26
В настоящее время государственным (муниципальным) контролем
охвачены все направления финансовой деятельности, контроль за
расходованием бюджетных средств осуществляется как со стороны
законодательной власти, так и со стороны исполнительных органов власти. При
этом в последнем случае контрольные функции осуществляют и финансовые
органы (Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые
органы субъектов РФ и муниципальных образований), и главные
распорядители бюджетных средств в рамках осуществления ведомственного
контроля, и сами получатели бюджетных ассигнований в рамках
внутрихозяйственного контроля.
Государственный финансовый контроль осуществляется путем
различного рода форм и методов.
В соответствии со ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный)
финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний,
предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в
сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью
соответственно Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в
сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью
различных органов управления.
Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и
пресечения бюджетных нарушений.
Последующему контролю подлежат итоги формирования и
использования финансовых средств.
Традиционно существуют три метода государственного финансового
контроля: проверка, ревизия и обследование. Однако в новой редакции БК РФ
определилось наличие еще одного, так называемого метода санкционирования
операций, который подразумевает совершение разрешительной надписи после
27
проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых
операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации
требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых
актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Проверкой является контроль по документальному и фактическому
изучению законности отдельных финансово-хозяйственных операций,
достоверности ведения бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной
(бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за
определенный период.
Ревизия представляет собой комплексную проверку деятельности объекта
контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по
документальному и фактическому изучению законности всей совокупности
совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и
правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.
Под обследованием понимаются анализ и оценка состояния определенной
сферы деятельности объекта контроля.
Необходимо проанализировать какие органы обладают правом
государственного финансового контроля в РФ.
Пунктом 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, принятой в
1993 году, установлено, что для осуществления контроля за исполнением
федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума Российской
Федерации образуют Счетную палату Российской Федерации - постоянно
действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля).
Структура, функции и организация деятельности Счетной палаты уста-
новлены Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О счетной
палате Российской Федерации», в соответствии с которым контроль Счетной
палатой осуществляется на основе принципов законности, эффективности,
объективности, независимости, открытости и гласности.
С 2013 года в стране начался новый этап в развитии системы
государственного финансового контроля, была осуществлена реформа
28
исполнительных органов государственной власти. Так, в апреле 2016 года
упразднили действующую с марта 2004 года Федеральную службу финансово-
бюджетного надзора (Росфиннадзор) - орган, осуществлявший функции по
контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного
контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы
аудиторских организаций. Полномочия Федеральной службы финансово-
бюджетного надзора переданы Федеральному казначейству, Федеральной
таможенной службе и Федеральной налоговой службе. Все указанные органы
находились в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Сегодня государственный контроль в том числе и над органми
государственного управления осуществляется следующими органами:
Счетной палатой Российской Федерации (высшим органом
внешнего государственного аудита (контроля));
контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований;
Министерством финансов Российской Федерации;
Федеральным казначейством;
Органами государственного финансового контроля, являющимися
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что в процессе осуществления государственного
финансового контроля реализуется комплексное, органически взаимосвязанное
достижение законности, достоверности, целесообразности и экономической
эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов.
Однако, сущность государственного финансового контроля состоит не
только в том, чтобы установить и устранить недостатки, отрицательные
последствия, но и не допустить подобных нарушений в области распоряжения
бюджетными ресурсами в последующем. Действующий и реализуемый
государственный финансовый контроль позволит установить многие причины и
факторы негативных явлений в управлении экономикой и финансами, а также
выявить обстоятельства, объясняющие их формирование.
29
В целях оценки эффективности контрольных мероприятий проводится
анализ объема восстановленных в бюджет средств по результатам ревизий и
проверок, их динамики.
Соответствующие результаты приведены в таблице 1.
Таблица 1
Динамика восстановленных средств в 2015 - 2016 гг.
№
п/п
Финансовое
нарушение
Сумма средств,
подлежащая
восстановлению
(млн. руб.)
Рост,
снижени
е
%
Сумма
восстановленных
средств (млн. руб.)
Рост,
снижени
е
%
2015
2016
2015
2016
1
Нецелевое
использование
средств
23,674
1,818
7,7
22,797
1,818
8
2
Необоснованная
выплата
денежных
средств
0,007
0,001
1,3
0,007
0,001
14,3
ИТОГО:
23,681
1,819
7,7
22,804
1,819
8
Из общей суммы выявленных финансовых нарушений подлежит
восстановлению в 2016 году 1,819 млн. руб. (в 2015 году - 23,681 млн. руб.).
Снижение данного показателя на 7,7 %.
В результате принятия предусмотренных законодательством мер
восстановлено в 2016 году 1,819 млн. руб. (в 2015 году - 22,804 млн. руб.).
