56
за деятельностью органов является то, что основным направлением контроля
выступает ведомственный контроль.
При рассмотрении вопросов правового регулирования контроля,
несомненно всегда следует учитывать принципы контроля, а это прежде всего
гласность, оперативность, комплексность и диапазон контроля. Право отражает
особенности исполнительно-распорядительной деятельности, отчего специфика
возникновения, развития и прекращения их взаимодействия оказывает
воздействие на характер правового регулирования отдельных функций. Формы
гласности контроля обязаны быть закреплены юридическими средствами и
только в этом случае они будут проходить эффективно и плодотворно.
Юридическое обеспечение оперативности неразрывно связано с
повышением ответственности контрольных органов и предполагает быстрое
воздействие на процесс управления. Действующее сегодня законодательство не
регламентирует специально ответственность должностных лиц за оплошности в
контроле. Соответственно может быть применена дисциплинарная, уголовная
или материальная ответственность к работникам, допустивших неверные шаги
по службе, конечно на основе правовых актов. Тем временем значение
контроля и ответственность за его действенное проведение велико в процессе
управления.
Наряду с оперативностью огромную роль играет и систематичность
контроля. Отсутствие систематического контроля и проверки исполнения
приводит к нарушению законности, недисциплинированности работников, а в
ряде случаев и к злоупотреблениям.
Существенный фактор повышения эффективности контроля это его
систематичность. Впрочем, следует отметить, что комплексность эффективна
лишь при учете всех других специфических принципов контроля и конечно
принципа квалифицированности.
Современная организация управления настолько сложна, что порой
требует не только эмпирического знания об объекте исполнительно-
распорядительной деятельности, но и специальной подготовки. Для
57
осуществления контрольной деятельности необходимо привлечение
специалистов различных областей. Принцип квалифицированности
распространяется не только на штатный аппарат контрольно-инспекционной
службы, но и на общественность, которая привлекается к участию в проведении
обследований и проверок.
Квалифицированность контроля имеет большое значение, поскольку почти
во всех случаях на основе проверок и обследований приходится принимать
управленческое решение. В какой-то степени квалифицированность конечно
связана с правильной методикой организации проверок. Однако в органах
управления почти не занимаются разработкой процедур и методик проведения
контроля.
58
Глава 3. Актуальные проблемы и пути совершенствования
контроля за деятельностью органов государственного
управления
3.1 Проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления
Контроль в государственном управлении в современной России
испытывает значительные трудности. Проблемы контрольной деятельности в
нашей стране многогранны.
К актуальным системным проблемам выполнения контрольных и
надзорных функций органами государственной власти Российской Федерации и
органами местного самоуправления можно отнести:
91
- отсутствие в практике планирования и проведения контрольной и
надзорной деятельности для учета вероятности причинения вреда в результате
деятельности контролируемого предприятия и его корреляции с ресурсами
органов государственного контроля (надзора), направленных для
осуществления мер контроля;
- устаревание обязательных требований, подлежащих проверке (во
многих отраслях применяются нормативные правовые и нормативные акты
СССР, которые содержат морально устаревшие требования, не соответствуют
нынешнему уровню развития экономики, науки и техники);
- непрозрачность проверенных обязательных требований
(контролируемые субъекты не знакомы с исчерпывающим перечнем
обязательных требований, выполнение которых они могут проверить, до сих
пор практика остается, когда обязательные требования не публикуются в
установленном порядке);
- отсутствие связи многих проверенных обязательных требований с
безопасностью товаров, работ, услуг (нарушение таких требований приводит к
91
Скобара В.В., Телепнева А.В. Государственный финансовый контроль как основной
инструмент государственного регулирования экономики региона // Инновационное развитие
экономики. 2013. № 3 (15). С. 31
59
серьезной угрозе для жизни, здоровья человека, ущерба животным и растениям,
окружающей среде, объектам культурного наследия (памятники истории и
культуры народов Российской Федерации), государственной безопасности,
собственности отдельных лиц и юридические лица, государственная или
муниципальная собственность, профилактика, чрезвычайные ситуации,
природные и техногенные);
- дублирование выполнения функций контроля и надзора в отношении
одного и того же субъекта различными государственными органами;
- дисбаланс в осуществлении надзорных и надзорных функций при входе
на рынок товаров, работ, услуг и когда такие продукты распространяются на
рынке;
- отсутствие единой системы регистрации случаев вреда, которая не
позволяет принимать качественные решения по областям, в которых
необходимо укрепить или, наоборот, свести к минимуму осуществление
надзорных и надзорных функций;
- необходимость изменения подходов к регулированию выполнения
функций государственного контроля (надзора) административными правилами
с учетом отсутствия в указанных нормах норм, устанавливающих права и
обязанности проверяемых лиц, а также принятие на федеральном уровне и
уровня субъектов Российской Федерации правил государственного контроля
(надзора) в соответствующей сфере деятельности;
- отсутствие законодательного регулирования деятельности органов
государственного контроля (надзора) для систематического контроля за
соблюдением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния
соблюдения обязательных требований
92
.
