66
признать надзорные полномочия исключительно за прокуратурой, а все
остальные структуры (федеральные службы, инспекции, палаты) поименовать
контрольными (контролирующими). Более того, фактически, на практике так
оно и есть; только прокуратура от имени государства осуществляет надзор за
законностью в силу, подчеркнем, ее законодательно определенного правового
статуса, тогда как контролирующие органы контролируют исполнение, как уже
отмечалось, регламентов, правил, условий и т.п.
3.2 Мероприятия по совершенствованию организации контроля за
деятельностью органов государственного управления и оценка их
эффективности
Важнейшие изменения законодательства последовали в 2013 году,
соответственно, влекущие за собой изменения административно -
юрисдикционного законодательства на федеральном уровне (КоАП РФ). В
связи с этими новшествами практически во всех субъектах РФ нормы
регионального законодательства, устанавливающие административную
ответственность за бюджетные правонарушения, были упразднены.
Федеральный закон № 252 от 23 июля 2013 года концептуально
преобразовал часть четвертую Бюджетного Кодекса РФ (БК РФ), которая
называется «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения». В ней
содержится две главы. В 29 главе «Общие положения о бюджетных
нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» статьей 306.1
вводится такое понятие как бюджетное нарушение. Названное нарушение
является юридическим фактом и в свою очередь влечет возникновение
охранительных правоотношений.
Это определение в свой черед указывает на ряд основных признаков
бюджетного нарушения:
1. противоправность - правонарушитель осуществляет деяние, оно в силу
каких - либо обстоятельств противоречит предписаниям норм бюджетного
законодательства, нарушая нормативные правовые акты, которые регулируют
67
бюджетные правоотношения, и договоров служащих основой для
предоставления средств из бюджета РФ;
2. деяние - выражается в форме действия или бездействия, тех или иных
причастных лиц бюджетного процесса, а именно: главного распорядителя
бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя
бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного
администратора источников финансирования дефицита бюджета;
3. наказуемость - в этом случае в форме применения бюджетных мер
принуждения, не всегда доводящимися, по сути наказаниями, могут выступать
в виде иных мер принуждения.
Отметим, что главным отличием законодательного определения
бюджетного нарушения от юридической ответственности является неимение
признака виновности, другими словами будет вполне достаточно присутствия
юридического факта совершения деяния – состава правонарушения, которое в
правовой терминологии именуется как объективная сторона правонарушения.
Деяние бесспорно влечет за собой наказание нарушителя бюджетных
отношений. Такое явление в правоведении получило название объективное
вменение.
Тем временем согласно п. 3 ст. 306.1 БК РФ применение к участнику
бюджетного процесса бюджетной меры принуждения не освободит его
должностных лиц от какой - либо ответственности, предусмотренной
законодательством РФ. Согласно КоАП РФ за бюджетные правонарушения
устанавливается административная ответственность, а также накладываются
санкции, как на должностных лиц, так и на юридических. И таких само собой
разногласий в нормах БК РФ и КоАП РФ большое количество.
Можно бесспорно заявлять, что система мер государственного
принуждения в бюджетной сфере является обширной, противоречивой и
закрепленной в федеральных законах, и даже в кодифицированных. В
сущности, явно свои нестандартные меры государственного принуждения
68
имеет любая отрасль права, которые применяются при нарушении
соответствующих норм.
Сфера публичных финансов также не является исключением из этого
правила.
К участникам бюджетного процесса, согласно ч. 2 ст. 306.2 БК РФ,
совершившим какое-либо правонарушение в бюджетной сфере, предусмотрено
пять бюджетных мер государственного принуждения. Обозначим их:
1. Бесспорное взыскание суммы средств, извлеченных из другого
бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими;
2. Бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и платы за
пользование им;
3. Бесспорное взыскание пеней за неблаговременный возврат средств;
4. Приостановление или возможное сокращение предоставления
межбюджетных трансфертов, исключая конечно субвенции;
5. Предоставление уполномоченному по соответствующему бюджету
какой - либо части полномочий главного распорядителя, распорядителя и
получателя бюджетных средств.
