56
государственного финансового контроля, недостаточная развитость
информационно-коммуникационной инфраструктуры. Всё это не позволяет
эффективно и результативно проводить проверки на всех уровнях. В частности
А.Ф. Ноздрачев выделяет следующие классификационные признаки
государственного финансового контроля: виды контроля, объекты контроля,
субъекты контроля, предмет контроля, целевые показатели контроля
46
В результатах исследования Звонова Е., Кузнецов А. сделан вывод о том,
что регулирование отношений в области государственного финансового
контроля осуществляется сегодня посредством более 290 законодательных
актов. Это приводит к отсутствию системности, к рассогласованности действий
контрольных органов, крайне негативно влияет на качество проверок.
Очевидно, что фундаментальные положения государственного финансового
контроля требуют глубокого переосмысления работы
47
.
Для решения рассматриваемых проблем необходимо разработать и
утвердить единую Концепцию государственного финансового контроля в
Российской Федерации. Предложения единой Концепции государственного
финансового контроля представлены в таблице 2.
Необходимо учитывать наличие в настоящее время проблемы отсутствия
сведений о проверяемых учреждениях в информационных массивах, трудность
получения этих банков данных, а также низкой периодичности актуализации
этой информации.
С этой целью представляется необходимым рассмотреть возможности
использования различных информационных массивов, которые позволят
проверить те или иные ключевые особенности финансово-хозяйственной
деятельности учреждений.
46
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2014.-
№ 6.-С.17
47
Звонова Е., Кузнецов А. Фундаментальные дисбалансы в мировой финансовой архитектуре // Российский
экономический журнал. № 4.- 2016.-С. 18
57
Таблица 2
Основные разделы Единой концепции государственного
финансового контроля
Наименование
раздела Концепции
Описание раздела Концепции
Термины и
определения
- понятийный аппарат;
- принципы осуществления государственного финансового
контроля в Российской Федерации
Виды, цели, задачи,
функции и
основные
направления
развития
государственного
финансового
контроля
- формирование системы государственного финансового
контроля;
- определение целевых критериев для каждого вида
государственного финансового контроля;
- основные направления развития государственного
финансового контроля на краткосрочную и среднесрочную
перспективы
Реализация
Концепции.
Целевые ориентиры
- условия и механизмы реализации Концепции;
- формирование организационно-коммуникационной
инфраструктуры
Регулирование
государственного
финансового
контроля.
Взаимодействие
различных видов
контроля
- нормативно-правовое регулирование государственного
финансового контроля (разработка федерального закона
«О государственном финансовом контроле в Российской
Федерации»);
- передача функций проведения аудита эффективности
аудиторским организациям;
- внесение изменений в Федеральный закон «Об
аудиторской деятельности»;
- внесение изменений в нормативные акты, регулирующие
государственный финансовый контроль в Российской
Федерации;
- разработка рекомендаций по организации внутреннего
контроля;
- разработка Федерального закона «Об общественном
контроле в Российской Федерации»
Методологическое
обеспечение
государственного
финансового
контроля
- разработка стандартов в области государственного
финансового контроля;
- разработка методических рекомендаций, положений,
инструкций и других локальных актов;
- формирование и обобщение практики в области
государственного финансового контроля
Образование
специалистов в
области государ-
ственного
финансового
контроля.
Профессиональные
образовательные
стандарты
- образование специалистов в области государственного
финансового контроля;
- квалификационные требования к контролерам;
- система аттестации и повышения квалификации;
- разработка профессиональных образовательных
стандартов для специалистов в области государственного
финансового контроля
Контроль качества
- организация контроля качества;
- методология контроля качества;
- контроль качества как инструмент повышения
информационной прозрачности
58
Так, например, для проверки Счетной Палатой РФ деятельности всех
учреждений должны рассматриваться учетно-регистрационные массивы
информации Росстата. При проверке правильности начисления и
систематизации уплаты налогов учреждением должны быть использованы
информационные массивы базы данных налоговых органов. Для проверки
движения основных средств и вопросов формирования их первоначальной
стоимости возможно исследование информационных массивов таможенных
органов, контрольнопропускных пунктов пограничной службы ФСБ России.
