59
Цель общественного контроля за деятельностью государственных
органов и органов местного самоуправления заключается в соблюдении в
процессе их деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также
в поддержке нормативно установленного механизма деятельности
представителей органов государственной власти и должностных лиц местного
самоуправления в интересах социума и на основе действующего
законодательства. Для достижения указанных целей большое значение имеет
чёткое определение заданий, которые стоят перед субъектами контроля.
К основным задачам общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти и местного самоуправления можно отнести:
контроль за соблюдением действующего законодательства;
контроль целесообразности управленческих решений;
контроль за соблюдением прав и свобод, которые охраняются
законом, и интересов граждан;
контроль за соблюдением служебной дисциплины, качеством
выполнения полномочий органами государственной власти и местного
самоуправления;
контроль за соответствием законам правовых актов, которые
принимаются органами государственной власти и местного самоуправления;
контроль за соблюдением установленных запретов и ограничений;
контроль за подбором кадрового состава представителей органов
государственной власти и местного самоуправления, продвижением
чиновников по службе;
контроль за рациональным использованием и распределением
ресурсов и тому подобное.
Наиболее полно методы общественного контроля определены
российскими исследователями О.Кочевой и И.Аверкиевым. В частности,
учёные определяют такие методы общественного контроля:
60
наблюдение (например, на избирательном участке, на судебном
заседании);
анализ официальной статистики и анализ документов;
непосредственные исследования на месте (размещены ли
объявления относительно приёма граждан, существуют ли пандусы для
инвалидов и тому подобное);
обследование условий путём посещения организаций и органов
власти;
сбор жалоб и обращений;
беседы, интервью, опросы фокус-групп;
общественные экспертизы;
практические эксперименты (например, как записаться на приём к
представителю органа власти, к депутату);
общественное расследование;
общественный мониторинг.
В развитых демократических странах широко развивается такая форма
общественного контроля, как центры общественной активности. Они создаются
для защиты прав и законных интересов граждан, контролируют их соблюдение.
Широкое использование такая форма находит в контроле за обращениями
граждан и реакцией на них со стороны власти
48
.
Одной из важнейших форм общественного контроля является
общественное расследование. Данная форма общественного контроля
представляет собой сбор и анализ информации и фактов относительно
нарушения прав и законных интересов граждан, злоупотребления властью со
48
Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. -
М.: Норма, Инфра-М, 1996
61
стороны должностных лиц
49
. Механизмы осуществления общественного
расследования, создания инициативных групп, между их полномочий должны
быть чётко определены в отечественном законодательстве.
Общественное расследование является также одним из самых сложных
методов общественного контроля. Как правило, оно осуществляется в случае
выявления определённых существенных нарушений со стороны власти,
злоупотребление ею. Общественное расследование может иметь официальный
и неофициальный статус и характер. Важнейшим условием эффективности
проведения общественного расследования является определение его методов и
механизмов, а также основных составляющих. Необходимо определить: какая
информация необходима, каким образом можно её собрать, какие методы сбора
информации будут применяться (анализ каких документов, методы их
получения, статистическая информация, опрос лиц, которые владеют
информацией и тому подобное). При осуществлении общественного
расследования, в первую очередь, необходимо чётко определить его цель,
возможные варианты использования результатов расследования; необходимо
также учесть политическую ситуацию в стране и в регионе, где проводится
расследование, а также имеющиеся финансовые и человеческие ресурсы.
Также важным условием эффективного проведения общественного
расследования является готовность органов государственной власти и местного
самоуправления сотрудничать с общественностью в проведении расследования.
В демократической стране с крепким гражданским обществом, как правило, не
существует существенных проблем в сотрудничестве общественности и власти
при осуществлении общественных расследований. Как справедливо отмечают
многие российские учёные, в странах, которые находятся на стадии
формирования гражданского общества и становления демократических
принципов управления, уровень эффективности сотрудничества граждан с
49
Мысляева И.Н. Кононкова Н.П., Государственное и муниципальное управление. Учебное
пособие. М.: Издательство Московского университета, 2015
62
властью при проведении общественных расследований остаётся крайне низким.
Иногда в таких случаях органы государственной власти или органы местного
самоуправления могут мешать общественности проводить такие расследования.
Именно поэтому, одним из важнейших факторов успешного проведения
общественного расследования является учёт политической обстановки,
желания или нежелания власти, определения заинтересованных сторон и всех
стейкхолдеров.
Другим фактором, который необходимо учитывать при организации и
проведении общественного расследования, – это его этичная составляющая.
