46
Некоторые авторы относят к субъектам государственного контроля и
Уполномоченного по правам человека, заявляя о формировании в России новой
– контрольной – ветви власти
81
. Однако данная позиция нами не может быть
подтверждена, т.к. анализ норм соответствующего закона
82
показывает, что
связь Уполномоченного с Государственной Думой ограничивается только, с
одной стороны, предоставлением ежегодных и специальных докладов, с
другой, принятием решения о назначении на должность или освобождения от
должности.
2.3. Реализация государственного контроля за деятельностью органов
государственного управления в Российской Федерации
Эффективное управление невозможно без наличия контроля,
выступающего наиважнейшим элементом управленческой деятельности.
Внутриведомственный контроль в МО приводится в исполнение внутри
отвечающего ведомства и государственных органов. А именно министерства,
ведомства, департаменты и другие.
Формы и методы контроля будут непосредственно зависеть от объема
работы конкретного министерства и от этого будет складываться система
внутриведомственного контроля в системе ведомства и разделяться
контрольные полномочия.
К признакам внутриведомственного контроля можно отнести следующие
показатели: -постоянный и системный подход; -объективность оперативного
выявления и устранения недостатков; -проведение квалифицированными
специалистами в контролируемой области; -комплексность проверяемых
вопросов; -владение большими государственно-властными полномочиями
контролеров
83
.
81
См.: Денисов О.А. Формирование контрольной власти и ограничение коррупции //
Государство и право, 2017. - № 3. - С. 10.
82
Федеральный Конституционный Закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 10.06.2018) «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СПС «Гарант», 2018.
83
Граждан В.Д. Государственная служба: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Кнорус,
2017. – С. 366.
47
Функции контрольно-ревизионных управлений, министерств и ведомств:
всесторонняя проверка состояния подведомственных организаций; контроль за
сохранностью ресурсов; контроль за правильностью постановки учета и
отчетности; выявление внутрихозяйственных резервов повышения
эффективности; выявление хозяйственных и финансовых нарушений.
В области все субъекты внутриведомственного контроля располагаются по
трем уровням, а зависит это от важности их участия в контрольной
деятельности, и разделяются по трем уровням.
Рассмотрим первый уровень. Практически все функции государственного
органа или объединение однотипных функций, консолидируются за
обусловленной административной единицей, это может быть какой – либо
отдел в составе управления. Руководителями этих структур выступают
серьезные руководители и они напрямую реализовывают контрольные функции
в своих коллективах, так называемый нижний уровень контроля
84
.
Изучая второй уровень, а он является средним уровнем контроля. следует
отметить, что задача по контролю за деятельностью, подчиненных им
организационных единиц, а также формирование отделов и управлений
департаментов, для выполнения четко ограниченных административных задач,
поручена на руководителей. Данный уровень контроля необходим так как он
содействует поддержанию качества деятельности органов. В пределах своей
компетенции внутриведомственный контроль проводится касательно всех
гражданских служащих центрального аппарата, подчиненных органов и
учреждений. На финансово-экономические службы и подразделение
государственного органа по вопросам государственной службы и кадров
возлагаются определенные полномочия по осуществлению
внутриведомственного контроля.
84
Граждан В.Д. Государственная служба: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Кнорус,
2017. – С. 367.
48
И завершающий, третий уровень, общий или линейный контроль
исполняет руководитель государственного органа, и соответственно он же
руководит системой внутриведомственного контроля, а также эти функции
могут быть возложены на заместителей, в компетенцию которых входит
контроль в соответствии с распределением обязанностей по руководству
функционального контроля.
Высшую контрольную инстанцию представляет руководитель ведомства.
Его обязанности заключаются в стратегическом руководстве и обеспечение
деятельности по всестороннему контролю, в подчиненном государственном
органе и его подразделениях
85
.
Несомненное место в контроле отводится коллегиальным органам
руководства. Внутриведомственный контроль регламентируется инструкциями
и для повышения своей работы надзорные структуры разрабатывают
нормативную и справочную литературу.