Таким образом, можно сделать вывод, что процесс государственного
финансового контроля должен быть основан на создании взаимосвязанных баз
данных, которые позволили бы выявлять экономические правонарушения.
Иными словами, в настоящее время существует необходимость создания
комплексной системы информационного обмена, объединенной в единую
всероссийскую сеть базы данных различных ведомств.
Выявленные проблемы необходимости создания единую всероссийскую
сеть базы данных различных ведомств, позволили предложить определенную
схему взаимодействия учреждений и органов, осуществляющих
государственный финансовый контроль.
Совершенствование государственного финансового контроля в
Российской Федерации позволит целесообразно и эффективно использовать
бюджетные средства, а также осуществлять контроль движения финансовых
потоков, снизить вероятность, что денежные средства будут использованы с
нарушениями законодательства и или не по целевому назначению.
Таким образом, предлагаемая усовершенствованная методика проведения
государственного финансового контроля будет препятствовать и нарушению
законности финансовой деятельности государственных учреждений,
обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению
причин и условий, способствующих такого рода действиям.
59
3.3 Тенденции развития организации контроля за деятельностью
органов государственного управления в РФ
На основании изложенных ранее в выпускной квалификационной работе
проблемных аспектов проанализируем какие есть тенденции по решению
вышеуказанных проблем в организации контроля за органами власти.
В сфере общественного контроля важным этапом развития стало
появление в Государственной Думе законопроекта по изменению федерального
закона «Об общественном контроле». Так, сегодня в соответствии со статьей 9
субъектами общественного контроля выступают: Общественная палата России,
общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты
(советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных
органах исполнительной власти, при законодательных и исполнительных
органах государственной власти субъектов России. Также для целей общест-
венного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии,
общественные инспекции, группы общественного контроля, иные орга-
низационные структуры общественного контроля.
Юридическая литература, посвященная проблематике общественного
контроля, пестрит критическими замечаниями по поводу отсутствия в этом
перечне граждан и общественных объединений, поскольку последние являются
наиболее структурированными формированиями граждан, способными
осуществлять общественный контроль. Учеными многократно поднимались и
поднимаются вопросы о привлечении общественных структур к управлению, к
общественному контролю, к осуществлению общественного контроля за
сферой публичных услуг
48
.
Отсутствие граждан в вышеприведенном перечне субъектов
общественного контроля противоречит статье 32 Конституции Российской
Федерации, закрепляющей их право на участие в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей.
48
Михеева Т. Н. О роли общественных советов муниципальных образований в осуществлении общественного
контроля // Марийский юридический вестник. 2016. № 2(17). С. 20
60
Общественный контроль в современных условиях становится одним из
реальных институтов народовластия, значительно расширяющим
конституционные возможности граждан для участия в управлении.
В проекте закона учтены многочисленные пожелания и в статью 9,
закрепляющую перечень субъектов общественного контроля, дополнительно
включены: граждане Российской Федерации, объединения граждан,
консультативные органы при Президенте Российской Федерации, экспертно-
консультативные органы при Правительстве Российской Федерации, палатах
Федерального Собрания Российской Федерации, органах судебной власти и
прокуратуры.
Полагаем, что данные новации не только отвечают современным
запросам общества, но следует констатировать, что в этом направлении
законодатель предпринял даже революционные шаги в отношении некоторых
структур:
1.Включение в перечень таких субъектов, как граждане и общественные
объединения граждан с точки зрения реализации общественного контроля
значительно расширяет численность общественных контролеров, которые
могут стать главными инициаторами и проводниками проверочных,
экспертных мероприятий. Но особенно позитивным является дополнение в
части объединений граждан. В частности Д. В. Доровских неоднократно
высказывалось мнение о том, что именно они обладают большим ресурсом по
общественному контролю, поскольку включают в себя наиболее деятельных и
ответственных граждан, стремящихся реализовать себя в общественной
сфере
49
.
2. Действующая редакция закона содержит термин «общественные
объединения и иные негосударственные некоммерческие организации», что
вступило в противоречие с терминологией, введенной в действие новой
редакцией главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации. В законо-
49
Доровских Д. В. Общественный контроль в Российской Федерации // Государственная власть и местное
самоуправление. 2015. № 6. С. 14-18.