Заданием субъектов общественного расследования является обеспечение
соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе права
граждан на нераспространение собранной о них информации.
Следовательно, основными этапами организации и проведения
общественного расследования являются такие:
определение целей расследования;
анализ и определение имеющихся материальных и человеческих
ресурсов;
создание группы, которая будет проводить расследование;
распределение заданий и обязанностей среди членов группы;
определение необходимой информации, её объёма;
определение возможных источников информации и путей её
получения;
анализ и определение альтернативных путей сбора информации и
альтернативных источников информации;
анализ и определение возможных препятствий, в том числе и со
стороны органов власти, а также путей и методов их преодоления;
учёт и определение этических аспектов сбора и распространения
информации из расследования;
63
определение методов распространения информации и
использования полученных результатов.
Основными условиями эффективного проведения общественного
расследования являются:
чёткость определения целей расследования, его заданий, методов и
источников сбора информации;
соответствующее нормативно-правовое обеспечение;
наличие соответствующих материально-технических, финансовых и
человеческих ресурсов;
заинтересованность власти в проведении общественного
расследования, в получении правдивых результатов;
готовность органов государственной власти и местного
самоуправления способствовать в проведении расследования;
поддержка расследования со стороны широкой общественности, то
есть со стороны гражданского общества;
готовность субъектов расследования к определённым рискам,
связанным со сбором информации, а также к преодолению препятствий на пути
к сбору информации;
наличие альтернативных путей и источников сбора информации и
её распространения в случае возникновения препятствий.
Также одним из важнейших условий качественного общественного
расследования является выбор соответствующих методов и технологий
исследования
50
. Выбор из широкого спектра существующих методик
расследования зависит от значительного количества факторов. Учёные
определяют три принципа отбора методов проведения общественного
расследования:
50
Дементьев
руководителей
А.Н. Государственное
субъекты
управление в Российской
излагаются
Федерации.– М.:
приемов
Норма, 2014. //
[Электронный
прочих
ресурс] URL:// http://biblioclub.ru/
64
1. Обеспечение беспристрастия исполнителей. В той мере, в которой
это возможно, употребляемая методика должна обнаруживать все факты и
способствовать тому, чтобы были выслушаны все стороны. Расследование, в
котором явно нарушен баланс, может привести к неподтверждаемым выводам,
которые будет легко опровергнуть или игнорировать.
2. Проверка фактов. Действенность любой кампании на защиту прав
человека зависит от фактов, на которых она построена. Исполнители должны
применить такой метод, который гарантировал бы достоверность исследования,
включая действия и время, необходимые для её обеспечения. Таким образом,
любая надёжная методика исследования должна включать вопрос или какие-
либо другие средства проверки объективности как самого исследователя, так и
лица, которое сообщает информацию. Один-единственный недостоверный факт
может подорвать доверие ко всему расследованию.
3. Стремление к конкретности. Чем более конкретны выводы
расследования, тем большую пользу они приносят. Необходимо использовать
такие методики исследования, которые позволят группе исполнителей собрать
достаточно детальные и такие, которые имеют самое непосредственное
отношение к конкретному нарушению прав человека данные.
Много общего с общественным расследованием имеет другой
важнейший вид общественного контроля – общественный мониторинг.
Общественный мониторинг – это постоянный или временный, систематический
или разовый сбор общественными организациями или инициативными
группами граждан информации относительно соблюдения прав и законных
интересов граждан органами государственной власти, местного
самоуправления, хозяйствующими субъектами, это систематическое
наблюдение со стороны общественных объединений за деятельностью органов
государственной власти и местного самоуправления с целью выявления её
соответствия законодательству, стремлениям граждан, установленным нормам
и правилам, а также провозглашенным целям и их реализацией.
65
Как справедливо отмечает Л. Рогатина, действенным механизмом
гражданского контроля над государством является общественный мониторинг.
Он является комплексом мероприятий, которые проводятся общественными
организациями с целью определить проблемные вопросы в деятельности
центральных органов государственной власти и органов местного
самоуправления при осуществлении ими управленческих функций.
Основными методами общественного мониторинга являются:
– анализ нормативно-правовых документов, которые регламентируют
деятельность органов власти на местном и общегосударственном уровнях;
– представления информационных запросов и обращений в органы
государственной власти и местного самоуправления с целью получения
официальной позиции должностных лиц по поводу того или другого вопроса;
– внешнее наблюдение за работой должностных лиц органов
государственной власти, а также коллегиальных органов при разработке и
принятии управленческих решений;
– анализ имеющихся сайтов центральных органов государственной
власти и местного самоуправления на предмет их информационной
наполненности, проведения экспертных опросов.