В организации и проведении внутриведомственного контроля
немаловажная роль выпадает на руководящих работников. Руководящим
работникам необходимо регулярно следить за тем, чтобы принимаемые ими
решения отвечали требованиям необходимости, реальности и конкретности.
Руководители непосредственно реализуют процесс контроля и учат этому
своих подчиненных, выступая для них образцом законности, исполнительской
дисциплины и требовательности.
При реализации внутриведомственного контроля, ведомство может
образовывать специальные контрольные подразделения, их главное
направление деятельности – контроль, с соответствующими полномочиями, а
также они непосредственно подчинены руководителю государственного органа.
Должностные правила соответствующих гражданских служащих,
устанавливают контрольные полномочия субъектов внутриведомственного
контроля. При необходимости они могут отражаться в других документах
85
Граждан В.Д. Государственная служба: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Кнорус,
2017. – С. 368.
49
административного регламента федеральных органов исполнительной власти.
В частности, в соответствии с п. 1.11 Регламента Министерства экономического
развития и торговли РФ
86
, заместители Министра исполняют отдельные
функции по реализации полномочий нанимателя от имени РФ. Скажем так они
координируют реализацию функций Министерства, подключая взаимосвязь и
контроль деятельности департаментов, территориальных органов, федеральных
агентств
Немаловажным моментом является то, что регламент Министерства
финансов РФ
87
закрепляет право Министерства для проведения плановых
проверок деятельности федеральных служб, которые находятся под
руководством Министерства, и проверок, связанных с жалобами граждан и
организаций на действия или бездействия, а также решения указанных органов
и их должностных лиц.
Законом о гражданской службе
88
определены правовые формы
внутриведомственного контроля и деятельности комиссий, таких как:
- конкурсных комиссий, конкурс сводится в оценке профессионального уровня
претендентов на замещение должности гражданской службы, соответствия
квалификации;
- аттестационных комиссий создается в целях определения соответствия
замещаемой должности гражданской службы, аттестации гражданских
служащих;
86
Приказ Минэкономразвития РФ от 14.09.2015 № 220 (ред. от 21.08.2017) «О регламенте
Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» // СПС
«Гарант», 2018.
87
Приказ Минфина РФ от 23.03.2015 № 45н (ред. от 21.08.2017) «Об утверждении
регламента Министерства финансов Российской Федерации» // СПС «Гарант», 2018.
88
Федеральный Закон от 27.07.2014 № 79-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 07.07.2014) // СЗ РФ, 2014.
- № 31. - ст. 3215.
50
- комиссий по урегулированию конфликтов интересов, действующей для
урегулирования конфликтов, интересов и соблюдения требований к
служебному поведению гражданских служащих в государственном органе;
- комиссий по служебным спорам, рассматривающей вопросы на случай, когда
гражданский служащий самостоятельно, а может быть, с участием своего
представителя не уладивший трения при непосредственном диалоге с
представителем нанимателя.
Скажем так, что в сфере антикоррупции гражданской службы и
злоупотреблении служебных полномочий, значимой серьезной формой
контроля проходит проверка сведений об имуществе, о доходах и
обязательствах имущественного характера, которые предоставляют
гражданские служащие в установленном порядке.
Проверка деятельности структурных подразделений государственного
органа и отдельных гражданских служащих служит главной формой
внутриведомственного контроля, организованная по поручению руководителя
государственного органа, либо должностными лицами и гражданскими
служащими центрального аппарата государственного органа.
Для более полной характеристики, рассматриваемого вопроса,
рассмотрим виды проверок, они бывают плановые и внеплановые, камеральные
и выездные, комплексные и тематические. Согласно плана работы
государственного органа производятся плановые проверки, а внеплановые от
плана по наставлению руководителя. Выездные и камеральные проверки
заключаются в проверке отчетов. Комплексные проверки, контролируют
практически все направления деятельности государственных органов и
гражданских служащих, в вот тематические проверки включают только
рассматривание некоторых вопросов.
