивому развитию
России и реализации стратегических национальных интересов. Счетная
палата в решении задачи по обеспечению мер по противодействию
коррупции исходит из объективной необходимости повышения уровня
государственного управления. Именно коррупция выступает в качестве
основной преграды на пути повышения эффективности государственного
управления и, прежде всего, при использовании государственных ресурсов.
Счетная палата в пределах своей компетенции должна принимать участие в
мероприятиях, предусмотренных соответствующими национальными
планами противодействия коррупции.
Следует отметить, что Счетная палата приняла активное участие в
формировании Национального плана противодействия коррупции на 2016 –
2017 годы
36
. Пунктом 9 данного Указа установлена рекомендация Счетной
палате отражать в информации о результатах проведения контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий и в ежегодном отчете о своей работе,
которые представляются палатам Федерального Собрания Российской
Федерации, вопросы, касающиеся осуществления мер по противодействию
коррупции.
В целях координации и повышения эффективности работы по
противодействию коррупции издан приказ Счетной палаты от 14 мая 2018 г.
№ 64 «О координации работы в Счетной палате Российской Федерации по
противодействию коррупции»
37
, который заставляет аудиторов Счетной
палаты вносить в план проверочных мероприятий направления, включенные
в программу противодействия коррупции, что, безусловно, дает свои
35
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от
31.12.2018 № 683).
36
Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 17«Национальный план противодействия
коррупции на 2016 – 2017 гг.» // www.consultant.ru.
37
Приказ Председателя Счетной палаты от 14 мая 2018 г. № 64 «О координации работы в Счетной палате
Российской Федерации по противодействию коррупции»
59
положительные результаты. По-моему мнению, такой подход позволяет не
только выявлять конкретные нарушения коррупционного характера, но и
видеть те проблемы, которые требуют оперативного решения.
Следует отметить, что по-прежнему наиболее емкими для
коррупционных проявлений остаются сферы строительства, закупок, взносов
в государственные корпорации и различные фонды. Так, например, в
федеральном государственном бюджетном учреждении культуры
«Государственный Эрмитаж» выявлены следующие нарушения. Эрмитажем
в 2015 году были заключены два договора на выполнение работ, услуг,
расторгнутых впоследствии в связи с невыполнением работ. При этом в
течение 2-х месяцев после их расторжения на тот же вид и объем работ
Эрмитажем заключены новые договоры с увеличением стоимости работ на
общую сумму 1,1 млн. рублей, что содержит признаки коррупционных
рисков.
По результатам проверки направлено обращение в Генеральную
прокуратуру Российской Федерации. По данным фактам прокуратурой
г. Санкт-Петербурга генеральному директору Эрмитажа 15 июля 2016 года
внесено представление об устранении нарушений бюджетного
законодательства и законодательства о закупках с требованием о
привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
Таким образом, вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о
наличии признаков необоснованного ухода от конкурентных способов
закупки, а также коррупционных рисков при заключении государственных
контрактов.
Институционально Федеральным законом «О противодействии
коррупции»
38
Счетная палата включена в систему государственных органов,
к полномочиям которых отнесена борьба с коррупцией. К числу ее новых
функций относится экспертиза проектов законодательных и иных
нормативных правовых актов.
38
Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // www.consultant.ru.
60
Другой существенной новацией, реализуемой при проведении
контрольных мероприятий, является работа по составлению протоколов об
административных правонарушениях.
39
Это позволяет инспекторам Счетной
палаты оперативно реагировать на выявляемые нарушения бюджетного
законодательства.
Хочется отметить что анализ практики применения законодательных
норм об административных правонарушениях позволил выявить ряд
проблем.
Так, необходимо наделить инспекторов Счетной палаты полномочиями
принимать решения о возбуждении дел об административных
правонарушениях не только в ходе, но и по завершению контрольных
мероприятий, вплоть до рассмотрения материалов на коллегии Счетной
палаты, а рассмотрение дел об административных правонарушениях,
возбужденных инспекторами Счетной палаты, необходимо отнести
исключительно к компетенции судов общей юрисдикции. Особое место в
повышении эффективности противодействия коррупции в работе Счетной
палаты должно отводиться сотрудничеству с правоохранительными
органами.
Таким образом, для повышения эффективности сотрудничества со
всеми правоохранительными органами необходимо заключать новые
соглашения о сотрудничестве в соответствии с новой редакцией закона.
Одним из механизмов, способствующих повышению эффективности и
результативности деятельности Счетной палаты Российской Федерации,
направленных на ужесточение мер по предупреждению и пресечению
нарушений в сфере противодействия коррупции, является реализация
полномочий Счетной палаты по направлению представлений и предписаний
объектам проверки.
39
Лысов, Д.С. Подготовительный этап к расследованию экономических преступлений: особенности
взаимодействия между правоохранительными и контрольными органами/ Д.С.Лысов //Российский
следователь. -2018.-№17.-С.39-42.
