6
Содержание
Введение .................................................................................................................... 7
Глава 1. Теоретические аспекты организации контроля за
деятельностью органов государственного управления ......................... 10
1.1. Понятие, сущность, цели и принципы контроля в сфере
государственного управления ......................................................................... 10
1.2. Виды контрольной деятельности ..................................................................... 15
1.3. Правовые основы осуществления контроля за деятельностью органов
государственного управления в РФ ................................................................ 18
Глава 2. Виды контроля в системе государственного управления ............. 24
2.1. Финансовый контроль как один из важнейших видов государственного
контроля ............................................................................................................. 24
2.2. Административный контроль в органах государственного управления..... 31
2.3. Общественный контроль как современная форма контроля за органами
государственного управления ......................................................................... 37
Глава 3. Актуальные проблемы и тенденции организации контроля за
деятельностью органов государственного управления ......................... 45
3.1. Иностранный опыт организации контроля за деятельностью органов
государственного управления .......................................................................... 45
3.2. Проблемные аспекты в сфере государственного контроля за органами
управления ........................................................................................................ 52
3.3. Тенденции развития организации контроля за деятельностью органов
государственного управления в РФ ............................................................... 59
Заключение ............................................................................................................. 67
Список использованной литературы ................................................................ 72
Приложение ............................................................................................................ 76
7
Введение
Актуальность темы исследования. Контроль является одной из функций
управленческой деятельности. Непрерывность процесса государственного
управления требует своевременной адаптации контрольных механизмов под
динамично развивающиеся условия государственно-правовой
действительности. Процесс совершенствования государственной контрольной
деятельности в том числе над самими органами управления становится
особенно актуальным в современном информационном обществе интернет-
блогов и социальных сетей, когда отношения общества и государства
приобретают совершенно новые формы диалога и реальные механизмы
взаимного контроля.
Все более реальные очертания в построении государственного аппарата
приобретает процесс институционализации государственной контрольной
власти, которая все чаще становится предметом научных исследований. Эта
тенденция требует тщательного системного подхода к изучению самой
сущности контроля за деятельностью органов государственного управления.
Только качественный научно-теоретический подход к этому процессу позволит
избежать законодательных ошибок в построении стройной системы
государственной контрольной деятельности.
В последние годы законодатель все чаще уделяет внимание контролю в
различных его проявлениях. Так, были приняты Федеральный закон 41-ФЗ от
05.04.2013г. «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон
212-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации», Федеральный закон 59-ФЗ от 02.05.2006 г. «О порядке
рассмотрения обращения граждан Российской Федерации».
Контроль государственных органов за деятельностью других
государственных органов с целью обеспечения законности осуществления
государственной власти и управления представляет собой самостоятельное
8
направление государственной контрольной деятельности.
Применительно к современной системе действующих органов
государственной власти в Российской Федерации контроль публичных служб и
гражданского общества за публичными службами олицетворяется
государственной контрольной деятельностью Федерального Собрания РФ,
Президента РФ, органов исполнительной власти, судов судебной системы РФ,
Уполномоченных по правам, а также органами общественного контроля.
Контрольная деятельность, направленная на обеспечение качества
осуществления государственной власти, что является первостепенным в
современном государстве.
Объектом настоящего исследования являются общественные
правоотношения, возникающие в ходе организации контроля за деятельностью
органов государственного управления.
Предметом данной работы стали общетеоретические и практические
аспекты системы государственного контроля в современной Российской
Федерации.
Целью данной выпускной квалификационной работы является анализ
организации контроля за деятельностью органов государственного управления.
Достижение поставленной цели требует решение следующих задач:
- рассмотреть понятие, сущность, цели и принципы контроля в сфере
государственного управления;
- проанализировать виды контрольной деятельности;
- изучить правовые основы осуществления контроля за деятельностью
органов государственного управления в РФ;
-охарактеризовать финансовый контроль как один из важнейших видов
государственного контроля;
-изучить административный контроль в органах государственного
управления;
- проанализировать общественный контроль как современную форму
контроля за органами государственного управления;
9
- изучить иностранный опыт организации контроля за деятельностью
органов государственного управления;
- провести анализ проблемных аспектов в сфере государственного
контроля за органами управления;
- описать тенденции развития организации контроля за деятельностью
органов государственного управления в нашей стране.
Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составляют
работы таких авторов как: М. Л.Баранов, В. П.Беляев, В.В. Гриб, А.З.
Завалунов. Г. В. Федотова, Т. Н. Михеева, Е.А. Маштакова, П. С. Зотина, др.
Методология исследования. Методологическую базу данного
исследования составили как общенаучные, так и специальные правовые методы
изучения. Прежде всего, в работе применялся системный анализ. Также были
использованы метод толкования правовых норм, сравнительно-правовой,
формально-юридический, системно-структурный, метод индукции и дедукции,
обобщения, аналогии, структурного и динамического анализа и другие методы.
