46
обсуждений. Также к инструментам общественного контроля в какой-то
степени можно отнести выборы и референдумы. Следует заметить, что само
понятие «общественный контроль» на Западе практически не употребляется.
Наиболее близким к понятию «общественный контроль» в Российской
Федерации является понятие «парламентский (общественный) контроль» в
Скандинавских странах: Швеции, Норвегии, Дании и Финляндии. Успешная
международная практика общественного контроля (например, опять же, в
Скандинавских странах) свидетельствует, что контролером государства
должно выступать все общество в лице его разнообразных, разветвленных
институтов: общенациональных, профсоюзных и предпринимательских,
потребительских и правозащитных, молодежных и ветеранских, а также
общественных организаций в различных сферах общественного управления
36
.
Первые «задатки» развития системы общественного контроля в
Скандинавских странах можно усмотреть в возникновении института
уполномоченных в Швеции. Еще в 1810-х гг. возникла необходимость создания
независимых от королевской власти институтов, которые бы осуществляли
контроль за соблюдением законов не только гражданами, но и
государственными органами.
Далее, в течение 1880-1930-х гг. вектор развития государственного
управления был направлен на построение государства всеобщего
благосостояния, требовавшее цивилизованного решения возникающих
конфликтов в сфере управления и контроля. В Швеции, например, для целей
контроля за деятельностью исполнительной власти избираются так называемые
прокураторы, в функции которых входит ревизия и рассмотрение обращений
граждан на действия органов исполнительной власти. В Норвегии, Дании
выбирают специальных комиссаров, которые осуществляют контроль за
исполнением законов, действуя от имени парламента.
С 1995 г. в Швеции широкое распространение получает социальный
36
Мировой опыт общественного контроля над деятельностью власти: уроки для России [Электронный ресурс]
// Политическое образование. URL: http://www.lawinrussia.ru/mirovoi-opvt-obshchestvennogo-kontrolya-nad-
devatelnostvu- vlasti-
47
аудит. Суть социального аудита заключается в проведении исследований,
опирающихся на научные исследования и эмпирическую базу и, в то же время,
в доступности результатов социального аудита для широкой общественности.
Таким образом, контрольные полномочия получают также и внепарламентские
контрольные институты.
Еще одним интересным примером метода осуществления общественного
контроля является институт омбудсмена. Система института омбудсменов
имеет долгую традицию во всех вышеперечисленных странах. К основным
функциям института омбудсмена (как правило, это целый штат сотрудников)
относится разбор жалоб населения по вопросам соблюдения прав человека, в
некоторых странах разбор претензий к работе правительственных органов, а
при наличии расширенных полномочий квалифицированного юриста даже
возможность самостоятельно инициировать расследование случаев нарушения
прав и свобод граждан.
В скандинавских странах модель государственного управления в сфере
общественного контроля оставалась неизменной. В настоящее время в основе
политической системы всех этих стран лежит принцип парламентаризма
совместно с принципом разделения властей. Согласно принципу разделения
властей, парламентам в этих странах принадлежит законодательная власть, а
исполнительная власть находится в руках кабинета министров и премьер-
министра. В основе же принципа государственного управления лежит
утверждение того, что вся власть в стране принадлежит народу, а реализуется
это через избрания народных представителей в парламент. Так, парламент,
являясь представителем народа, осуществляет от его имени контроль работы
правительства.
Важной составляющей общественного контроля служит наиболее полная
информированность субъектов общественного контроля о деятельности
подконтрольных им органов, осуществляющих публичные полномочия. Для
наглядности различий в уровне разработанности и эффективности
отечественной системы общественного контроля приведем несколько примеров
48
из зарубежного опыта становления данного правового института.
Так, первой страной в мире, утвердившей принцип информационной
доступности государственных органов для граждан, стала Швеция, принявшая
в 1766 году закон «О свободе изданий», который требовал, чтобы официальные
документы предоставлялись незамедлительно и бесплатно каждому, кто делает
запрос. Суть данного закона неизменна и по сей день. Аналогичные законы
были приняты и в других зарубежных странах, в частности: в Финляндии (в
1919 году - внедрение конституционной нормы, в 1956 году - закон «О
гласности официальных документов»), США (в 1966 году - The freedom of
information act, однако его действие не распространяется на законодательную и
судебную ветви власти), Великобритании (в 2000 году)
37
.