61
проекте оно заменяется обобщенным понятием «объединения граждан»,
относящимся к сфере не частноправовых, а публично-правовых отношений,
кстати, используемым в Федеральном законе «О порядке рассмотрения
обращения граждан Российской Федерации»
50
.
3.В законопроекте разграничиваются такие субъекты общественного
контроля, как общественные инспекции и группы общественного контроля,
чего нет в действующих положениях закона. Эта конкретизация получит
урегулирование в двух самостоятельных статьях 15 и 15.1 законопроекта. При
этом существенно возрастает их значимость. К примеру, предметом
общественного контроля, осуществляемого группой общественного контроля,
может выступать деятельность органов государственной и муниципальной
власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, наделенных отдельными государственными и иными публичными
полномочиями, повлекшая за собой возникновение фактов и обстоятельств,
имеющих общественную значимость и (или) представляющих угрозу об-
щественным интересам.
4. Включение в перечень субъектов общественного контроля
консультативных органов при Президенте Российской Федерации, экспертно-
консультативных органов при Правительстве и палатах
Федерального Собрания России, органах судебной власти и прокуратуры
свидетельствует о стремлении сделать деятельность не очень-то открытых на
сегодня государственных структур прозрачной. По мнению В.В. Гриба,
отнесение Президента РФ к категории органов и организаций, в отношении
которых осуществляется общественный контроль, объясняется его особым
правовым статусом и характером осуществляемых им полномочий, свидетель-
ствует о высокой степени участия Президента РФ в формировании и
реализации государственной политики, что, в свою очередь, обуславливает не-
50
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19.
62
обходимость осуществления общественного контроля в отношении его
деятельности
51
.
Новации в Федеральный закон «Об основах общественного контроля» не
ограничиваются перечисленными аспектами. Нами представлен анализ лишь
наиболее значимых изменений, которые длительное время ожидаются в
обществе, которые существенным образом могут повлиять на активизацию
внедрения общественного контроля, сделать его реально работающим.
Другой важной тенденцией в свете экономического кризиса и санкций
стали изменения в сфере финансового контроля, в том числе и за органами
государственного управления. При этом рассматривая современный
государственный финансовый контроль с точки зрения его классификации и
конкретных функций, очевидно, следует констатировать его направленность, с
одной стороны, на контроль за исполнением бюджетов (бюджетный контроль),
с другой - на контроль за финансовой дисциплиной со стороны
государственных органов при внебюджетных отношениях. При этом под
бюджетным контролем понимается вид государственного финансового
контроля в отношении деятельности участников бюджетного процесса и
соблюдения бюджетного законодательства. Контроль за деятельностью, не
связанной с бюджетной, представляет собой контроль за деятельностью лиц, не
являющихся участниками бюджетного процесса, и включает в себя контроль за
соблюдением налогового законодательства, таможенного законодательства, за
правильностью уплаты отчислений в страховые фонды и т.д..
В настоящее время существует огромное количество видов контроля.
Например, субъекты контроля президента, законодательной и исполнительной
власти. Соответственно, за исключением контроля президента, представленного
одним только главным контрольным управлением, каждый субъект контроля
располагает обширной сетью контролирующих органов. Оценка функций этих
51
Гриб В. В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного
контроля // Юридическое образование и наука. 2016. № 3. С. 154-160.
63
органов показывает наличие дублирования их целей и задач в значительной
степени
52
.
Исходя из современного понимания встроенного и надстроенного
контроля и подходя к анализу видов субъектов контроля с позиций
классификации, следует отметить, что органы казначейства исполнительной
ветви власти являются представителями встроенного контроля, а все остальные
- надстроечного контроля. Данный вывод, казалось бы, не имеет особой
практической пользы. Однако на самом деле он означает, что все
многочисленные контрольные государственные органы созданы для
реализации одной и той же цели - не допустить неэффективного использования
бюджетных средств. При этом эффективность контроля явно недостаточная, о
чем свидетельствуют многочисленные факты мошенничества в крупных
размерах в отношении бюджетных средств.
