37
- не обладает властно-правовым характером;
- является факультативным;
- органы государственной власти, государственного учреждения и
органы местного самоуправления не могут являться субъектами контроля,
который осуществляется на общественном уровне
33
.
Таким образом, были рассмотрены существующие виды
контроля. В зависимости от субъектов контрольной деятельности, можно
выделить следующие виды: государственный, муниципальный и
общественный контроль. По направленности контроль разделяется на:
контроль «по горизонтали», «сверху», «снизу» и самоконтроль. Контроль «по
горизонтали» осуществляется между равноправными субъектами, «сверху»
проводится вышестоящими субъектами над нижестоящими. Контроль
«снизу» означает контроль народа, населения и политических партий за
государственными и муниципальными органами, самоконтроль производится
в отношении собственной деятельности.
Выводы по первой главе:
Государственный контроль - крайне многостороннее понятие. Он имеет
множество видов и форм, каждая из которых отличается своей
особенностями и спецификой деятельности. Основной его целью является
обеспечение исполнительной дисциплины, совершенствование системы
управления государством, улучшения ее функциональности и снижения
расходов, затрачиваемых на управление.
Основными задачами государственного контроля являются:
1. Выявление различного рода отклонений от норм и стандартов, а
также рациональная оценка эффективности использования материальных
ресурсов, возможность принятия мер по предупреждению и корректировке
33
Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля //
Конституционное и муниципальное право. - 2015. - №11. - С. 7.
38
нарушений.
2. Глубокий анализ дел в подконтрольных областях и
своевременное информирование высших органов власти и общественности о
результатах контроля.
3. Принятие необходимых мер по результатам контроля.
4. Профилактическая деятельность по пресечению различных видов
нарушений.
Основные принципы государственного контроля:
1. Законодательное определение целей и задач государственного
контроля, компетенции, функции и ответственность государственных
контрольных органов.
2. Наделение государственных контрольных органов
соответствующими полномочиями, позволяющими эффективно влиять на
организацию исполнения подконтрольными объектами требований
нормативных актов, обеспечивая действенность государственного контроля в
Российской Федерации.
3. Независимость контрольных органов при осуществлении
полномочий от других государственных и муниципальных органов,
организаций и должностных лиц
4. Соблюдение законности в действиях контрольных органов и их
должностных лиц
5. Скоординированность действий контрольных органов
6. Регулярность проведения контроля
7. Высокий профессионализм проверяющих, применение хорошо
зарекомендовавших себя апробированных методик контроля
8. Неотвратимость наказания виновных в допущенных нарушениях
исполнительной дисциплины, выявленных в ходе контроля
9. Соизмеримость нарушений исполнительской дисциплины и мер
воздействия к нарушителям
39
10. Обязательность исследования фактов, связанных с
установленными нарушениями, с последующим их анализом, разработкой и
принятием соответствующих мер, а также корректировкой, при
необходимости, нормативных правовых актов и документов
11. Гласность результатов проводимых контрольных мероприятий с
сохранением в установленных случаях государственной тайны проверяемых
субъектов хозяйственной деятельности
12. Единая методология проведений контроля, общей
информационной базы контроля, обеспечивающей доступ к информации, не
представляющей государственную тайну, всех органов государственного
контроля
13. Организация обратной связи, позволяющей установить
непрерывный контроль за состоянием деятельности и результатов
подконтрольного объекта
14. Эффективность государственного контроля как с точки зрения
его результативности и экономичности.
Основная цель государственного контроля – это, прежде всего,
обеспечение должной государственной исполнительной дисциплины,
предупреждение нарушений и ошибок в деятельности подконтрольных
органов.
Государственный контроль можно подразделить на несколько видов:
1. Президентский контроль — это стратегический
административный и финансовый вид контроля. Субъектами его являются,
прежде всего, сам Президент Российской Федерации, Администрация
Президента Российской Федерации, а также ее подразделения, такие как
Контрольное управление Президента Российской Федерации, аппарат Совета
Безопасности Российской Федерации, полномочные представители
Президента Российской Федерации в Федеральных округах, контрольные
департаменты в их аппаратах и другие.
40
2. Парламентский контроль. Это государственный контроль,
который носит внешний характер. По содержанию он имеет политический,
законодательный, финансовый и административный уклон. Субъектами его
будут являться Совет Федерации, Государственная Дума Федерального
Собрания Российской Федерации, а также различные парламентские
комитеты и комиссии.
3. Федеральный правительственный контроль - это
административный и финансовый вид контроля. Субъектами здесь являются
Правительство Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской
Федерации, Федеральные службы, министерства и их подразделения.
4. Контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской
Федерации. Он представляет собой один из видов внешнего
государственного контроля, который проводится Счетной палатой
Российской Федерации, являющейся самостоятельным финансовым
контрольным органом с особым статусом.