Исходя из цели и задач выпускная квалификационная работа имеет
следующую структуру: введение, три главы, заключение, список
использованной литературы, приложение.
10
Глава 1 Теоретические аспекты организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
1.1 Понятие, сущность, цели и принципы контроля в сфере
государственного управления
Без должного контроля, всестороннего, гласного и открытого, нельзя
вести речь о формировании гражданского общества, без надлежаще
организованного, четко отрегулированного, с надлежащими полномочиями и
ответственностью единого и независимого государственного контроля нельзя
вести речь о правовом государстве, для которого права и свободы человека и
гражданина, защита его интересов являются основной и главной задачей.
В «Философском энциклопедическом словаре» отмечается, что термин
«контроль» имеет французское происхождение и означает «встречную,
вторичную запись с целью проверки первой» и дается следующее определение -
«проверка, наблюдение; часто употребляется в смысле англ. control
(господство, насилие, власть)».
1
Так в частности М. Л. Баранов приходит к выводу о том, что сущность
контроля «предполагает осуществление квалифицированного,
профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность
государственных органов и должностных лиц строго соответствовала
предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени
обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка,
интересов общества, прав и свобод граждан»
2
.
Схожей точки зрения придерживается В.П. Беляев, по его мнению
«сущность контроля предопределяется его социальным назначением и
выражается в том, что контролирующий субъект осуществляет учет и проверку
того, как подконтрольный объект выполняет заданные требования,
1
Ожегов С.И. Словарь русского языка.- М.: Зерцало, 2014, С.293
2
Баранов М.Л. Содержание государственного контроля как вида социального управления // Юридический мир.
2012. № 10.- С. 65
11
предписания. В общем виде сущность контроля заключается в проверке
соответствия результатов всякого рода деятельности заданным параметрам»
3
.
По мнению А. В.Петрова, А.Е. Епифанова «под сущностью контроля
следует понимать деятельность государства в лице его органов и членов
гражданского общества, направленную: на осуществление наблюдения,
выявления, анализа полученной информации о происходящих процессах,
имеющих государственно-правовое значение; установление отклонений и
нарушений социальных норм (в первую очередь правовых) и целей;
предъявление требований и представление предложений по устранению или
корректировке норм и целей управления»
4
.
Под сущность любого правового явления в общем смысле понимается
глубинный смысл или «черта, которая определяет все его другие признаки и
выражается в воле, лежащей в его основе».
5
Применительно к
государственному контролю, под его сущностью следует понимать социальную
роль данной формы юридической деятельности в процессе осуществления
государственной власти. В этой связи совершенно справедливой
представляется точка зрения А. В.Мартынова, согласно которой сущностью
контрольной деятельности «является достижение управленческого результата, а
ее содержанием - деятельность государственных органов и их должностных
лиц, наделенных компетенцией и полномочиями, осуществляемая с
использованием различных методов управляющего воздействия, по оценке
установленных контрольных фактов (соответствия заданным параметрам) в
деятельности подконтрольного объекта для дальнейшей ее корректировки или
распространения положительного опыта»
6
.
Таким образом, контроль государственных органов за деятельностью
3
Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. -
2014. - № 6. - С. 5
4
Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал
российского права. 2013. № 7. С. 38
5
Цыганов В.И. Теория государства и права: тезисы лекций. Нижний Новгород: «Вектор ТиС», 2015. С. 96.
6
Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и юридическое значение // Вестник
Нижегородского Университета им. Н.И. Лобачевского. - 2013. - №3. - С. 209
12
других государственных органов с целью обеспечения законности
осуществления государственной власти и управления представляет собой
самостоятельное направление государственной контрольной деятельности.
Применительно к современной системе действующих органов государственной
власти в Российской Федерации контроль публичных служб и гражданского
общества за публичными службами олицетворяется государственной
контрольной деятельностью Федерального Собрания РФ, Президента РФ,
органов исполнительной власти, судов судебной системы РФ, Уполномоченных
по правам, а также органами общественного контроля. Контрольная
деятельность, направленная на обеспечение качества осуществления
государственной власти - это и есть собственно контроль как самостоятельная
функция государственного управления в широком смысле
7
.
При этом следует подчеркнуть, что особую роль играет в системе
контроля именно государственный контроль .
Определяя цели контроля следует отметить мнение Беляева В.П.,
который подчеркивает, что «в широком смысле целями государственного
контроля, являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод
человека и гражданина, повышение эффективности государственного
управления, поддержание стабильности государственного устройства,
обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов
Конституции РФ, введение в правовое поле действий должностных лиц, а
также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом»
8
.