Для оценки результатов контроля контрольно -ревизионным
департаментом используется показатель эффективности, рассчитываемый по
следующей формуле:
*100%
В
ПВ
О
Эф
О
где: Эф - эффективность финансово -бюджетного контроля за отчетный
период;
Ов - объем восставленных в бюджет средств в отчетном периоде в
денежном выражении;
Опв - объем бюджетных средств, подлежащих восстановлению в бюджет
в отчетном периоде, в денежном выражении.
30
Рассчитаем соответствующие показатели эффективности по изложенной
формуле, используя данные таблицы 1.
22, 804
2015 *100 % 95 %
23, 681
Эф
1, 819
201 6 *10 0% 100%
1, 819
Эф
Таким образом, согласно применяемому контрольно-ревизионным
департаментом показателю, эффективность контрольной работы находится на
высоком уровне и в 2016 году возросла.
При этом основные проблемы при фактической реализации контрольных
мероприятий в отношении государственных учреждений, с которыми сталки-
ваются специалисты, можно выделить следующие:
-отсутствует процесс согласования по объектам контроля с иными
органами государственного финансового контроля, которое крайне необходи-
мо, при планировании контрольных мероприятий;
-низкий уровень квалификации специалистов объектов контроля в части
ответственности за совершаемые действия и бездействия при выполнении
своих функций, что в последствии может привести к торможению деятельности
объекта контроля при применении мер воздействия при выявлении
значительных нарушений
-низкий уровень финансовой дисциплины объектов контроля;
-при использовании бюджетных средств отсутствует оперативный
контроль объектами контроля;
-отсутствует система оценки эффективности и результативности
использования бюджетных средств.
Кроме того, необходимо констатировать факт отсутствия единого
подхода к квалификации нарушений, выявленных в ходе контрольных ме-
роприятий, которые выявляются различными органами государственного
финансового контроля (например, Контрольно-счетная палата и Министерство
финансов) одни и те же по содержанию нарушения могут квалифицироваться
31
различно.
Выявленные проблемы необходимости создания единую всероссийскую
сеть базы данных различных ведомств, позволили предложить определенную
схему взаимодействия учреждений и органов, осуществляющих
государственный финансовый контроль. (Представлена в приложении 1 )
Подводя итог вышесказанному, отметим, государственный финансовый
контроль играет важную роль в системе контроля за органами
государственного управления путем осуществления контроля за расходованием
бюджетных средств.
2.2 Административный контроль в органах государственного
управления
Административный контроль в государственном аппарате представляет
собой важную функцию, сравнительно слабо разработанную в научном
отношении. Что же такое административный контроль и какова его сущность в
свете административного управления? В управлении, административный
контроль это, прежде всего, установления соответствия или несоответствия
фактического состояния объекта заданному. Он призван выполнять обратную
связь управляемых объектов с субъектом управления.
Именно контроль способствует осуществлять координацию и
взаимодействие управляемых объектов заданной цели. Необходимо определить
каким образом административный контроль может быть включен в процесс
управления? Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели:
через предоставление информации разным распорядительным центрам.
Сущность контроля заключается в том, чтобы установить:
- соответствует ли деятельность государственных (муниципальных)
органов управления, учреждений, организаций, предприятий поставленным,
взятым задачам;
- выполняются ли и как именно возложенные обязанности на
управляемый объект?;
32
- каковы практические социально значимые результаты проделанной
работы?;
- имеются ли отклонения от поставленных целей?;
- и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами
можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие?
Проблема огромного значения состоит в том, что наше будущее и
будущее наших учреждений зависит от темпа, в котором они способны
модернизироваться, изменяться, адаптируясь к новым условиям рыночной
экономики и не утрачивая при этом свои качественные параметры. Этой
проблемы не было ни в XIX в., ни в первой половине XX в.
Но административный контроль не оказывает стимулирующего
воздействия на темп модернизации, в отдельных случаях он сдерживает
регресс, а в других случаях (из-за слепого следования предписаниям) может
стать фактором застоя и консерватизма, т.е. регресса. Немедленная поддержка
какого-либо усовершенствования, изучение его генезиса и условий, словом,
полная и глубокая его разработка, а в дальнейшем популяризация того, что в
противоположность рассмотренному нами негативному «контрольному факту»
представляло бы позитивный «контрольный факт», имеют огромную
общественную ценность.
Важным аспектом является разделение надзорной и контрольной
деятельности за органами управления, так как на практике часто приводятся
примеры тождественности данных понятий. Между тем имеются все
основания, позволяющие провести границу между надзорной и контрольной
деятельностью и определить особенности и место в системе способов
обеспечения законности в государственном управлении:
Во-первых, контрольные полномочия связаны с вмешательством в
конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта органов
контроля и не исключают возможность использования дисциплинарной власти.