В настоящее время необходимы дальнейшие усилия для оптимизации
деятельности по контролю и надзору не только на отраслевом уровне, но и на
92
Скобара В.В., Телепнева А.В. Государственный финансовый контроль как основной
инструмент государственного регулирования экономики региона // Инновационное развитие
экономики. 2013. № 3 (15). С. 33.
60
уровне общих принципов выполнения контрольных и надзорных функций. На
сегодняшний день трудно определить границы функций контроля и надзора в
системе государственного управления.
Определение границ просто необходимо, потому что в наши дни заметно
просматривается обеспокоенность неэффективного контроля и надзора. А
также законодатель все так же не старается развести эти понятия, перепутывая
их, используя как синонимы. В некоторых случаях речь уже пошла о том, что
разделение понятий «контроль» и «надзор» лишено всякого смысла, и термин
«надзор» следует представлять в качестве традиционного наименования
определенных разновидностей контроля»
93
. Данная проблема полностью
выдумана и потеряла актуальность.
94
Изложение своей позиции по обозначенной проблематике разумно
начинать с определения сущности контрольной и надзорной деятельности (в
дальнейшем для краткости будем именовать как контроль и надзор). При этом
сразу же сделаем одно важнейшее замечание, главный смысл которого
заключается в том, что, по нашему мнению, контроль и надзор (в широком
смысле) представляются самостоятельными автономными государственно-
значимыми формами (видами) юридической деятельности
95
; такой подход
видят и другие авторы.
96
Современный государственный контроль заключается в деятельности
соответствующих органов, их должностных лиц, прочно связывая практически
все функции государства, пронизывая все сферы жизнедеятельности
государства. Можно сказать, что контроль - это неотъемлемый элемент
функции государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с
93
КудилинскийМ.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к
соотношению понятий «контроль», «надзор» // Социология и право. 2015. N 1(27). С. 38, 46.
94
Беляев В.П.Контрольная и надзорная юридическая деятельность: к вопросу о
разграничении понятий // Право и политика. 2014. N 2. С. 245 - 251.
95
Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: Монография. М., 2015.
96
Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-
контрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. ... канд. юрид.
наук. Ростов н/Д, 2000
61
другой стороны, самостоятельная функционально обособленная деятельность,
получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной,
положительно организующей деятельности творческого характера. В тоже
время по отношению к основным функциям государства контроль числится
функцией вспомогательной, вторичной и объективно необходимой.
Из этого следует, что сущность контроля состоит в том, что
уполномоченные на то органы и их должностные лица, используя
организационно-правовые формы, способы и средства, которые предусмотрены
законом:
- выясняют, соответствует ли деятельность органов и лиц закону, а также
различного рода требованиям, регламентам, правилам, условиям, и задачам,
которые перед ними поставлены;
- проводят анализ результата воздействия субъектов управления на
управляемые объекты, и анализ отклонения от поставленных целей и способов
их достижения;
- принимают меры по их предотвращению и привлечению к
ответственности виновных.
В свою очередь, при анализе сущности надзора полагаем взять за основу
именно прокурорский надзор. Это можно объяснить не только тем, что он
является типовой формой юридической деятельности специально созданного
государством органа надзора - прокуратуры, но еще и тем, что другие, так
называемые надзорные органы осуществляют надзорную функцию только в
пределах ведомственной принадлежности и лишь по отдельным направлениям.
Надзор не представляется для них как основная цель, и в большинстве случаев
они фактически являются контролирующими. В сравнении с ними, а также в
силу своей сущности и предназначения прокурорский надзор носит
универсальный характер (до недавнего времени он назывался высшим, и это не
случайно), а надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и
законностью правовых актов обозначается основной функцией прокуратуры.
62
Сущность прокурорского надзора ярко выражается в его функциональной
ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнения
законов, в предупреждении и пресечении их нарушений, а также в принятии
мер к лицам, допустившим нарушение закона
97
.
Такой вывод тесным образом смыкается с современным назначением
прокурорского надзора; и состоит, если говорить обобщенно, в обеспечении
режима законности и правопорядка в нашем обществе.
Итак, представив основные сущностные характеристики контроля и
надзора, перейдем к изложению своей точки зрения об их различии, о
необходимости разграничения этих видов государственно-властной
деятельности.
Прежде всего стоит заметить, что сложность данной проблемы в большой
степени усугубляется стойким нежеланием законодателя употреблять эти
термины, исходя из природы, целей, сущности и методов органов контроля и
надзора. Общеизвестно, что современный законодатель применяет эти термины
как одно порядковые. Рассмотрим пример, ссылаясь на проект Федерального
закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля в Российской Федерации»
98
. Как видим, даже в самом название этого
Закона, также, как и в содержание, опять же в качестве синонимов
употребляются понятия контроля и надзора, притом, как и раньше,
законодатель не вносит ясность, в каких случаях это контроль, а где - надзор.
9 марта 2004 года Президент РФ подписал Указ «О системе и структуре
федеральных органов государственной власти», согласно которому функции по
контролю и надзору сосредоточивались в федеральных службах.
