14
Наиболее важной классификации форм контроля является
рассмотрение его с позиции субъектов, проводящих данную деятельность. В
соответствии с этим, контроль над деятельностью органов муниципального
управления подразделяется на внешний (государственный), внутренний,
осуществляемый органами местного самоуправления, а также общественный.
С точки зрения продолжительности осуществления контрольных
мероприятий выделяют периодический и непрерывный контроль
(посредством применения современных технических средств). По масштабам
контроль может быть общим, когда известны отклонения от стандартов, и
частным, в случае рассмотрения всех деталей в работе исполнителей.
Широкое распространение поучила дифференциация форм контроля по
временному фактору
4
.
В соответствии с этим, контроль подразделяют на предварительный,
текущий и окончательный. Предварительный контроль характеризуется тем,
что осуществляется до начала работы путем проверки соответствия
установленным нормативам имеющихся в распоряжении муниципального
образования ресурсов.
Текущий контроль проводится непосредственно при выполнении
принятых управленческих решений посредством сравнения выполненной
работы с запланированными результатами, причем при выявлении тех или
иных отклонений их существует возможность их корректировки. В свою
очередь, окончательный контроль вступает в действие после выполнения
работы муниципальным служащим, т.е. нет возможности повлиять на ход
текущей работы, но есть вероятность использовать полученные результаты
при последующей деятельности в будущем.
По предмету проведения контроля выделяют контроль над текущими
результатами, контроль над исполнением распорядительных документов, а
также контроль над работой структурных подразделений и служб.
4
Ковалева, А.М. Финансы и кредит: Учеб. пособие/ А.М.Ковалева. -М.: Финансы и статистика, 2016 – 512
C.
15
Так, контроль над текущими результатами деятельности основывается
на оценке уровня достижения намеченных целей, контроль исполнения
распорядительных документов подразумевает контроль точной трактовки и
исполнения нормативов, прописанных в документе, а контроль работы
структур муниципального управления характеризуется проверкой методов и
качества работы сотрудников.
Таким образом, к основным составляющим процесса контроля,
применимого к муниципальному управлению, на современном этапе
развития относят следующие мероприятия
5
:
– выработка критериев, по которым будет осуществляться контроль;
– сопоставление с выделенными критериями фактических результатов;
– осуществление корректирующих действий с учетом государственного
надзора за их исполнением.
Перейдем к методам организации контроля. В соответствии с
действующим законодательством к основным методам организации контроля
за деятельностью органов муниципального управления относят:
– анализ документации, планы работы органов муниципального
управления;
– отчеты должностных лиц на заседаниях правительства;
– изучение деятельности объектов на месте;
– Всероссийская государственная аттестация государственных
служащих на соответствие занимаемым должностям и т.д.
Важную роль при осуществлении контрольных мероприятий играет
своевременность и непрерывность контроля, которые обеспечиваются
системой мониторинга реализации работ и принятых решений. На
эффективность функционирования системы муниципального контроля
влияет также оснащенность современной техникой при принятии
управленческих решений.
5
Комягин, Д.Л. Казна и бюджет / Д.Л. Комягин. - Москва: Наука, 2018. - С. 283.
16
С недавнего времени многие муниципальные образования осуществи,
так называемую, компьютеризацию контроля, представляющую собой
программу работы с показателями данной государственной структуры.
Автоматизированная система контроля исполнения документов уже
успела зарекомендовать себя с точки зрения ведущего рычага повышения
эффективности за счет получения необходимой информации о ходе
исполнения работы в любое время.
При рассмотрении системы и органов муниципального контроля
выделяются следующие виды внутреннего контроля:
– представительный - субъектами осуществления контроля
выступают представительные органами, а также контрольные структуры
того или иного муниципального образования;
– административный – проводится самой администрацией и ее
функциональными подразделениями.
Представительный орган муниципального образования осуществляет
контроль по исполнению органами и должностными лицами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Объектами при этом выступают права граждан на территории
муниципального образования, выполнение местных планов и программ
развития. Следует подчеркнуть, что одним из самых важных компонентов
представительного контроля является контроль использования бюджетных
средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим
местному сообществу.
В соответствии с этими целями в РФ были созданы специальные
контрольные органы муниципальных образований. Административный
контроль проводится на основе компетенции исполнительных органов
муниципального образования.