По решению руководителя или его заместителя организовывается
проверка с обязательным оформлением приказа или распоряжения. В приказе о
проведении проверки обязательно должен быть указан предмет проверки; срок
51
проведения проверки; состав проверяющей группы с указанием ее
руководителя.
По предварительному уведомлению проверяемого государственного
органа производится плановая выездная проверка. К уведомлению приобщается
перечень вопросов проверки и необходимый список документов, которые
необходимо предоставлять в указанный срок.
В течении проверки обнаруживаются фактические нарушения и
отклонения деятельности проверяемого объекта от требований
законодательства о гражданской службе. Отклонения, которые выявляются в
ходе проверки, могут иметь как положительный характер, так и отрицательный
хочется сказать, что желательным в процессе проведения любых проверок,
является обнаружение передового опыта и инновационных технологий.
Самым важное и существенное в процедуре реализации контроля это -
достижение его эффективности. Высокое качество работы контролеров может
быть достигнуто при соблюдении следующих условий: профессиональная
компетентность; достоверность исходных данных об объекте контроля;
объективность, качество и оперативность. Доброжелательность, корректность и
тактичность - вот основные качества проверяющих лиц. Основным моментом
для всех проверяющих является недопущение конфликтных ситуаций, даже
при выявлении серьезных недостатков. Крайне недопустима демонстрация
своего индивидуального отношения и должностного преимущества.
Во время проведения проверок деятельность проверяющих лиц обязана
неразрывно связываться с непосредственной практической помощью
проверяемым органам и гражданским служащим, для достижения цели по
устранению недостатков. В заключении проверки и по её результатам
формируется справка, акт, или служебная записка. Руководителем
государственного органа разрабатывается форма итогового документа,
состоящая чаще всего из вводной и основной частей.
52
Состав проверяющей группы; период деятельности Государственного
органа, которой прошел проверку; срок проведения этой проверки - все это
является составляющей вводной части итогового документа.
Основная часть содержит информацию: об устранении государственным
органом нарушений, которые были выявлены при предыдущей проверке; о
благоприятном опыте работы проверяемого органа; о всех раскрытых
нарушениях государственного органа, не соответствующих требованиям
законодательства с предоставлением доказательства на их совершение; о
недостатках, которые были выявлены, но в то же время не являющиеся
нарушениями положений нормативных правовых актов, но негативно
сказывающихся на состояние законности, или способствующие созданию
предпосылки для возникновения правонарушений, таких как коррупция,
нарушения прав и интересов граждан правонарушений, и других; и
информацию об устранении государственным органом нарушений по
результатам текущей проверки.
Итоговый документ должен быть подписан руководителями, группы
осуществляющей проверку и проверяемого органа. Если руководитель
проверяемого органа не согласен с фактами итогового документа, он имеет
право приложить письменное возражения по итоговому документу, и
документы, которые подтверждают аргументированность возражений.
Далее, руководство государственного органа, который организовал
проверку, изучает итоговый документ, а также документы и материалы,
приложенные к нему. В результате проверки обычно издается приказ.
На примере анализа работы контрольно-надзорной деятельности
Комитета по тарифному регулированию Мурманской области следует
выделить, что контрольные функции Комитета регламентированы
законодательствами РФ, нормативно – правовыми документами, которые
приняты на федеральном уровне. Организация государственного контроля или
надзора включает в себя:
53
- ежегодный план проведения мероприятий по контролю, который
согласовывается с другими контролирующими органами МО и утвержденный
Прокуратурой МО;
- внеплановые проверки, основой которых служат: задания
исполнительных органов власти или Прокуратуры МО, распоряжения
Губернатора МО, а также заявления и обращения юридических и физических
лиц. В дополнение отметим, что целью данных внеплановых проверок
является: выявление нарушений порядка ценообразования, контроля за
соблюдением субъектами естественных стандартов раскрытия, мониторинг
информации.
