16
• функциональные органы и органы исполнительной власти осуществляют
общие подчиненные функции управления (финансы, статистика, занятость и т.
д.);
• двойное подчинение - сочетание начала централизованного управления с
учетом территориальных условий и состояния объекта управления;
• сочетание единоличного управления и коллегиальности - наиболее важные
вопросы, связанные с фундаментальными аспектами управленческой
деятельности, принимаются коллективно, а операционные, текущие, не
требующие экспертной оценки, решаются исключительно
19
.
Исходя из вышесказанного, государственное управление (исполнительная
деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности
уполномоченных органов, состоящая в практической организации выполнения
своих задач и функций, в повседневном управлении социально- политических,
социально-культурных секторов, экономических и межсекторальных сфер
деятельности, основанных на законах и в соответствии с ними.
1.2. Методы и функции государственного управления
Любое государство имеет свои, принадлежащие ему функции, такие как
внешние и внутренние, реализуемые через совокупность всех органов этого
государства, формирующих государственный механизм.
К таким функциям, как и прежде, принадлежат: защита территории
страны, осуществление военных операций на территории других стран,
стабилизация дипломатических отношений в этих странах в спокойное время.
Во внутренних функциях государства по-прежнему доминирует защита
интересов групп лиц, чье экономическое влияние преобладает, и государство
продолжает выполнять определенные функции в интересах всего общества в
целом.
20
19
Плехин А.П. Административное право Российской Федерации. М. 2017 – с.127
20
Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: Учебник для вузов по
специальности "Менеджмент". - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА-ИНФРА o М), 2014. – с.200
17
Под функциями государственного управления подобает воспринимать
независимо обусловленные типы правительственных, целеполагающих,
организующих и регулирующих влияний государства на социальные процессы.
Обсудим такое определение, как функции государственного управления -
это предназначение государственного аппарата (управляющей системы
государства или его элементов), для побуждения, направления, организации
общественной деятельности и влияния на нее для свершения своих целей. В
функциях государственного управления проявляется сущность этого вида
деятельности
21
. Организации общественной деятельности предстают в виде
объектов, которыми управляет государство.
Что касается содержания и глубины влияния на систему социальных
отношений, функции государственного управления разбиваются на общие и
конкретные.
Общие функции государственного управления отражают наиболее
значительные моменты и присутствуют фактически в любом
административном взаимодействии его субъектов и объектов. В теории
управления преимущественными функциями выделяются: организация,
планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.
Организация как функция государственного управления значится в
определении организационных положений, для установления порядка
управления и процедурного регулирования: положения, инструкции,
требования, обязанности.
Безошибочно организованная организация управления образует
оптимальные условия для действенного функционирования системы, путем
упорядоченного и рационального использования материальных, духовных,
интеллектуальных и других резервов управляющей организации.
Стоит обратить внимание, что государственное управление реализуется с
учетом политической и экономической конъюнктуры, характера задач,
21
Зеркин Д. П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. -
Ростов на Дону: издательский центр «МарТ», 2016. –с.43.
18
решаемых государством на соответствующем историческом этапе, а также
реальных возможностей, которые имеет общество
22
.
Функция планирования в государственном управлении образуется в
установлении целей, установлении требуемых затрат ресурсов, методах и
сроках их достижения, а также форм и методов для поэтапного контроля над
функционированием объекта управления, силы которого достигают
планируемой цели.
Планирование, по своей сути, опирается на точность расчетов, научную
аргументированность критериев, исчерпывающий анализ исходных данных,
потенциальных возможностей и средств по достижению целей государства и
общества предстает как необходимое условие для развития любого социального
организма.
Планирование необходимо тесно связывать с прогнозированием.
Далее следует рассмотреть функцию прогнозирования в государственном
управлении. Она обусловлена в разработке продуманного решения о развитии
общества в будущем, или его вариантах, способах и сроках его достижения
23
.