Все эти случаи выявлены органами надстроенного контроля при
использовании методов последующего контроля, в связи с чем взыскание
ущерба значительно затруднено. Недостатком механизмов государственного
финансового контроля, на наш взгляд, является то, что до широкой
общественности не доводятся конкретные данные о взыскании понесенного
государством ущерба. Необходимо отметить, что это обстоятельство в
совокупности с отсутствием справедливого наказания виновных в причиненном
ущербе, является еще одной причиной низкой эффективности государственного
финансового контроля.
Анализ методического обеспечения государственного финансового
контроля показывает, что в последние годы идет активная работа по
совершенствованию регламентов контроля, изданию новых методических
материалов по его проведению, которые по сравнению с ранее действовавшими
имеют более компактный вид, хотя, по сути, в этих документах в целом
меняется только название.
52
Степашин С.В. Информационные технологии и государственный финансовый контроль // Вестник АКСОР.
2013. № 2 (26). С. 165
64
Концептуально применяемые в мировой практике в настоящее время
методики контроля делятся:
— на риск-ориентированные (выборочные);
— подтверждающие (сплошные);
— сквозные.
В процессном бюджетном контроле, осуществляемом органами
казначейства, применяется сплошной контроль, все другие органы применяют
выборочные рискориентированные и сквозные методики контроля. Например,
органы Росфиннадзора чаще всего используют сквозной контроль. По нашему
мнению, рискориентированные методы при планировании мероприятий
государственного финансового контроля не вполне эффективны и должны
применяться в ограниченном виде или в некоторых направлениях контроля,
например когда речь идет о налоговом контроле, ведомственном
государственном контроле. В остальных случаях наиболее действенным
является сквозной контроль, поскольку он позволяет проследить всю
последовательность движения бюджетных средств от момента начала
финансирования до конкретного использования.
Органам Росфиннадзора вменяются в обязанности, в основном, проверки
бюджетного финансирования с позиций целевого использования, что позволяет
применить сквозные контрольные мероприятия в отношении конкретного
перечня операций. Это происходит не в процессе, а после его совершения. То
же самое касается и работы контрольно-ревизионных управлений. Следует
подчеркнуть, что это наименее эффективный контроль и можно один орган
исключить из цепочки. Как представляется, органы ведомственного контроля
излишни. Практикапоказывает, что данные органы в основном сосредоточены
на выявлении погрешностей в документальном оформлении операций,
правильности проводок, наличия обоснований, оценок эффективности
использования средств, выделенных на их содержание. Однако
документальное оформление относится в основном к встроенному контролю.
Министерство финансов Российской Федерации в 2015 г. приняло
65
несколько регламентов внутреннего контроля и внутреннего аудита для
осуществления внутреннего контроля за субъектами бюджетного процесса.
Указанные документы как раз и вводят во всех бюджетных организациях
процессный и надстроечный контроль и подробно описывают их процедуры.
Анализ методик, содержащихся в них, позволяет сделать вывод, что учтены все
теоретические аспекты современной науки о контроле, кроме основ
рискориентированного контроля. Между тем во внутреннем аудите оценка
рисков и контроль по зонам риска широко применяется.
Следует отметить, что приведенные методики в реальности являются
трудно реализуемыми, особенно в части процессного внутреннего контроля,
поскольку требуют документирования контроля, который и так всегда
осуществлялся в устном виде. Ограничениями для качественного внедрения
указанных методик, по-нашему мнению, могут стать проблемы кадрового
обеспечения как в количественном, так и в качественном аспекте.
Однако эти документы касаются ведомственного контроля,
совершенствуют его, но не решают проблемы дублирования функций
различных контролирующих органов.
В целом следует отметить, что государственный финансовый контроль на
современном этапе развития российской экономики постоянно преобразуется,
но, несмотря на это, нуждается в дальнейшем совершенствовании, особенно в
части бюджетного контроля.
Основными тенденциями организации контроля за органами
государственного управления, следует подчеркнуть, являются:
— устранение дублирования целей, задач и конкретных областей
ответственности;
— построение научно обоснованной концепции государственного
финансового контроля;
— определение четкой методики осуществления контроля
применительно к его видам, сферам действия, объектам и субъектам,
конкретным ситуациям.