Органы административного надзора подобными полномочиями не наделены и
ограничиваются наблюдением.
33
Во-вторых, в рамках административного надзора применяется
непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами,
проверка по собственной инициативе, жалобам и заявлениям граждан, арсенал
методов для внешнего контроля значительно шире - это ревизия, проверка,
обследование, проведение экспертизы и другие
26
.
В-третьих, административный надзор связан с проверкой законности
действий конкретного объекта надзора. В свою очередь, органы внешнего
контроля обладают более широкой компетенцией, включая проверку
законности и целесообразности принимаемых решений подконтрольным
объектом.
В-четвертых, принято выделять несколько групп полномочий органов,
осуществляющих административный надзор, в частности полномочия по
предупреждению правонарушений (карантин); по пресечению правонарушений
(запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта); по привлечению
виновных лиц к ответственности
27
. Органы внешнего контроля подобным
объемом полномочий не обладают.
Таким образом, административный надзор является самостоятельным
видом контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и
дисциплины в процессе реализации исполнительной власти.
Проанализируем подробнее административный контроль за
деятельностью органов управления на на примере Федеральной таможеннйо
службы. В настоящее время в связи с созданием и функционированием
Таможенного союза в рамках ЕАЭС административная юрисдикционная
деятельность в области таможенного дела является одним из основных
направлений Федеральной таможенной службы. Ее составной частью являются
производство по делам об административных правонарушениях,
дисциплинарное производство, производство по обращениям граждан,
юридических лиц и обжалованию решений, действий (бездействия)
26
Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. 3-изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2015. С. 82
27
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристь, 2014 С. 96
34
таможенных органов и их должностных лиц.
В современных условиях в связи с усилением работы по
предупреждению, пресечению и раскрытию административных
правонарушений и профилактике дисциплинарных проступков и
коррупционных проявлений в таможенных органах, а также обеспечению
законности, возрастает роль и значение ведомственного контроля за
административной юрисдикционной деятельностью таможенных органов
целью которого является повышение законности и дисциплины.
В деятельности по контролю соблюдения законности при привлечении к
административной ответственности и осуществлению ведомственного контроля
доминирующую роль выполняет Управление таможенных расследований и
дознания.
Наряду с этим, в таможенных органах существуют отделы
ведомственного контроля соблюдения законности при привлечении к
административной ответственности, которые являются структурными
подразделениями оперативной таможни, осуществляющим проверку в связи с
жалобами лиц и актами прокурорского реагирования законности и обо-
снованности постановлений таможенных органов по делам об
административных правонарушениях, определений об отказе в возбуждении
дел об административных правонарушениях, а также иных решений, действий
(бездействия) должностных лиц таможенных органов при производстве по де-
лам об административных правонарушениях.
Необходимо отметить, что основными направлениями деятельности
таможенных органов по осуществлению ведомственного контроля за произ-
водством по делам об административных правонарушениях являются:
- деятельность по контролю соблюдения законности при
привлечении к административной ответственности;
- осуществление ведомственного контроля за производством по
делам об административных правонарушениях особой важности;
- организация контрольно-наблюдательного производства по делам
35
об административных правонарушениях при направлении дела в суд, в
прокуратуру или другие правоохранительные органы и др.
Вторым важным направлением ведомственного контроля является
производство по обращениям граждан, юридических лиц и обжалованию
решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
государственные органы, в т.ч. таможенные органы, осуществляют в пределах
своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения
обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают
меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав,
свобод и законных интересов граждан
28
.
Наряду с этим необходимо констатировать, что обжалование решений,
действий (бездействия) таможенного органа и их должностных лиц по во-
просам таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства
РФ о таможенном деле осуществляется в соответствии со ст. 9 ТК ТС
(Обжалование действий (бездействия) таможенных органов и их должностных
лиц), гл. 3 Федерального закона от 27.11.2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном
регулировании»
29
.
Как отмечает М.А. Рыжова, ведомственный контроль по данному
направлению проводится таможенными органами исключительно в отношении
деятельности подчиненных таможенных органов и их должностных лиц и в
достаточно узкой сфере правоотношений, связанных с перемещением товаров и
транспортных средств через таможенную границу
30
.
Ведомственная контрольная функция реализуется на всех стадиях
производства по обращениям граждан. При осуществлении контроля об-
28
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» // Российская газета. — 2006. — № 95.
29
Федеральный закон от 27.11.2010 N 311-ФЗ (ред. от 29.07.2017)"О таможенном регулировании в Российской
Федерации"//Собрание законодательства РФ", 29.11.2010, N 48, ст. 6252
30
Рыжова М.А. Ведомственный контроль деятельности таможенных органов как способ обеспечения
законности в области таможенного дела // Вестник РТА. — 2014. — № 1. С. 125.