Надежный инструмент для введения стратегического управленческого
решения называется - прогноз В то же время прогнозирование должно
опираться на надежные знания и точную информацию, учитывая материальные
и духовные возможности общества, исключая эмоции «текущего момента» и
слепой веры в «светлое будущее»
24
.
Мотивация проявляется как функция управления, рассматриваемая как
применимая к ограниченным локальным системам. Мудрость лидера здесь
заключается не столько в том, чтобы формировать мотивы деятельности людей,
сколько из них знать, ловить и соответствовать руководству системой. Что
касается государственного управления, функция мотивации принципиально
22
Бондарь Н.С. Государственное управление Российской Федерации. 3-е издание,
переработанное и дополненное. – М.: Юрайт, 2015. – с. 66
23
Зеркин Д. П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. -
Ростов на Дону: издательский центр «МарТ», 2016. – с.48
24
Бондарь Н.С. Государственное управление Российской Федерации. 3-е издание,
переработанное и дополненное. – М.: Юрайт, 2015. – с.67
19
однозначна, но все же отличается по масштабу и содержанию. Мотивация на
национальном уровне держит форму национальной идеи.
Регулирование образует важную функцию современного правительства.
Его можно рассматривать в широком и узком смысле. Посредством публикации
законов, подзаконных актов и судебных актов государство вводит
определенные правила поведения, общие для всех участников общественных
отношений, то есть регулирует их нормативно
25
.
В узком смысле государственное регулирование воздействует как
функция государственного управления в конкретных сферах, охватывая
определенные грани социально-политических, экономических и духовных
отношений.
Существенными рычагами государственного регулирования в социально-
экономической сфере выделяются: государственный бюджет, государственная
система заказов на товары и услуги, государственная налоговая система,
стандарты, таможня, тарифы, пошлины, федеральные целевые программы,
определяющие приоритеты развития отрасли, ценовая политика.
Осуществляя в национальном масштабе политику приватизации или
национализации, применяя процедуры банкротства неплатежеспособных
предприятий, государство исполняет свое регуляторное влияние. Прямым и
косвенным регулированием может производиться вмешательство государства в
рыночные процессы.
В частности, прямое регулирование ценообразования - ограничение цен и
их субсидирование из государственного бюджета; косвенное - через налоговую,
инвестиционную и кредитную политику, государственные заказы частным
компаниям.
Функция контроля в государственном управлении может рассматриваться
как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и
с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью
25
Зеркин Д. П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. -
Ростов на Дону: издательский центр «МарТ», 2016. – с.65
20
управления вырисовываются отклонения в управляемой системе от заданных
параметров и принимаются меры, чтобы довести их соответственно этим
параметрам.
Этот контроль, в частности, отличается от надзора, когда надзорный
орган только устанавливает отклонения и информирует соответствующие
органы, компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля
предназначена для обеспечения дисциплины, законности, соблюдения режима
деятельности и эффективности объектов и объектов государственного
управления
26
.
В этой связи функции контроля сочетаются с государственным
регулированием, повышают его эффективность
27
.
Роль контроля в государственном управлении в большей части зависит от
характера политического режима.
28
Абсолютные тотальные режимы доводят систему государственного
управления и конечно же ее разнородности до высокого уровня совершенства,
и превращают ее в мощный рычаг влияния на все грани общества и
государства. Вместе с тем для реализации функций мониторинга использовано
очень большое количество людей, которые, соответственно также, должны
установить контроль.
Формы государственного контроля очень разнообразны и могут быть как
общими, так и конкретными.