Так, руководители структур администрации осуществляют контроль за
действиями подчиненных в целях определения законности их действий. При
17
этом администрацией муниципального образования обеспечивается не
только
Существенным моментом при организации контроля за деятельностью
муниципальных служащих является проведение не только внутреннего
контроля, но и контроля выполнения поставленных целей органами местного
самоуправления всеми гражданами. В этом случае место имеет
общественный контроль, позволяющий выявлять незаконные или наносящие
ущерб гражданам действия местных властей.
В ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"
говорится о правах населения на обращения в органы и к должностным
лицам местного самоуправления с целью получения полной информации о
деятельности органов местного самоуправления.
Однако в Законе ничего не говорится о непосредственном праве
граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных
лиц местного самоуправления. Между тем многие зарубежные страны
узаконили и успешно практикуют такой вид контроля.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль в
Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного
законодательства в соответствии с положениями:
Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)
федеральных законов, и законов субъектов федерации, подзаконных
нормативно-правовых актов и нормативно-правовых актов органов местного
самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 265 БК РФ контроль
законодательных (представительных) органов власти предусматривает право
соответствующих 24 законодательных (представительных) органов, а также
представительных органов местного самоуправления на:
1) получение от органов исполнительной власти, местных
администраций муниципальных образований необходимых
сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
18
2) получение от финансовых органов оперативной информации об
исполнении соответствующих бюджетов;
3) утверждение (не утверждение) отчета об исполнении
соответствующего бюджета;
4) создание собственных контрольных органов (Счетная палата
Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных
(представительных) органов);
5) вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Полномочиями органов внешнего государственного регионального
финансового контроля по осуществлению внешнего государственного
регионального финансового контроля являются:
- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской
Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным
требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных
администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об
исполнении бюджета;
- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 5
апреля 2018 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и
Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований».
При осуществлении полномочий по внешнему государственному
региональному финансовому контролю органами внешнего государственного
регионального финансового контроля:
- проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в
ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно
аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5
апреля 2018 года № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и
19
Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований";
- направляются объектам контроля представления, предписания;
- направляются финансовым органам, уполномоченным в соответствии
с БК РФ, принимать решения о применении предусмотренных БК РФ
бюджетных мер принуждения;
- осуществляется производство по делам об административных
правонарушениях в порядке, установленном законодательством об
административных правонарушениях. Порядок осуществления полномочий
органами внешнего государственного регионального финансового контроля
по внешнему государственному региональному финансовому контролю
определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации, муниципальными правовыми актами
представительных органов муниципальных образований.
Таким образом, на ре наш взгляд, в ре РФ в условиях ре традиционного
недоверия ре граждан к деятельности ре государственных структур, ре проблема
включения ре форм контроля ре граждан над ре деятельностью государственных
ре органов муниципальных ре образований и конкретных ре механизмов
общественного ре контроля в нормативно-ре правовые документы
ре соответствующих государственных ре структур требует ре незамедлительного
решения.
20
2. ре Анализ организации ре контроля за ре деятельностью органов ре государственного
управления ре на примере ре Счетной палаты ре РФ
2.1 Характеристика ре Счетной палаты ре РФ
Правовые ре основы образования и ре функционирования Счетной ре палаты
Российской ре Федерации (далее – ре Счетная палата) ре заложены в статье 101
ре Конституции Российской ре Федерации, которой ре установлено, что ре для
осуществления ре контроля за ре исполнением федерального ре бюджета Совет
ре Федерации Федерального ре Собрания Российской ре Федерации и
Государственная ре Дума Федерального ре Собрания Российской ре Федерации
образуют ре Счетную палату, ре представляющую собой ре контрольный орган с
ре особым конституционным ре статусом.
Счетная ре палата – постоянно ре действующий высший ре орган внешнего
ре государственного аудита (ре контроля), подотчетный ре Федеральному Собранию
ре Российской Федерации, ре осуществляющий свою ре деятельность на ре основе
принципов ре законности, эффективности, ре объективности, независимости,
ре открытости и гласности.
ре Счетная палата – ре полноправный участник ре бюджетного процесса,
ре обладающий широкими ре полномочиями для ре эффективного контроля ре за
средствами ре федерального бюджета, ре Резервного фонда, ре Фонда национального
ре благосостояния, государственных ре внебюджетных фондов ре Российской
Федерации и ре федеральной собственностью. ре Орган финансового ре контроля
обладает ре организационной, функциональной, а ре также финансовой
ре независимостью и осуществляет ре свою деятельность ре самостоятельно,
руководствуясь в ре своей деятельности ре Конституцией Российской ре Федерации,
общепризнанными ре принципами и нормами ре международного права,
ре международными договорами ре Российской Федерации, ре федеральными
законами, а ре также международно-ре правовыми принципами ре независимого
аудита (ре контроля).