Аналогичный подход к определению целей государственной контрольной
деятельности закреплен в отдельных нормативно-правовых актах,
посвященных конкретным видам контроля. В частности, «основными целями
парламентского контроля являются: 1) обеспечение соблюдения Конституции
РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;
2) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и
7
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. №
6. С. 23
8
Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:
диссертация ... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 84.
13
гражданина; 3) укрепление законности и правопорядка; 4) выявление ключевых
проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение
эффективности системы государственного управления и привлечение внимания
соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным
в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их
устранения; 5) противодействие коррупции; 6) изучение практики применения
законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на
совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его
исполнения»
9
.
Необходимо подчеркнуть, что такой множественный подход с
теоретической точки зрения является неверным, поскольку цель означает тот
итоговый правовой результат, к которому стремится деятельность
соответствующего субъекта. Цель контроля не может быть многозначной. Она
едина то есть она указывает на ту проблему, которую необходимо решить для
достижения конечной цели. Поскольку «государственный контроль является
таким видом деятельности, назначение которого вызвано возможностью
появления отклонений, несоответствий, нарушений в социальной
действительности по сравнению с установленными масштабами, нормами,
ценностями»
10
, то максимально обобщенной целью государственной
контрольной деятельности является достижение такого состояния
подконтрольного объекта, когда он пребывает только в пределах
установленных правовыми актами параметров, т.е. правопорядок в государстве
и государственном управлении в широком смысле.
В конечном счете, контроль за органами управления призван обеспечить
всеобщий режим законности.
Принципы - это исходные нормативно-руководящие начала,
отличающиеся общей значимостью и определяющие направленность
государственной контрольной деятельности. Потому принципы должны иметь
9
Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 28.03.2017)"О парламентском контроле"//Собрание
законодательства РФ", 13.05.2013, N 19, ст. 2304
10
Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:
Дисс...канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 29.
14
важнейшее приоритетное значение в практической деятельности субъектов
контроля. На данном этапе развития правотворчества законодатель все чаще
придает принципам обязательное правовое значение, закрепляя их в отраслевых
законодательных актах. К примеру, принципы внешнего государственного
аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой установлены в ст. 4
Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»
11
. Главный орган финансового контроля государства
«осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе
принципов законности, эффективности, объективности, независимости,
открытости и гласности» . Принципами парламентского государственного
контроля в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ
«О парламентском контроле» являются: законности, соблюдения прав и свобод
человека и гражданина, разделения властей, самостоятельности и
независимости субъектов парламентского контроля, системности, гласности.
Система принципов контрольной деятельности очень многообразна и
может быть классифицирована на нижеследующие блоки.
Первую группу составляют общеправовые принципы государственной
контрольной деятельности, среди которых: 1) демократизм 2) законность 3)
приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также законных
интересов субъектов предпринимательской деятельности 4) гласность 5)
ответственность.
Структурно-организационный блок принципов включает: 1) федерализм
2) независимость 3) разграничение компетенции и полномочий 4) сочетание
единоначалия и коллегиальности 5) сочетание централизации и
децентрализации.
Специально функциональный блок объединяет такие принципы как: 1)
профессионализм 2) своевременность (превентивность, оперативность,
непрерывность) 3) экономичность (дополнительность и пропорциональность)
11
Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ(ред. от 07.02.2017)"О Счетной палате Российской Федерации"(с
изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017)//Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1649
15
4) объективность (обоснованность) 5) риск-ориентированность 6)
стратегическая направленность 8) эффективность.
Таким образом, можно сделать вывод, что контрольная деятельность,
направленная на обеспечение качества осуществления государственной власти,
- это и есть контроль как самостоятельная функция государственного
управления в широком смысле. При этом следует подчеркнуть, что особую
роль в системе контроля играет именно государственный контроль .
1.2 Виды контрольной деятельности
Комплексное исследование контроля в общетеоретическом плане
предполагает выделение его видов и их сущностную характеристику.
Потребность в научной классификации контроля обусловлена рядом причин: во
- первых, контрольная деятельность осуществляется различными субъектами,
неодинаковыми по правовой природе, по объему компетенции, по формам и
методам работы; во - вторых, контроль осуществляется по отношению к
объектам, также различным по своему правовому положению, связям с
контрольным органом, направлению деятельности.
Необходимо подчеркнуть, что речь следует вести именно о видах
контрольной формы государственной деятельности как обобщающей
категории, характеризующий государственный контроль в целом. Большинство
ученых классифицируют контроль по субъекту: государственный контроль и
общественный контроль.
12
Необходимо подчеркнуть, что на практике более сложным является
классификация государственного контроля органов управления.
Следует отметить, что вопрос классификации государственного контроля
является хорошо изученным в научной среде. Обстоятельный системный
подход к этому вопросу можно встретить, например, в трудах Е.А.Маштаковой,
12
Баранов М.Л. Содержание государственного контроля как вида социального управления // Юридический
мир. 2012. -№ 10.- С.- 65