49
формирования
образовавшихся
или распределения
других
бюджета. Для
актов
этого они
санитарный
дают конкретным
деятельность
подразделениям рекомендации,
практике
обязательные к исполнению.
В
представители
конечном итоге
числе
столь большое
формы
количество органов,
представители
занимающихся
контролем
основными
в той или
решение
иной сфере,
сообразование
значительно ограничивает
сказать
их возможность
влияния
выявление
на нарушителей. В связи
деятельность
с этим следует
приоритет
предпринять конкретные
органа
мероприятия для
устранении
ускорения процесса
заключена
регулирования и координирования
иной
порядка органами
использования
власти.
42
Таким образом, следует
принятых
продолжить формирование
проведении
системы органов
постоянным
финансового контроля
оказывать
и выработать реальные
проверочных
механизмы, обеспечивающие
программных
независимость органов
гласность
государственного финансового
отраслевой
контроля, а также
большинство
привлечение и удержание
характеру
квалифицированных служащих,
принципам
и бесперебойное
функционирование
представляет
каналов информационного
общего
обмена между
федерального
органами
государственного финансового
вводились
контроля и обществом.
Необходимо
преследуемые
понимать, что
есть
задержки в решении
таким
указанных проблем
государства
повышают риски
инициативных
использования государственного финансового
задача
контроля в
качестве
деятельности
оружия политической
играть
борьбы, нарушения
картину
прав подконтрольных
субъектами
объектов, неэффективного
деятельности
распределения бюджетных
общественном
средств, риск
соответствие
не
достижения социально
также
значимого результата,
есть
и в конечном итоге
является
приводят к
отсутствию
удалось
достоверной, объективной
порядка
информации об объекте
менеджменте
управления —
государственных
бюджетного
финансах.
42
Основы государственного и муниципального управления. Курс лекций. Часть 2 / Кол. Авт.;
Под ред. К.А. Николаева. – Балаково: Балаковский филиал ФГБОУ ВПО «Российская
академия народного хозяйства и государственной службы» при Президенте РФ, 2013. –
С.138.
50
Глава 3. Контрольная
самое
деятельность в органах
также
государственного
совершенство
управления
3.1 Государственный контроль
обществ
за деятельностью органов
помощи
управления
субъектом
Наибольшее распространение получила классификация и
систематизация видов контроля по субъекту контроля в зависимости от его
природы, роли и места в системе управления. В научной литературе различают
четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью
органов государственного управления, органов исполнительной власти:
государство, общественные организации, трудовые коллективы, граждане как
частные лица. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что по субъекту
контроль подразделяется, прежде всего, на государственный и общественный
контроль. В свою очередь государственный контроль в зависимости от
характерологических признаков субъекта контроля можно дифференцировать
на:
контроль Президента РФ;
контроль органов законодательной власти;
контроль органов исполнительной власти;
контроль органов судебной власти.
Контроль Президента Российской Федерации в сфере управления
осуществляется в двух основных формах. Непосредственный
контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки
кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление
кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение
Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств
и ведомств, высшего командования Вооруженных Сил России, высших
должностных лиц субъектов РФ и др.). Президент РФ вправе
председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет
51
участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить предложения,
непосредственно контролировать правильность, целесообразность и
необходимость принятия соответствующих решений, он также вправе отменять
постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие
Конституции РФ, принимать решение об отставке Правительства.
Президентский контроль через соответствующие президентские
структуры:
Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой
является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов
исполнительной власти РФ;
Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь
структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет
свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок
или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его
Администрации.
По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение
Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в
Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.
Контроль органов законодательной власти проявляется в том,
что Государственная Дума:
дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя
Правительства РФ;
решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет
контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального
бюджета;
52
заслушивает отчет о его исполнении (Счетная палата Российской
Федерации — постоянно действующий орган государственного финансовою
контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему).
Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются в
назначении и освобождении от должности дипломатических представителей
РФ в иностранных государствах, для чего требуется согласование с
соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат. Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» наделяет
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации контрольными полномочиями в области соблюдения и
исполнения законов субъекта, исполнения бюджета субъекта, соблюдения
установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской
Федерации
43
.
Функции контроля органов исполнительной власти. В зависимости от
органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему
выполняемых полномочий, выделяют общий, внутриведомственный или
отраслевой и надведомственный контроль.