5. Судебный контроль в Российской Федерации — это также
внешний вид государственного контроля, который осуществляется
Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом,
Высшим Арбитражным Судом и другими судами, входящими в судебную
систему.
6. Прокурорский контроль - внешний вид государственного
контроля. Способом его осуществления является надзор. Основными
субъектами его являются: Генеральный Прокурор Российской Федерации,
подчиненные ему прокуроры и органы Прокуратуры Российской Федерации.
7. Банковский надзор осуществляется Банком России за
деятельностью кредитных организаций, что также является внешним видом
контроля.
8. Контроль Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации относится к внешним видам государственного контроля.
41
Субъектами в свою очередь здесь будут: Уполномоченный по правам
человека в Российской Федерации и его аппарат. Данный вид контроля
осуществляется в форме проверок различных жалоб, принятыx к
рассмотрению.
9. Контроль органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации включает в себя контрольные департаменты, управления, отделы
администраций субъектов Российской Федерации.
10. Контроль органов законодательной власти субъектов Российской
Федерации. Сюда входят различные комитеты, комиссии законодательных
собраний, аппараты законодательных собраний. На уровне субъектов
государственный контроль осуществляют не только федеральные органы
власти, но и органы исполнительной и представительной власти субъектов
Российской Федерации.
42
Глава 2. Особенности реализации контроля за органами
государственного управления в РФ
2.1 Президентский контроль за деятельностью органов государственного
управления
Как глава государства, Президент Российской Федерации обладает
полномочиями, которые определяются Конституцией Российской
Федерации. Они соответствуют общим функциям, целям и задачам,
стоящими перед Российской Федерацией. В трактовании правового статуса
Президента Российской Федерации важную роль играет статья 80
Конституции Российской Федерации. Ранее Президент являлся главой
исполнительной власти и высшим должностным лицом в стране. Сейчас
Конституция Российской Федерации определяет президента как «главу
государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав свобод
человека и гражданина»
34
. В соответствии с данной статьей глава
государства обеспечивает, направляет и выполняет функцию по координации
деятельности всех государственных органов, принимает меры по охране
суверенитета, независимости и государственной целостности Российской
Федерации.
Кроме того, Президент определяет основные направления внутренней и
внешней политики, а также представляет Российскую Федерацию внутри
страны и на международной арене. Так как Конституция РФ и законы
устанавливают только лишь основы такой политики, главе государства
нужно учитывать текущее состояние и все нюансы, которые требуют
повседневных усилий Президента. Ему необходимо обеспечивать единство
государственной власти, которая делится на законодательную,
исполнительную и судебную
35
. Исходя из этого, можно предположить, что
главе государства отводится роль арбитра, который должен обеспечить
34
Собрание законодательства Российской Федерации. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
35
Там же. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
43
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти.
Содержание президентского контроля заключается в том, что
выделяются такие критерии как эффективность, экономичность и
оперативность. Эти критерии выделяют А. Ройс, Р. Корс, Е.В. Едалов и Й.
Беттхер.
Как глава государства, Президент Российской Федерации не
принадлежит ни к одной ветви власти и имеет особый конституционный
статус, тем самым определяя специфику контрольных полномочий, которые
имеют достаточно широкий спектр, распространяющиеся на всю систему
управления государством. Как отмечает К.И. Масленников, «Контрольные
полномочия Президента отличаются многогранностью правовых
возможностей»
36
.
Основные задачи президентского контроля заключаются в следующем:
- проверка осуществления законодательных предписаний и иных
нормативных правовых актов, а также реализация решений, принимаемых
должностными лицами;
- принятие мер, которые необходимы для устранения нарушений и
ошибок, направленных на повышение эффективности деятельности органов
и их должностных лиц по исполнению требований законодательства.
В ходе реализации своих контрольных полномочий Президент
Российской Федерации много лично занимается контрольной деятельностью.
К самостоятельным формам контроля можно отнести то, что глава
государства самолично выезжает в субъекты Российской Федерации,
муниципальные образования, в организации и на предприятия, в воинские
части, заслушивает сообщения от руководителей Правительства Российской
Федерации, федеральных органов исполнительной власти, просматривает
36
Масленников К.И. Президентская власть в системе трех ветвей государственной власти: осуществление
президентского контроля как одна из форм отождествления президентской власти // Гуманитарные,
социально-экономические и общественные науки. - 2014. - №1. - С. 4.
44
материалы и доклады о текущем состоянии дел.