21
Структура ре управления Счетной ре палатой представлена ре на рисунке 1.
ре Рисунок 1 – Организационная ре структура управления ре Счетной
палатой
В 2017 ре году Счетная ре палата уделяла ре повышенное внимание: ре контролю
за ре исполнением указов ре Президента Российской ре Федерации от 7 ре мая 2012
года; ре мониторингу и контролю ре за разработкой и ре реализацией приоритетных
ре проектов и программ ре по основным ре направлениям стратегического ре развития
Российской ре Федерации; мониторингу ре обеспечения и реализации
ре мероприятий по ре содействию импортозамещению. Функции сетной палаты
представлены на рис. 2.
ре Также приоритетными ре задачами в 2017 году ре являлись: организация и
ре осуществление контроля ре за целевым и ре эффективным использованием ре средств
федерального ре бюджета, бюджетов ре государственных внебюджетных ре фондов
Российской ре Федерации; аудит ре реализуемости и результативности
ре достижения стратегических ре целей социально-ре экономического развития
22
ре Российской Федерации; ре определение эффективности и ре соответствия
нормативным ре правовым актам ре Российской Федерации ре порядка
формирования, ре управления и распоряжения ре федеральными и иными
ре ресурсами, в том ре числе для ре целей стратегического ре планирования; анализ
ре выявленных недостатков и ре нарушений в процессе ре формирования, управления
и ре распоряжения федеральными и ре иными ресурсами в ре пределах компетенции
ре Счетной палаты, ре выработка предложений ре по их ре устранению, а также ре по
совершенствованию ре бюджетного процесса в ре целом; оценка ре эффективности
предоставления ре налоговых и иных ре льгот и преимуществ, ре бюджетных
кредитов ре за счет ре средств федерального ре бюджета; оценка ре законности
предоставления ре государственных гарантий и ре поручительств или ре обеспечения
исполнения ре обязательств другими ре способами по ре сделкам, совершаемым
ре юридическими лицами и ре индивидуальными предпринимателями ре за счет
ре федеральных и иных ре ресурсов; определение ре достоверности бюджетной
ре отчетности главных ре администраторов средств ре федерального бюджета и
ре бюджетов государственных ре внебюджетных фондов ре Российской Федерации и
ре годового отчета ре об исполнении ре федерального бюджета, ре бюджетов
государственных ре внебюджетных фондов ре Российской Федерации.
В 2017 ре году принят ре Федеральный закон ре от 7 февраля 2017 г. № 11-ре ФЗ
«О внесении ре изменений в Федеральный ре закон «О Счетной ре палате Российской
ре Федерации» и статью 28.3 ре Кодекса Российской ре Федерации об
ре административных правонарушениях», ре который: конкретизирует
ре полномочия (рис.)3 в части ре осуществления Счетной ре палатой оперативного
ре анализа и контроля в ре отношении государственных ре внебюджетных фондов
ре Российской Федерации; ре унифицирует терминологию ре Федерального закона
«О ре Счетной палате ре Российской Федерации» в ре соответствии с нормами
ре Бюджетного кодекса ре Российской Федерации в ре отношении объектов ре аудита
(контроля), ре методов осуществления ре контроля; уточняет ре отдельные нормы
ре Федерального закона «О ре Счетной палате ре Российской Федерации»,
ре касающиеся организации ре деятельности Счетной ре платы (в части ре содержания
23
предписаний, ре оформления результатов ре контрольных и экспертно-
ре аналитических мероприятий, ре выполнения поручений ре Президента Российской
ре Федерации и палат ре Федерального Собрания ре Российской Федерации).
Рисунок 2. Функции счетной палаты
ре Кроме того, ре Федеральный закон ре от 7 февраля 2017 г. № 11-ре ФЗ «О
внесении ре изменений в Федеральный ре закон «О Счетной ре палате Российской
ре Федерации» и статью 28.3 ре Кодекса Российской ре Федерации об
ре административных правонарушениях» ре наделяет Счетную ре палату
полномочиями ре по обращениям ре законодательных (представительных) ре органов
государственной ре власти субъектов ре Российской Федерации ре давать заключения
о ре соответствии кандидатур ре на должность ре председателя контрольно-ре счетного
органа ре субъекта Российской ре Федерации требованиям, ре установленным
Федеральным ре законом от 7 ре февраля 2011 г. № 6-ФЗ «ре Об общих ре принципах
организации и ре деятельности контрольно-ре счетных органов ре субъектов
Российской ре Федерации и муниципальных ре образований»