Первые две вышеуказанные меры безоговорочно можно отнести к
государственно-принудительным мерам восстановительного характера.
А вот третью меру, взыскание пеней, на наш взгляд, можно приобщить к
мере наказания, а можно также представить в виде самостоятельной
«бюджетной меры ответственности», имеющей компенсационный характер для
бюджетной системы. Рассуждения Д.Л. Комягина заслуживают особого
внимание. По этому поводу, в них говорится, что безразлично какое взыскание
с участников бюджетного процесса, которые являются органами публичной
власти, будь то казенными учреждениями, и функционируют за счет средств
бюджета и наделенными публичным имуществом, означает взыскание из
бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет. Заметим, что указанный
автор совершенно верно размышляет, что «видимость компенсационного
характера бюджетные меры принуждения могут иметь только в том случае,
69
если сузить взгляд только до интереса финансового органа». При этом РФ- это
единое государство, с единой финансовой системой. В своих умозаключениях
профессор Д.Л. Комягин приходит к следующему выводу, что «бюджетная
ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но
вовсе без отвечающего лица»
104
.
Четвертая мера принуждения - приостановление или возможное
сокращение предоставления межбюджетных трансфертов исключая субвенции,
на наш взгляд, носит пресекающий характер, оттого что направлена на
принудительное прекращение противоправных действий нарушителя на
момент их совершения.
И наконец, заключительная пятая мера - передача уполномоченному по
соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя,
распорядителя и получателя бюджетных средств. По нашему мнению, данная
мера носит не только пресекающий характер, но и понимается и
воспринимается как мера процессуального характера, так как направлена на
передачу части процессуальных полномочий от одного субъекта к другому. И
это в конечном итоге призвано на наш взгляд, обеспечить пресечение
правонарушения и привлечение виновного лица к административной или
уголовной ответственности.
Таким образом, дословный анализ формулировок объективной стороны
составов правонарушений, которые содержаться в КоАП РФ и БК РФ,
предоставляет сделать вывод, что они, по сути, тождественны, но при этом
законодатель предусматривает различные санкции по принятию законности,
такие как меры административного наказания в виде административного
штрафа и дисквалификации.
Соответственно сравнительного анализа правовых предписаний,
содержащих составы правонарушений в сфере публичных финансов и
104
Комягин Д.Л. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства //
Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 6
(КонсультантПлюс).
70
изложенных в КоАП РФ и БК РФ, обозначается проблема отсутствия
корреляции между составами административных и бюджетных
правонарушений. Известно, что юридические и должностные лица выступают в
роли субъектов административных правонарушений. Естественно субъектами
правонарушений в бюджетной сфере являются финансовые органы, главный
распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный
администратор доходов бюджета, главный администратор источников
финансирования дефицита бюджета, и другие. Понятия этих субъектов
излагается в статье 6 БК РФ. К ним понятное дело относится орган
государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной
администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом,
иная организация, которые задействованы в бюджетном процессе. Пользуясь
терминологией ГК РФ, это юридические лица, участвующие в публично-
правовых отношениях, определенных бюджетным законодательством.
Финансовый Университет при правительстве РФ в 2014 году в своей
научно-исследовательской работе проводил исследование административно-
юрисдикционных отношений в финансовой сфере, также включая бюджетные
правоотношения. Результат этого исследования представляется в коллективной
монографии
105
. А именно, рекомендуется дополнить санкции соответствующих
норм КоАП РФ отсылками к соответствующим нормам БК РФ.
Вдобавок результатом этой работы научного характера является, то, что
процессуальное регулирование применения бюджетных мер принуждения,
которое изложено в части 2 статьи 306.2 БК РФ, необходимо осуществлять по
кодифицированным нормам, которые нужно систематизировать как отдельный
раздел или главу в БК РФ
На сегодняшний день оно исполняется применительно, правовых
предписаний, которые хорошо описаны и закреплены в нормативных актах,
подлежащих действию закона, а именно приказах и иных документах.
105
Административная юрисдикция в финансовой сфере / Под ред. М.А. Лапиной. М.:
Палеотип, 2015. 271 с.