Общий контроль осуществляют Правительство РФ и Правительства
(администрации) субъектов РФ. Федеральным конституционным законом от 17
декабря 1997г. № 2-ФКЗ (в действ, ред.) «О Правительстве РФ» закреплено, что
Правительство РФ осуществляет систематический контроль деятельности
подведомственных ему министерств, государственных комитетов, ведомств и
служб Российской Федерации. На своих заседаниях Правительство
заслушивает отчеты, доклады, информацию руководителей министерств,
государственных комитетов, и других федеральных ведомств о выполнении
43
Буравлев Ю.М., Сидорова С.А. Государственная служба как объект внутреннего контроля
Юридическая наука. 2017. № 3
53
экономических реформ, укреплении кредитно-денежной системы, развитии
отраслей государственного управления. Правительство может привлекать
руководителей федеральных органов и служб к дисциплинарной
ответственности.
Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения
единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей
управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой
компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых
органов управления, организационно им не подчиненных
44
. Кроме того,
наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного
характера отраслевые органы также могут осуществлять полномочия по
надведомственному контролю. К органам, осуществляющим надведомственный
контроль, относятся Министерство финансов Российской Федерации,
Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная
служба государственной статистики, Государственная инспекция безопасности
дорожного движения и т.д. Осуществляющие надведомственный контроль
органы наделяются соответствующими полномочиями. Они вправе
производить проверки и обследования работы предприятий, учреждений и
организаций по относящимся к их компетенции вопросам. Результатом
проверки органами надведомственного контроля могут быть рекомендации и
обязательные указания по устранению обнаруженных нарушений или
совершенствованию деятельности подконтрольного органа, предприятия,
учреждения и организации.
Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется
органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Отраслевой
контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа
управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого
44
Киреева А.В., Шаталов С.С. Общественный аудит: песпективное направление развития
системы общественного контроля в России. Юридические исследования. 2017. № 11
54
руководства. Субъектом осуществления отраслевого контроля может быть
руководитель данного органа управления, предприятия, учреждения,
организации лично или с помощью специального аппарата (например,
инспекции, контрольно-ревизионной службы). Внутриведомственный контроль
может быть общим, содержанием которого является проверка всей работы
подконтрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальным, когда
осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные
полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются,
как правило, актами, определяющими их компетенцию. В процессе
внутриведомственного контроля разрешаются вопросы целесообразности
расстановки кадров, эффективности методов руководства, соответствия
принимаемых решений требованиям законодательства.
Среди способов обеспечения законности в государственном управлении
важная роль принадлежит судебному контролю, который осуществляют
Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и
арбитражные суды. Судебный контроль представляет собой осуществление
контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках
особой судебно-процессуальной формы
45
.
Основная функция всей системы судебных органов — реализация задач
правосудия, в результате чего обеспечивается охрана прав и законных
интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и
общественных интересов.
Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения
законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений
органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений
законности, прав и законных интересов, условий и причин, их порождающих, в
45
Грачев С.А., Доничев О.А., Афанасьева В.М. Регулирование региональных процессов
ресурсообеспечения инновационного развития. Региональная экономика: теория и практика.
2017
55
принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в
привлечении виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются:
Конституционный Суд РФ;
суды общей юрисдикции;
арбитражные суды.
Конституционный Суд РФ разрешает в пределах своей компетенции
исключительно вопросы права, устанавливает соответствие Конституции РФ
нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, нормативных актов
субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов
государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной
власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Акты или их
отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Решения судов и иных органов (в том числе органов исполнительной власти),
основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат
исполнению и должны быть пересмотрены.
Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по
гражданским, уголовным и административным делам. При рассмотрении
гражданских дел суд изучает с позиции закона правомерность действий органов
исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов,
осуществляет тем самым контроль за их деятельностью, выносит решения о
восстановлении нарушенных прав граждан. Осуществляя производство по
уголовным делам, суд с позиции законности исследует и дает правовую оценку
действиям должностных лиц как работников управленческих аппаратов. Если
при рассмотрении дел суд усмотрит нарушение законности, дисциплины в
работе соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации,
выявит при этом условия и причины нарушений, он вправе вынести частное
56
определение. В необходимых случаях им принимаются меры к привлечению
виновных лиц к ответственности. Суд также рассматривает жалобы лиц на
постановления органов и должностных лиц о наложении административного
наказания, жалобы граждан на действия органов исполнительной власти,
должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы граждан.