В мировом сообществе также общепризнанны и получают широкое
распространение Интернет-проекты общественного контроля. Например, в
США создан механизм реализации общественного контроля за
законотворческой деятельностью - на сайте Белого дома существует раздел We
the people, посвященный онлайн-петициям. Граждане подают петицию в два
этапа: для прохождения первого этапа необходимо преодолеть барьер в 150
подписей в течение 30 дней, второй этап - сбор 100 тысяч подписей в течение
30 дней, после чего Белый дом дает тот или иной ответ. В Европейском Союзе с
2012 года функционирует «Европейская гражданская инициатива»,
позволяющая направить петицию на рассмотрение Еврокомиссии, также
самими гражданами создаются социальные сети для обсуждения и решения
конкретной задачи (Европейская сеть по информации и наблюдению за
окружающей средой
38
.
В основном, во всех развитых государствах функционирует и постоянно
развивается специальный институт финансового контроля за расходами средств
этих стран.
37
Макаров Р. Как у них: Общественный контроль в зарубежных странах [Электронный ресурс] Интернет-
портал «Всемирная Россия». - Режим доступа: http://http://vseruss.com.
38
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2014.- №
6.-С.17
49
Существует зависимость развития государственного финансового
контроля от особенностей структуры страны и устройства форм правления,
которая обуславливает складывающиеся разнообразные системы
государственного финансового контроля (ГФК). Например, в структуре
парламентской республики большая часть контроля осуществляется за
парламентом, а в президентской приоритет отдан контролирующим органам
президентской (либо исполнительной) власти. Помимо системы контроля
исполнительной власти (правительственный контроль), во многих странах
создаются дополнительные органы ГФК прикрепленные подконтрольно к главе
государства. Основным же звеном во всех демократически развитых
государствах обычно считают сам орган, осуществляющий контроль с
помощью законодательной власти, которая развивает внешний контроль. В
развитых странах государственный финансовый контроль за исполнением
бюджета проводится с помощью специальных финансовоконтрольных органов,
которые постоянно совершенствуются. Некоторые государства создают
специальным образом органы, для контроля и бюджетно-финансовые вопросов,
а также всей работы государственного аппарата (Япония, США, Германия,
Австрия и др.).
Основные принципы финансового контроля указаны в декларации,
которая была принята в 1977 году IX Конгрессом Международной организации
высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме. К ??? ним
относятся: 1. государство должно самостоятельно устанавливать правила
организации государственного контроля, а также закреплять их в
соответствующих правовых актах. 2. государство отвечает за правильность,
эффективность и целесообразность использования централизованных
финансов. 3. контрольный орган провозглашается независимым. 4. в силу
специфической сферы деятельности работники контрольных органов могут
быть привлечены к разработке законодательства в области финансов. Этот
документ отражает международный опыт осуществления государственного
финансового контроля
50
Вместе с институтами парламентского контроля в большинстве стран
действуют государственные, а точнее правительственные контрольно-
ревизионные системы. В США- это Административно-бюджетное управление
при Президенте, система инспекционных служб в федеральных ведомствах,
президентский Совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в
правительственных учреждениях (Совет честности и эффективности); в
Финляндии - Ревизионное управление государственного хозяйства.
Интересен опыт Германии, где государственный финансовый контроль
является неотъемлемой частью финансовой деятельности государства. Это
обусловлено тем, что финансам присуща не только распределительная, но и
контрольная функция. Также нужно отметить, что с помощью
государственного финансового контроля совершенствуются сферы налогового,
таможенного, бюджетного и банковского контроля.
Главной особенностью государственного финансового контроля в Герма-
нии является тот факт, что основные правила функционирования финансовой
системы этой страны закреплены в специальном разделе конституции ФРГ -
«Финансы». Он регулирует финансовые отношения между федерацией, зем-
лями, общинами и гарантирует их устойчивость. Вышеуказанная система
направлена в первую очередь на выравнивание различий в финансовых воз-
можностях между землями.
Отчеты обо всех доходах и расходах федераций, земель и общин
представляются в Бундестаг и Бундесрат федеральным министром финансов.
Помимо этого предоставляются данные о состоянии государственного
имущества и имеющихся долгах.