Препятствование коррупции является значительным направлением
развития внутриведомственного контроля. Коррупция в России- это явление,
которое затрагивает широкий комплекс проблем. Это заметно и в экономике и
социальной жизни людей. Коррупционный риск- как система условий и
факторов, определяющих возможность самостоятельного выбора
государственным служащим любого варианта решения задачи и создающих в
следствии совершения им правонарушения опасность наступления негативных
последствий для важных интересов, как личности, так и государства в целом.
С 10 января 2009 года действует Федеральный закон «О противодействии
коррупции»
89
, в нем содержатся основополагающие принципы
противодействия коррупции, организационные и правовые основы
предупреждения и борьбы с ней, и кроме этого ликвидации последствий
коррупционных правонарушений.
Раскроем понятие коррупции, которая выражена в злоупотреблении
служебным положением, даче и получении взятки, в злоупотреблении
полномочиями, коммерческий подкуп или другое противозаконное
использование должного положения с целью принятия выгоды или услуг
89
Федеральный закон от 25.12.2018 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (принят ГД
ФС РФ 19.12.2018) // СЗ РФ, 2018. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
54
имущественного характера для себя или третьих лиц, и конечно же совершение
вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Можно кратко выделить законодательно закрепленные ключевые меры для
профилактики коррупции:
- антикоррупционная экспертиза актов и их проектов;
- установление в качестве основания для увольнения лица должностного
лица за непредставление или представление ложных сведений о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера, как своих, так и
близких родственников;
- существенной мерой является внедрение в практику кадровой работы
правила, согласно которому длительное, безупречное исполнение своих
обязанностей должно обязательно приниматься во внимание при назначении на
вышестоящую должность;
- развитие институтов общественного и парламентского контроля за
соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции.
Указанным Законом оговорено, что решением Президента РФ могут быть
созданы органы по координации деятельности противодействия коррупции в
составе представителей федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов РФ и других лиц. Органы по координации
деятельности по противодействию коррупции при получении данных о
совершении коррупционных правонарушений, передают их незамедлительно в
соответственные государственные органы, а они в свою очередь уполномочены
провести проверку этих данных и принять по завершению проверки решения в
установленном законом порядке.
В Законе закреплены основные направления деятельности
государственных органов по контролю за государственными служащими в
целях повышения эффективности противодействия коррупции (ст.7).
Указанные направления включают в себя: введение антикоррупционных
стандартов; унификацию прав и ограничений, запретов и обязанностей,
установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих
55
государственные должности РФ. Также равным образом неукоснительное
соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную
деятельность; устранение необоснованных запретов и ограничений, главным
образом это касается экономической деятельности; повышение уровня оплаты
труда и социальной защищенности государственных и муниципальных
служащих.
При всем этом, как показывает мировая и отечественная практика,
повышение эффективности государственной службы напрямую связано,
конечно же с эффективностью общественного контроля за служащими, и
несомненно с уровнем развития институтов гражданского общества
90
.
Выводы по 2 главе
Подводя итоги можно сказать, что логическую цель процесса управления
заключает контроль. Методы контроля и исполнения в государственном
управлении в современных условиях приобретают несколько решительный и
координационный характер. Функции контроля в государственном управлении
неотъемлемо связаны с контрольной деятельностью других органов
государства. Новый взгляд на государственное управление вызывает
необходимость отбора новых путей к теоретическому и правовому
обеспечению методов контроля и исполнения в государственном управлении
субъекта РФ.
Управленческое значение контроля имеет тройное значение. Так
контроль просматривается в качестве информации о ходе процесса управления,
он же является фактором оптимизации и соотношением иных функций
управления и конечно является ресурсом принятия совершенно новых
управленческих решений. Основной особенностью государственного контроля
90
См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада:
США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: Логос, 2002. – С. 401-405; Ельцов Н.С.
Государственная власть и гражданское общество: вопросы концепции // Гражданский форум:
Власть народа или народ и власть? Материалы межрегиональной научно-практической
конференции. – Ростов-на-Дону, 2004.-С. 78; Лепехин В. Гражданское общество,
гражданская позиция и государственная гражданская служба // Сограждане, 2008. -№11.-С.
14.