Основные цели общественного мониторинга деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления:
– сбор данных, фактов, информации об объекте мониторинга;
– системный контроль за деятельностью органов власти и управления,
выбранных в качестве объектов для мониторинга;
– мониторинг качества предоставления услуг населению;
– мониторинг выполнения стратегий, планов или программ развития
соответствующими органами власти с целью обеспечения прав и свобод
граждан, приоритетов и интересов тех или других социальных групп,
соблюдения законности;
66
– разработка на основании результатов проведённого мониторинга
рекомендаций, направленных на улучшение деятельности соответствующих
органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные методы общественного мониторинга деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления:
– изучение документов;
– изучение статистических показателей деятельности;
– изучение публикаций средств массовой информации о деятельности;
– социологические исследования, изучения отдельных типичных
случаев или опыта отдельных организаций и отдельных территориальных
общин, проведения экспертиз и тому подобное.
Важным направлением общественного мониторинга является качество
услуг, которые предоставляются населению со стороны органов
государственной власти и местного самоуправления.
Целями такого мониторинга являются:
– проведение оценки и анализа соответствия фактических значений
параметров, которые характеризуют качество и доступность предоставления
услуг гражданам и организациям, нормативно установленным;
– выявление проблем, которые сложились, и недостатков
предоставления услуг;
– разработка и принятие мер, направленных на устранение выявленных
проблем и недостатков, в целях повышения качества услуг, которые
предоставляются.
Общественный мониторинг качества предоставления услуг направляется
на анализ динамики обращений граждан за предоставлением услуг, оценку
уровня удовлетворённости получателей услуг их доступностью, полнотой и
качеством их предоставления.
Как отмечают российские учёные «эффективность общественного
мониторинга в значительной степени зависит от доступности формализованной
67
информации об услуге или учреждении и их информационную открытость.
Мониторинг может проводиться на основе прямых и непрямых данных
51
(опрос
потребителей, анализ смежной и вторичной статистики и тому подобное)».
Основными видами работ, которые проводятся в ходе общественного
мониторинга деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления его субъектами, являются:
определение целей и заданий мониторингу;
определение состава информации, которая может и должна быть
получена в результате мониторинга для достижения поставленных целей;
создание или актуализация имеющейся сети мониторинга;
составление плана и программы работ сети мониторинга;
разработка инструкций по сбору данных сетью мониторинга и
доведения её до членов сети;
организация сбора данных сетью мониторинга;
организация обработки данных, собранных сетью мониторинга;
анализ и интерпретация данных, собранных сетью мониторинга;
написание отчёта о результатах мониторинга;
презентация и публикация отчёта в виде доклада и коротких его
изложений в средствах массовой информации и сети Интернет;
обеспечение систематического информирования о ходе и
результатах мониторинга и тому подобное.
Проведение интервью – это один из наиболее важных этапов процесса
мониторинга. Очень важно, чтобы интервьюеры были хорошо подготовлены, а
интервьюируемые – полностью проинформированы об этом процессе. Каждый
интервьюер, кроме соблюдения основополагающих принципов: получения
согласия интервьюируемого, конфиденциальности, беспристрастности и
51
Яновский В.В.: Государственное и муниципальное управление. – М.: КноРус, 2015
68
безопасности, – должен руководствоваться несколькими правилами,
приспособив их к своим навыкам и оценке ситуации.
Как видим, общественный контроль – достаточно сложный процесс,
который сочетает в себе значительное количество технологий и методов, от
умелого применения которых будет зависеть успех его проведения. Во многих
развитых демократических странах общественный контроль, его методы и
технологии чётко определены в нормативно-правовых документах, что
облегчает его применение и почти делает невозможным его некачественное
проведение. В таких документах также чётко определяются механизмы
взаимодействия субъектов общественного мониторинга с органами
государственной власти и местного самоуправления, их полномочий, а также
обязательство данных органов сотрудничать с общественностью в данных
вопросах и оказывать им всестороннюю поддержку и способствовать в
получении необходимой информации.
Важность осуществления общественного контроля постоянно растёт.
Именно он предотвращает злоупотребление власти и позволяет построить
правовое государство и поддерживает его демократические принципы
существования. Особенное значение общественный контроль приобретает на
местном уровне. Принимая во внимание то, что основным назначением
местной власти является предоставление качественных услуг населению,
именно данное направление деятельности органов местной власти должно быть
одним из основных направлений осуществления общественного контроля на
местном уровне.