Реализация мероприятий финансового контроля в Германии находится в
ведении Федеральной счетной палаты и счетных палат земель. Счетная палата -
это независимый орган финансового контроля, который занимает место непо-
средственно между парламентом и правительством страны, а также является их
помощником. Федеральная счетная палата контролирует бюджетное финанси-
рование и управление экономикой федерации и федеральными объектами осо-
51
бой важности. Помимо этого в ее ведении находится контроль за
деятельностью государственных предприятий и организаций социального
страхования, которые получают государственные дотации. Также палата
контролирует учреждения, входящие в сферу компетенции федерации и
имеющие право управлять федеральными средствами.
Федеральная счетная палата состоит из восьми отделов, названия которых
определены выполняемыми ими функциями:
1. Проведение ревизии счетов;
2. Бюджетное финансирование;
3. Контроль учреждений транспорта и связи;
4. Контроль оборонного бюджета;
5. Проверка объектов военного и гражданского строительства;
6. Проверки социальной сферы;
7. Контроль состояния подготовки кадров и эффективного управления
экономикой;
8. Кураторство экономики и финансов.
В процессе финансово-экономического анализа различных проектов со-
трудники Палаты контролируют осуществление поставленных целей и задач в
реальной жизни. Каждый год палата посредством предоставления отчета ин-
формирует о своей деятельности правительство, Бундестаг и Бундесрат.
В России государственный финансовый контроль проводится в
установленном порядке всеми имеющимися органами государственной власти
и управления на основании компетенции.
Но главную роль при этом играет регламент законодательства по
развитию деятельности специализированных органов государства.
Основой развития государственного финансового контроля для
повышения его результативности становится осуществление общей концепции
государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить
единые правовые основы осуществления государственного финансового
контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а
52
также механизм их взаимодействия.
В развитых странах парламентские и правительственные контрольно-
ревизионные системы организуются и осуществляют свои функции
одновременно и параллельно в тесной взаимосвязи между собой. Безусловным
правилом является главенство парламентской системы над правительственной.
Контрольно-ревизионные органы зарубежных государств проводят главным
образом контроль за расходованием государственных средств и
использованием государственного имущества
39
.
Значительный интерес в деле организации эффективного финансового
контроля имеет изучение опыта работы контрольно-финансовых органов в
таких развитых странах, как США, Германия, Великобритания, Швеция,
Франция, Канада, Австрия, Япония, Индия, Венгрия, Финляндия
40
.
Проблема организации постоянно функционирующих органов для
финансового контроля при исполнении государственного бюджета является
актуальной для всех развитых государств.
Очевидно, что механизм государственного финансового контроля требует
совершенствования по многим направлениям.
3.2 Проблемные аспекты в сфере государственного контроля за
органами управления
Основная задача любого правового демократического государства -
обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом
органы государственной власти не всегда могут добросовестно и эффективно
выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со
стороны общества в лице граждан государства и различных общественных
объединений. Бесконтрольная же власть подвержена коррупции, снижается
39
Звонова Е., Кузнецов А. Фундаментальные дисбалансы в мировой финансовой архитектуре // Российский
экономический журнал. № 4.- 2016.-С. 18
40
Зотина П. С. Государственный финансовый контроль: этапы развития и современная практика// В сборнике:
материалы международной научно-практической конференции студентов и аспирантов. Финансовый
университет при Правительстве РФ. Омский филиал, 2016. С. 195
53
уровень рациональности и эффективности управления обществом.
Общественный контроль - это как раз тот механизм, который позволяет
обществу в лице отдельных граждан, общественных организаций
контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации
решений и оценки полученных результатов.
Для наличия общественного контроля необходимо не только развитое
гражданское общество и правовое государство, но и наличие площадки для
диалога между государством и обществом. Такими площадками выступают
Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, различные
молодежные палаты при органах государственной власти. Их
функционирование закреплено законодательно, однако, они также подвержены
определенным проблемам:
Во-первых, существуют сложности при обеспечении независимости
органов общественного контроля в отношении органов государственной
власти. Здесь нужно отметить зависимость Общественной Палаты РФ от
Правительства РФ, ведь именно на нем лежит финансовая обеспеченность
данного института. Возмещение расходов членов Общественной палаты РФ в
связи с осуществлением ими своих полномочий, аренда помещений для
открытия общественных приемных членов палаты, любые иные траты
государственных средств также осуществляются через аппарат, который
финансируется за счет средств федерального бюджета
41
. Также мы отмечаем
неопределённость правового статуса Общественной Палаты РФ. Если
анализировать отчет о работе Общественной Палаты за 2016 год, то мы увидим,
что более 80% населения оценили ниже среднего эффективность её
деятельности. «Более половины опрошенных экспертов не могут назвать ни
одного члена ОПРФ, который представлял бы интересы сектора, в котором они
работают», — говорится в отчете
42
.