На наш взгляд, это важнейший шаг в направлении консолидации усилий
контрольно-надзорных органов, унификации их полномочий, и также
сокращения количества. Тем не менее (намеренно повторимся, для привлечения
повышенного внимания к данному вопросу) при реформировании органов
97
Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 2015. С. 27.
98
URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47109.html.
63
исполнительной власти как тогда, так и на сегодняшний день, совершенно не
было взято во внимание не раз заявленное в науке мнение, которое касается
различий в определениях контроля и надзора. Полагаем, что это в какой-то
степени неблагоприятно отразилось на их функциональном предназначении
(правоприменительная практика демонстрирует нередкое смешение функций
контроля и надзора, параллелизм, дублирование и т.п.).
Относительно этого, можно сослаться на мнение А.В. Черекаева Он
небезосновательно утверждает, что термины нередко вводятся со значительным
нарушением правил законодательной техники, а также не учтены
немаловажные признаки анализируемого понятия и его применения в мировой
практике. Соответственно низкая эффективность норм закона, проявляется в
результате недостаточного внимания к терминологии, и их качеству
99
.
Подведем итог, в затянувшемся обсуждении вопроса сущности,
соотношения и содержания контроля и надзора, все - таки следует развести эти
два совершенно разных, но в тоже время и весьма схожих, понятия. Вдобавок
чрезвычайно важно на законодательном уровне сформулировать терминологию
касательно деятельности контрольных и надзорных структур. Конечно же,
органы надзора и контроля, часто решают общие задачи, но тем не менее они
различны по своему правовому положению органами государства,
соответственно каждый из них действует свойственными ему методами и имеет
свою специфику.
По этому поводу также высказались и другие авторы, которые разделяют
это мнение. Например, Я.А.Гейвандов отметил: «В отечественной юридической
науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно
подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в
правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и
99
Черекаев А.В. Проблемы применения юридической терминологии в Законе «О валютном
регулировании и валютном контроле» // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 128.
64
собственное содержание»
100
. Точно такой же позиции придерживается и
Е.Ю.Грачева, когда пишет, что контрольные и надзорные органы обладают
различными полномочиями относительно проверяемых лиц
101
.
Поэтому будет важным еще раз подчеркнуть следующие основные
различия надзора и контроля:
а) чаще всего, только в отношении подчиненных органов и лиц,
совершается контрольная деятельность;
б) контролеры имеют право вторгаться в оперативно – хозяйственную
деятельность объекта, который они контролируют, при проведении
проверочных мероприятий (к примеру, должностные лица Федеральной
службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых
коммуникаций имеют право на применение мер для приостановления или
прекращения по обработке персональных данных, которая осуществляется с
нарушением требований законодательства Российской Федерации
102
);
в) контролем предполагается оценка деятельности контролируемого
объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности;
г) органы контроля, а именно должностные лица имеют право привлечь к
ответственности тех, кто допускает правонарушения (санитарно-
эпидемиологического благополучия населения, безопасного обращения с
пестицидами и агрохимикатами, использования и охраны земель
сельскохозяйственного назначения)
103
.
100
ГейвандовЯ.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-
контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2015. N 6. С. 26.
101
Грачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право.
2018. N 2. С. 62.
102
Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 14 ноября 2011 г. N 312 «Об
утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору
в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной
функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за соответствием
обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в
области персональных данных» (с изменениями и дополнениями) // СПС «ГАРАНТ», 2018.
103
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N
195-ФЗ (в ред. от 07.02.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2017).
65
Отличаясь от контроля, надзор выражается:
а) отсутствием отношений подчиненности надзирающих органов с
поднадзорными;
б) деятельность должностных лиц поднадзорного объекта определяется
исключительно с точки зрения законности; не допускается вмешательство в
оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа (согласно п. 2
ст. 26 Закона «О прокуратуре РФ» в оперативно – хозяйственную деятельность
организаций органы прокуратуры не вмешиваются);
в) должностные лица органов надзора не имеют право самостоятельно
применять меры взыскания за допущенные нарушения законности, они могут
ставить вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед
соответствующими органами.
Помимо вышеизложенного, весомым аргументом в пользу нашей точки
зрения по вопросу разграничения контроля и надзора является то, что контроль
бывает и негосударственный (общественный, например), в то время как надзор
исполняется только лишь государственными органами. Более того,
контрольные мероприятия могут производиться и в отношении граждан, тогда
как, к примеру, органы прокуратуры надзор за гражданами не осуществляют.
Вот в чем нам видятся главные различия между органами контроля и
надзора, которые осуществляют свои функции порознь, автономно и со своей
спецификой, имея сущностные различия в правовом статусе. Именно по этим
критериям подобает их разграничивать, потому как существуют они
объективно, вне желания того или иного исследователя.
Считаем, что изложенное, нужно принимать во внимание законодателю, а
не только ученым, практикам, потому как дело даже совсем не в терминах, а в
их сущностном наполнении, определении функциональной принадлежности.
В порядке предварительного вывода по данному параграфу работы
выразим суждение следующего характера. Долговременные исследования в
области контроля и надзора делают возможным предложить законодателю и
верховной власти кардинальный вариант решения данной проблемы. А именно,