Функции контроля в Российской Федерации реализуются различными
государственными органами
29
:
26
Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник для
вузов.– М.: Изд-во РДЛ, 2015. – с. 133
27
Бондарь Н.С. Государственное управление Российской Федерации. 3-е издание,
переработанное и дополненное. – М.: Юрайт, 2015. – с. 72
28
Зеркин Д. П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. -
Ростов на Дону: издательский центр «МарТ», 2016. – с.69
29
Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник для
вузов.– М.: Изд-во РДЛ, 2015. – с. 132
21
представительными органами правительства - парламентским контролем
это Федеральное собрание и законодательные (представительные) органы
субъектов федерации;
исполнение федерального бюджета - бюджетный контроль им занимается
Счетная палата;
Президент Российской Федерации – осуществляет президентский
контроль (надзор);
Правительство Российской Федерации – проводит государственный
контроль так называемый межведомственный контроль, а исполнительные
органы в свою очередь ведомственный контроль;
суды Российской Федерации – реализуют судебный контроль, в том числе
конституционный.
30
В свою очередь, когда необходимо действовать только от имени
государства, осознавая при этом свою компетентность, то определенные
функции государственного управления воплощены в конкретных проявлениях
в более чем достаточно ситуаций, создаваемых на практике, К ним относятся
прежде всего: выборы и референдумы; государственный статистический учет -
перепись населения; функции правоохранительных органов лицензирование
деятельности; регулирование особых правовых режимов это президентское
правление, чрезвычайное положение, свободные экономические зоны и ряд
других.
Функции государственного управления, по большей части, совершаются
в известных организационно-правовых формах. Набор оптимальных методов и
методов, которые используются на практике для достижения поставленных
целей и практические методы фиксации функциональной организации
являются формами государственного управления.
Разнообразие организационно-правовых форм государственного
управления представлено большим спектром функций, выполняемых
30
Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и
муниципального управления. – М.: Форум, 2015. – с. 189
22
государством и его органами, их пространственно-временной степенью и
сложностью
31
.
Сама форма государства с его особенностями, преломленная через формы
правления, политический режим и государственную структуру большей части,
если не основной, конечно влияет на характер и содержание организационно-
правовых форм государственного управления. В организационных формах
государственного управления функционирование государственных органов
осуществляется для руководства и управления процессами социальной
трансформации, осуществляемыми в государстве и обществе
32
.
Эти формы включают принятие первостепенных и ключевых для
государства решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение
путей и средств их реализации, и кроме этого оперативных мер по устранению
определенных нестандартных ситуаций
33
.
Ряд мероприятий, таких как конференции, сессии, встречи, экзамены,
консультации и согласования, и также иные мероприятия, проводятся для
выработки оптимальных решений по конкретной государственной проблеме.
Немаловажной организационной формой государственного управления
является принятие управленческого решения, процесс которого разделен на
несколько этапов. Это определение, изоляция и актуализация проблемы;
постановка задачи и анализ ресурсной базы для ее решения; принятие самого
решения и определение путей его реализации.
Итак, стало быть, функции государства не являются постоянными, а
постоянно меняют категории. Их классификация очень внушительна.
Некоторые функции вообще исчезают, другие довольно много изменяют их
объем и содержание, а получается, и значимость.
Помимо этого, есть новые, ранее неизвестные функции состояния.
31
Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник для
вузов.– М.: Изд-во РДЛ, 2015. – с.150
32
Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие.
Уфа, 2017. – с.112.
33
Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и
муниципального управления. – М.: Форум, 2015. – с.212
23
Их пропорция также изменяется в единой системе, которую они
образуют. Функции государственного управления тесно связаны с
государственными функциями государства
34
.
Если общественные функции государства обнаруживают, чего стоит его
социальная природа и роль, то проявляются функции государственного
управления, а общество реализует их. Функции государственного управления
раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как неотъемлемого
субъекта управления.
Разнообразие функций государственного управления связано с
использованием различных методов их реализации. Методы государственного
управления - это способы очень сильного влияния государства на вектор
развития общественных и государственных дел
35
.
Они показывают способы, с помощью которых государство влияет и
контролирует поведение людей. На основе методов, используемых субъектами
государственного управления для достижения своих целей и выполнения
функций, выделяются такие группы методов.