Арбитражным судам предоставлены полномочия по разрешению
споров, вытекающих из гражданско-правовых отношений (экономические
споры) и из правоотношений в сфере управления. Например, споры о
признании недействительными индивидуальных актов государственных
органов, нарушающих экономические права и интересы организаций и
индивидуальных предпринимателей, и о возмещении убытков, об отказе в
государственной регистрации организации или индивидуального
предпринимателя, о взыскании государственными органами с организаций и
индивидуальных предпринимателей штрафов и денежных средств.
3.2 Общественный контроль в государственном управлении
Одним из важнейших видов контроля за качеством государственных
услуг, который требует более детального исследования, а также значительного
усовершенствования, как и соответствующего нормативно-правового
обеспечения, является именно общественный контроль. Он занимает отдельное
место среди видов контроля в органах государственного управления. В
значительном количестве развитых демократических стран мира всё больше
контрольные функции по качеству госуслуг передаются общественности, что
существенно улучшило качество услуг и деятельность органов власти в целом.
Именно поэтому считаем целесообразным больше внимание уделить этой
форме контроля качества государственных услуг.
Общественный контроль – это вид контроля, который осуществляется
гражданским обществом (его институциями и отдельными гражданами) и
направлен на оценивание деятельности органов публичной власти всех
57
уровней. Предметом общественного контроля являются действия органов
государственной власти и органов местного самоуправления, принятые ими
решения, документы, программы и их выполнения и тому подобное.
Общественный контроль – одна из самых эффективных форм участия
общественности в процессах принятия решений. Известная американская
исследовательница Ш.Арнстейн определила её также как наиболее
прогрессивную форму такого участия из всех, что существуют . Общественный
контроль – это один из видов социального контроля, который осуществляется
объединениями граждан и самими гражданами. Он является важной формой
реализации демократии и способом привлечения населения к управлению
обществом и государством.
Единственным недостатком общественного контроля является то, что он
не несёт за собой какую-то существенную ответственность со стороны органов
власти, поскольку такой вид контроля имеет только рекомендательный
характер. Исключением может быть ситуация, когда в результате
общественного контроля найдены факты нарушений со стороны органов
власти. В таком случае такая информация может быть передана
соответствующим контролирующим государственным структурам. Отдельные
учёные такую ситуацию относят к основному назначению общественного
контроля – разоблачать нарушение действующего законодательства со стороны
органов власти.
В любом правовом государстве власть должна быть подчинена праву,
что достигается путём контроля над ней со стороны общества. Как справедливо
отмечает А.С. Панарин: «Нет ничего опаснее бесконтрольной власти, которая
опирается не на закон, а на угрозу применения насилия и потому нужен
надёжный демократический контроль».
По мнению Е.Ю. Семелевой, в силу объективных причин государству
часто свойственны злоупотребления властными полномочиями и реализация
своих интересов во вред общественным, что подтверждает его неготовность
58
делиться властью. Такая негативная тенденция ведёт к изменению сути и
социального назначения государства, поэтому для её преодоления необходимы
меры по ограничению власти, то есть контроль. Учёный предоставляет такое
определение общественному контролю: под общественным контролем за
деятельностью органов государственной власти следует понимать
самостоятельный и установленный законом вид социального контроля
компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в
деятельности органов государственной власти
46
. Таким образом, общественный
контроль – неотъемлемая составляющая системы управления в любом
демократическом государстве. Он является действенным механизмом
обеспечения не только прозрачности деятельности власти, но и её
эффективности. Благодаря общественному контролю достигается как
соблюдение всеми субъектами управления действующего законодательства, так
и обеспечение широкого участия общественности в процессах управления,
учёта интересов общественности при принятии решений, которые дальше будут
реализовываться в прозрачный и эффективный способ.
Исходя из этого, основными субъектами осуществления общественного
контроля являются активные граждане и их объединения. Что касается
объектов общественного контроля, то обычно объектом общественного
контроля является деятельность государства и местного самоуправления, их
должностных и служебных лиц
47
. При этом государственные органы могут
толковаться достаточно широко: это не только те органы государственной
власти, которые имеют властные полномочия, а любые организации,
учреждения или предприятия, которые финансируются из государственного
бюджета.
46
Румянцева В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса //
История государства и права, №11, 2009
47
Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс] – Режим
доступа: URL: http: // www. pravo. gov.ru.