71
Процессуальный порядок применения бюджетных мер принуждения
должен иметь, несомненно единообразный порядок. Бесспорно, это обеспечит в
свою очередь четкость и ясность в изложении и освещении процессуальных
предписаний, связанных с обеспечением порядка применения бюджетных мер
принуждения. И конечно же позволит устранить правовые пробелы,
возникающие в виду отсутствия детальной регламентации процесса
применения бюджетных мер принуждения.
Подробно рассмотрев меры принуждения по БК РФ и КоАП РФ можно
выделить главные их отличительные особенности:
- адресность либо субъектность, говоря другими словами, касательно кого
применяется мера принуждения. В БК РФ мера принимается безадресно, без
указания конкретных субъектов отношений. В КоАП РФ мера принимается
адресно, в отношении конкретных виновных юридических и должностных лиц.
Доказывать их вину надобно применяя основы принципа презумпции
невиновности;
-отсутствие субъективной стороны правонарушения в составе
бюджетного нарушения. В БК РФ не определяется вина конкретных лиц, то
есть используется принцип объективного вменения, объективной стороны
нарушения будет вполне достаточно.
-отсутствие в БК РФ процессуальных норм правоотношений при
применении бюджетных мер принуждения;
- важнейшим отличием является отсутствие процессуальных норм для
возможного обжалования принятого решения. В КоАП РФ такие нормы
имеются, и они конечно же дают право для опротестования принятых решений
или обжалования.
Далее рассмотрим, особенности статуса Счетной палаты Российской
Федерации (СП РФ) и контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации (КСО субъектов РФ).
СП РФ и КСО субъектов РФ проводят внешний государственный аудит
(контроль), пользуясь основными принципами и именно: законности,
72
эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
Принцип открытости относится только к Закону о Счетной палате РФ.
Для осуществления своей деятельности контрольно-счетным органам, на
наш взгляд, необходимо и можно добавить величину принципов. Точнее
сказать, можно попробовать ввести принцип плановости и результативности,
означающий осуществление внешнего финансового аудита (контроля). Аудит
реализуется согласно ранее утвержденного плана деятельности по измеряемым
показателям достижения социально значимых результатов.
Кроме того, каждый властный контролирующий орган разумеется обязан
осуществлять свою деятельность на принципе ответственности. Естественно
это означает, что должностные лица несут юридическую значимую
ответственность за ненадлежащее исполнение своих полномочий.
Также имеет существенную роль принцип координации и согласованной
деятельности с другими органами, которые осуществляют финансовый
контроль.
Принцип независимости закреплен законодательно, он обозначает быть
независимым контрольно-счетным органом от граждан и организаций во всех
отношениях.
Актуальный принцип компетентности должностных лиц КСО
необходимо закрепить законодательно. В федеральном законодательстве о
Счетной палате РФ и КСО субъектов РФ косвенно все же присутствует этот
принцип.
Принцип информационной открытости, просто необходим в каждой
контрольно-надзорной деятельности органов публичного управления, он
заключается и сводится к доступности сведений сферы финансового контроля
для организаций и граждан на государственных информационных ресурсах.
Впрочем, отступлением все же является запрещенная или ограниченная
информация, применительно законодательства РФ.
Отметим, что на сегодняшний день, в процессе осуществления внешнего
государственного аудита, инспектора Счетной палаты РФ, или
73
уполномоченные должностные лица КСО субъектов РФ понятное дело
раскрывают составы административных правонарушений, по которым они
обязаны составлять протокол об административных правонарушениях.
В административно - юрисдикционном законодательстве, действующем
на данный момент, сформировалась противоречивая и двойственная
обстановка. В ней не приняты во внимание важные отличия административно-
правового статуса СП РФ, КСО субъектов РФ, и муниципальных КСО,
осуществляющих права первоначально на принципе подотчетности
соответствующим законодательным (представительным) органам власти, и
принципе независимости (включая функциональную и организационную) от
других органов, в том числе и от органов исполнительной власти.
Действительно если был обнаружен состав административного
правонарушения в соответствии с КоАП РФ, у них имеются все полномочия
для возбуждения дела, Им вменены в обязанности передавать данное дело по
подведомственности соответствующим органам исполнительной власти, либо в
судебные инстанции, либо в прокуратуру, исходя из состава правонарушения.