41
Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как представительный орган гражданского общества.
[Электронный ресурс] // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»
42
Михеева Т. Н. О роли общественных советов муниципальных образований в осуществлении общественного
контроля // Марийский юридический вестник. 2016. -№ 2(17). -С. 23
54
Здесь функциональная составляющая напрямую связана с правами и
возможностям данного института гражданского общества. Многие ученые
считают, что Общественная палата РФ является органом государственной
власти. Однако можно отметить, что наличие ещё одного представительного
органа противоречит как Конституции РФ, так и многим федеральным законом.
Так, директор Института прав человека Валентин Гефтер заявил, что «палата
как институт не состоялась». Он поставил ей в вину попытку быть
представительным органом, тогда как ей следовало бы стать «эссенцией
экспертного сообщества»
43
.
Во-вторых, нужно обратить внимание на обязательность общественного
контроля в нашем государстве. Несовершенство правовой базы позволяет
административным органам избегать общественного контроля при решении
многих вопросов, имеющих большую социальную значимость. Например,
заключения Общественной Палаты РФ носят рекомендательный характер, хотя
и обязательны для рассмотрения органом государственной власти
44
. Но по
факту многие их заключения так и остаются обычной рекомендацией, носящей
декларативный характер.
В-третьих, отсутствует демократизм институтов Общественного
контроля. Повышение статуса органов общественного контроля порождает
попытки придать им замкнутый и непрозрачный характер, кроме того,
существуют случаи замалчивания итогов контрольных действий. В связи с этим
есть необходимость в законодательном обеспечении максимальной открытости
структур общественного контроля, их регулярной публичной отчетности. Так,
некоторые ученые предлагают публиковать больше отчётов и информации о
нарушениях законодательства и о результатах деятельности Общественной
Палаты РФ. Например, публиковать больше материалов проводить публичную
43
Кожухов, А. На пути к правовому государству // Юридическая практика. - 2016. - № 17 (227).-С. 22
44
Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс...канд.
юрид. наук. М., 2009. С. 71
55
защиту получателей президентских грантов для НКО. «Нулевые чтения»
законопроектов, которые проводит Общественная палата, следует сделать
более открытыми. Так можно транслировать их в интернете
45
.
В-четвертых, низкая вовлеченность широких масс населения и
институтов гражданского общества в лице реальных некоммерческих
организаций в осуществление общественного контроля за деятельностью
государственных органов власти и местного самоуправления. Во многом это
связано с низким уровнем правосознания, правовой культуры граждан, низком
уровне доверия к институтам гражданского общества. В целом Россия по
уровню доверия в разы уступает Дании, Финляндии и Швеции. Выше уровень
доверия также в Швейцарии, Великобритании, Германии и других странах.
Сейчас Общественная Палата РФ не пользуется особым авторитетом
среди общественников, а около половины граждан России вообще не знают о ее
существовании. Это является одной из важных проблем. Но нужно отметить,
что это связанно с неэффективностью деятельности Общественной Палаты РФ.
Следует подчеркнуть , что необходимо повышать эффективность работы
Общественной палаты РФ. Наделить их заключения обязательным характером -
это придаст авторитет данному институту. Также необходимо открыто в СМИ,
сети «Интернет» публиковать не только годовые отчеты, но и все решения, так
или иначе принятые данным органом. Законодательно закрепить статус
Общественной палаты РФ, например, как общественного объединения, что
снимет все сомнения по поводу организационно-правового статуса данного
института и сделает его общественны, не претендующим на власть в
государстве. Также сделать его независимым как от Президента РФ, так и от
Правительства РФ: содержание всего аппарата установить не за счет
федерального бюджета, а например, специальных взносов или пожертвований.
Другой проблемой в сфере контроля за органами государственного
управления является отсутствие единых подходов к методологии
45
Андреев А.Л., Гешева Е.Г., Курилов С.Н. Г.С. Арефьева. Москва. Эпоха великого перелома: повседневная
жизнь глазами молодежи 30 -х годов: учебное пособие // Вопросы философии. 2015. № 11. С. 221