1) Административные методы - нормативные требования государства,
обязывающие как субъекты, так и объекты государственного управления
действовать определенным образом. Они основаны на управлении субъектом
управления, их невыполнение может повлечь за собой привлечение к
различным видам ответственности. Для примера, каждый рабочий гражданин
России обязан платить налоги в бюджеты разных уровней, обменивать
паспорта гражданина Российской Федерации в возрасте от 20 до 45 лет.
2) Экономические методы - это способы создания государством
определенных условий, когда управляемому объекту выгодно делать то, что
хочет государство. Такова типа методы основаны в первую очередь на наличии
материальных интересов граждан, организаций и государства, определяющих
34
Сергеев А.А.: Государственное управление в Российской Федерации – М.: Проспект, 2014.
– с. 124
35
Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и
муниципального управления. – М.: Форум, 2015. – с.225
24
их действия, а степень экономической активности определяется развитием и
объемом материальных стимулов. В частности, разработка и реализация
государственной налоговой политики; налоговые льготы, так, для увеличения
доли иностранных инвестиций в экономику РФ, практикуется снижение ставки
налога на иностранный капитал, а также «налоговые каникулы» для
конкретных предприятий.
3) Идеологические методы - это целенаправленное моральное и этическое
влияние государства на сознание и разум людей, пропаганду и агитацию со
стороны государства. Некое иное прикладное название этой группы методов
можно обозначить как социально-психологическим. Скажем так, характерным
примером является предупреждение Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации об опасностях и вреде курения,
которое должно отражаться на каждой пачке сигарет
36
.
4) Юридические методы - это методы государственного управления,
осуществляемые в порядке установленных Конституцией страны, законами и
иными правовыми актами, действующими на её территории. В ряду правовых
методов есть возможность акцентировать на законодательство, государственное
управление, правосудие и контроль.
5) Не правовые методы. В их небольшой группе можно выделить две
подгруппы. А именно: организационные и технические, каковы совершаются в
соответствии с правовыми нормами, но их процедура не регулируется в деталях
законом и является, конечно же незаконна. Они как следствие совершаются в
нарушение действующего законодательства.
37
Как мы видим, с помощью методов и средств государственного
управления реализуются и претворяются в действительность функции
государственного управления, и достигаются цели, поставленные субъектом
публичного управления. Большое разнообразие методов и средств
36
Шахмалов Ф. И. Основы теории государственного управления. Учебник. - М.: Экономика,
2017. – с.65
37
Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник для
вузов.– М.: Изд-во РДЛ, 2015. – с.165
25
государственного управления дает возможность сделать процесс управления
более гибким, динамичным и конечно само собой эффективным
38
.
Проблема соотношения расклада целей, методов и средств их достижения
становится наиболее актуальной тогда, когда пути достижения целей
приобретают характер, который противоречит их содержанию и цели. Та или
иная управленческая деятельность идет по логической схеме: осознание целей
и задач управления; далее идет выбор метода управления и в завершении
разработка и внедрение инструментов управления
39
.
При изучении и проработке государственного управления используются
различные общие научные и специальные методы. Среди научных методов
весомое и существенное значение имеет анализ и синтез. С их помощью,
скажем, выделяются ветви государственной власти, то есть законодательные,
исполнительные, и судебные; и концепции государственного аппарата в
общепринятом понимании, муниципального образования, местного
самоуправления.
1.3. Система органов государственного управления в РФ
Государство представляет собой сложную организованную систему,
представленную всем государственным аппаратом, который осуществляет
целенаправленное политическое влияние на общество и все его компоненты.
Под влиянием государства существует широкий спектр организационных,
экономических, политических, социальных, психолого-педагогических,
информационно-кибернетических и других аспектов.
40
Государственное управление можно определить как целенаправленное
организационное влияние государственных органов на развитие различных
сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и
38
Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. Учебник. - Сп-пб.:
Питер, 2014. – с.88
39
Грицюк Т.В. Система государственного и муниципального управления: Учебник для
вузов.– М.: Изд-во РДЛ, 2015. – с.178
40
Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление: учеб. пособие. М.: Экмос, 2015
– с.117