Далее по подведомственности либо Федеральный орган исполнительной
власти, либо органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие
функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, имеют право
рассматривать дела об административных правонарушениях. После
рассмотрения дела, как правило в общем случае выносится решение или
постановление. Данные органы рассматривают дело по существу, в
зависимости от состава правонарушения и меры наказания, которое
предусматривается за его совершение. Следом они принимают решение, или
отправляют дело на рассмотрение в соответствующие судебные инстанции.
Обычно это происходит в тех случаях, когда в качестве наказания
предусматривается дисквалификация.
Применительно статьи 18 Федерального закона №6-ФЗ от 7 февраля 2011
года «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов РФ и муниципальных образований» существенным
74
моментом в характеристике деятельности КСО является взаимодействие КСО
субъектов РФ и КСО муниципальных образований. Безусловно они имеют
право взаимодействовать между собой, а также с КСО других субъектов РФ, со
Счетной Палатой РФ, прокуратурой, налоговыми органами,
правоохранительными, надзорными, и контрольными органами РФ.
В процедуре взаимодействия вышеуказанным органам могут поступать
данные о серьезных фактах нарушения требований законодательства РФ,
которые были обнаружены ими в ходе контрольных мероприятий. И это в
дальнейшем послужит проверкой в рамках компетенции соответствующего
органа и принятия решения.
Рассмотрим наши предложения по совершенствованию федерального
законодательства:
1. Необходимо установить взаимосвязь норм БК РФ с КоАП РФ, КоАП
РФ с УК РФ. Это повысит эффективность и продуктивность применения
Счетной палатой РФ, КСО субъектов РФ и КСО муниципальных образований
административно-юрисдикционных норм;
2. В законодательстве требуется учесть особенности статуса органов
Счетной палаты РФ, КСО субъектов РФ. Как нам кажется, в этом случае
развитие законодательства представляется возможным по двум направлениям.
В первом судебные инстанции будут рассматривать все составы, по которым
возбуждают дела Счетная палата РФ, КСО субъектов РФ. А вот во втором
направлении необходимо внести изменения в 23 главу КоАП РФ и названные
органы назначить в качестве уполномоченных, которые могут рассматривать
дела об административных правонарушениях (примером будет банковская
сфера, Банк России таким правом обладает). На наш взгляд, второй вариант
наиболее предпочтителен;
3. Предлагаем редакцию законопроекта в КоАП РФ:
Статья 23.**. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-
счетные органы субъектов Российской Федерации
75
3.1. Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ
рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных
статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6
3.2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени
Счетной палаты РФ в том числе: председатель Счетной палаты, заместитель
председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты; руководитель
аппарата Счетной палаты, заместители руководителя аппарата Счетной палаты;
3.3. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени
контрольно-счетных органов субъектов РФ в составе: председатель
контрольно-счетного органа субъекта РФ, заместитель председателя
контрольно-счетного органа субъекта РФ, аудиторы контрольно-счетного
органа субъекта РФ, руководитель аппарата контрольно-счетного органа
субъекта РФ, заместители руководителя аппарата контрольно-счетного органа
субъекта РФ.
4. Также требуется увеличить срок давности по составам
административных правонарушений, по которым Счетная палата РФ, КСО
субъектов РФ вправе возбуждать дело. В наше время ст. 4.5 КоАП РФ
устанавливает, что по истечении двух лет со дня совершения
административного правонарушения, постановление по делу об
административном правонарушении за нарушение бюджетного
законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, не может быть вынесено.
Предлагаем увеличить срок давности минимально до 3 лет. Учитывая
стратегическое планирование социально-экономического развития,
действующее бюджетное законодательство, и осуществление публичного
управления в виде государственных и муниципальных программ доводится
необходимым предусмотреть и более длительные сроки давности привлечения
к административной ответственности в бюджетной сфере, до 6 лет
Далее представляется необходимым провести оценку эффективности
предлагаемых мероприятий. Для справки с сайта Правительства РФ для