61
Таким образом законодательство в этой части также необходимо
преобразовать. Неоднократное неисполнение представления объектами
контроля должно нести за собой наложение предписания, а, в случае его
неисполнения, наступает либо административная ответственность, либо
дисквалификация по решению суда. Или по обращению в Государственную
Думу может быть использована такая мера, как приостановление всех
операций по счетам проверяемого объекта.
Также чрезвычайно важно продолжить укрепление вертикали
внутреннего финансового контроля и аудита в системе органов
государственной власти. В связи с этим Счетная палата Российской
Федерации должна осуществлять проверку того, как в соответствующих
федеральных структурах функционирует система внутреннего аудита.
Еще один элемент противодействия коррупции – это деофшоризация
экономики.
Основные усилия в этой сфере необходимо направить на обеспечение
прозрачности ведения бизнеса, создание действенного механизма пресечения
использования низконалоговых юрисдикций с целью получения
необоснованных преференций, а также на совершенствование норм
налогового законодательства в отношении иностранных организаций.
40
На основании вышеизложенного хочется предложить план
мероприятий по борьбе с коррупцией:
1) необходимо провести четкую ревизию существующей
экономической законодательной базы, которая мешает привлекать
коррупционеров к ответственности;
2) сократить бюрократические ограничения в области экономики, так
как «чем больше чиновников, тем больше источников для коррупции»;
3) усилить контроль над деятельностью чиновничества;
40
Афанасьева, Л.В., Ткачева, Т.Ю., Вишнякова, А.Л. Влияние коррупции на экономический рост в условиях
глобализации// Современные аспекты экономики -2018 г.-№10.
62
4) конфисковать имущество не только коррупционеров, но и членов их
семей.
Следующее направление, которое по совершенствованию деятельности
Счетной палаты является аудит эффективности. Сегодня государство
стремится к снижению различных статей государственных расходов, а
именно к сокращению неэффективных затрат. Поэтому главными задачами
представляется нахождение баланса между усложняющимися задачами
государственной политики и более низким уровнем бюджетных
возможностей. Пожалуй, главным решением при этом должно стать
повышение аудита эффективности.
Необходимо уделить внимание вопросам нормативно-правового
регулирования аудита эффективности использования бюджетных средств.По
международным принципам главной задачей аудита эффективности является
определение экономичности, продуктивности и результативности.
41
В статье 34 Бюджетного кодекса выделен принцип эффективности
использования бюджетных средств, исходя из которого получение заданных
результатов должно быть с применением наименьшего объема средств и
получения лучшего результата с возможностью использования конкретной
нормы средств.
Поэтому в данном законодательстве отсутствует четкое значение
эффективности. Нет понимания критериев эффективности расходов и нет
системы оценки, которая помогает сформулировать заключение об
эффективности расходования бюджетных средств. Чтобы дать оценку
эффективности расходов бюджетных средств полученные показатели
сравниваются с плановыми. Счетной палатой разработан стандарт
финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования
государственных средств», содержащий основные требования и правила к
41
Станкевич, Г.В., Касевич, Е.В. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля в РФ и странах ЕС / Г.В. Станкевич, Е.В. Касевич // Право и политика. -2016.- С.177.
63
проведению аудита. Очевидно, что оценка эффективности во многом зависит
от качества бюджетного планирования.
В преддверии формирования федерального бюджета на 2019 год
основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов
должны стать инвентаризация обязательств, анализ эффективности расходов
на всех стадиях бюджетного процесса и учет его результатов для будущих
бюджетных циклов. Однако существует проблема - отсутствие
законодательно закрепленной ответственности за соответствие обоснований
бюджетных ассигнований требованиям законодательства, в том числе
бюджетного, а также контроля за их качеством. Из вышесказанного
возникает необходимость проделать соответствующую работу по анализу
эффективности использования бюджетных средств, тем самым оценить
минимальный объем ресурсов, который будет получен за счет этой работы.
В таблице 3 приведем группировку проблем, мероприятий и
возможных эффектов.
Таблица 3 – Проблемы и пути их решения
Проблема
Мероприятие
Эффект
Отсутствие полномочий
юридического лица у
муниципальных контрольно
– счетных органов
Изменение
законодательства
Независимость от
исполнительной власти
Дефицит кадров
Подключение в программу
кадрового резерва
Обеспечение кадрами
Отсутствие механизмов
исполнения предписаний
контрольно счетных
органов на уровне
муниципалитетов
Изменение
законодательства
Полная реализация
пономочий
Подводя итог, необходимо отметить, что Счетная палата и в
дальнейшем приложит все усилия, которые будут направлены на защиту всех
национальных ценностей и интересов через поддержание финансовой
стабильности. А также продолжит мониторинг и контроль реализации планов
действий Правительства Российской Федерации, направленных на
обеспечение устойчивого развития экономики и социальной политики, как
составной части экономической безопасности страны.