Непосредственный президентский контроль, прежде всего, направлен
на формирование федеральных органов исполнительной власти. Глава
государства назначает не только Председателя Правительства Российской
Федерации с согласия Государственной Думы, но и Заместителей
Председателя, федеральных министров. Так как Правительство и Президент
имеют тесную, и Правительство оказывает огромное содействие в
осуществлении Президентом его функций, глава государства назначает
руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые
обеспечивают деятельность главы государства в особо важных сферах.
Кроме того, Президент имеет право присутствовать на заседаниях
Правительства Российской Федерации, обеспечивать текущее направление
деятельности посредством рассмотрения вопросов и внесения своих
предложений, принимать решение об его отставке. Есть два варианта для
отставки Правительства:
1) Правительство Российской Федерации само подает в отставку с
согласия Президента. Если Президент Российской Федерации отклоняет
отставку, то Правительство должно продолжить работу дальше;
2) Глава государства сам принимает решение об отставке.
Контрольная деятельность главы государства также направлена на
проверку законности актов органов исполнительной власти. Если
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации
противоречат Конституции и Федеральным законам, для обеспечения
законности Президент может отменять их. Кроме того, глава государства
вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
37
Глава государства осуществляет непосредственное руководство
37
Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс : учебное пособие. - М. : Норма : ИНФРА-М,
2015. - С. 765.
45
федеральными службами, деятельность которых направлена на обеспечение
обороны, безопасности и борьбы с преступностью. Федеральным законом от
7 февраля 2011 года №3-ФЗ «О полиции»
38
и Федеральным законом от 3
апреля 1995 года № 30-ФЗ «О федеральной службе безопасности»
39
закреплены контрольные полномочия Президента Российской Федерации по
контролю за вытекающими из них видами деятельности.
Отметим, что 15 мая 2018 года вышел новый указ Президента
Российской Федерации № 215 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти»
40
. Данный указ устанавливает, что Председатель
Правительства Российской Федерации может иметь 10 заместителей. Кроме
того, Министерство образования и науки было преобразовано в
Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и
высшего образования Российской Федерации. Также ряд министерств были
переименованы, а ряд пунктов и указов главы государства утратили силу.
Являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами
Российской Федерации, Президент, в случае агрессии против России или ее
непосредственной угрозы, вводит своим указом на территории Российской
Федерации или отдельных ее частях военное положение. В таких случаях
Совет Федерации и Государственная Дума должны быть незамедлительно
осведомлены. Режим военного положения регулируется Федеральным
конституционным законом от 30 января 2002 года №1-ФКЗ «О военном
положении»
41
.
Лидер государства является одним из ключевых субъектов
предварительного финансово-бюджетного контроля на федеральном уровне,
38
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О полиции" (с изм. и доп., вступ. в силу с
30.12.2018)// "Собрание законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900.
39
Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 07.03.2018)"О федеральной службе безопасности"//
"Российская газета", N 72, 12.04.1995.
40
Указ Президента РФ от 15.05.2018 N 215 (ред. от 26.02.2019) "О структуре федеральных органов
исполнительной власти"// "Собрание законодательства РФ", 21.05.2018, N 21, ст. 2981.
41
Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2017) "О военном
положении"/ "Собрание законодательства РФ", 04.02.2002, N 5, ст. 375.
46
ведь согласно статье 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации
42
бюджетная политика на финансовый год и плановый период назначаются
главой государства в Бюджетном послании Президента Российской
Федерации, направленном Федеральному Собранию не позднее марта
предшествующему финансовому году.
Предварительный финансово-бюджетный контроль понимается как
функция государственного управления, производимая органами,
обладающими определенными полномочиями на стадиях рассмотрения и
утверждения бюджетов, проектов законов, которые рассматривают
финансово-бюджетные вопросы
43
.
Реализация контрольных функций Президента Российской Федерации
в финансово-бюджетной сфере начинается тогда, когда главе государства
предоставляется проект федерального закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год, подготовленный Правительством Российской
Федерации на основании статьи 194 Бюджетного кодекса Российской
Федерации и статьей 108 Регламента Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. Президент является как бы
«заключительным звеном» в данном процессе, что подтверждается статьями
107 Конституции Российской Федерации и ст. 208 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. После этого Президент подписывает закон и
обнародует его. Если глава государства отклоняет закон, то он передается
для в согласительную комиссию, в которую входит представитель
Президента Российской Федерации
44
.
Также необходимо отметить то, что Президент Российской Федерации
42
"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018)// "Российская
газета", N 153-154, 12.08.1998.
43
Деменкова Н.Г. Роль Президента Российской Федерации в реализации предварительного финансово-
бюджетного контроля // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Права. - 2013. -
№1. - С. 82.
44
Замятин В.В. Основные направления деятельности Президента Российской Федерации в качестве субъекта
предварительного финансово-бюджетного контроля // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. -
2013. - №1. - С. 76.