16
В.П.Беляева, А.М.Тарасова С обзорной точки зрения рассмотрим основные
существующие критерии для классификации контроля.
В зависимости от наличия субординационных отношений между
субъектом контроля и его объектом выделяются контроль внешний
(вневедомственный, надведомственный), осуществляемый в отношении
неподчиненных объектов и внутренний (внутриведомственный),
осуществляемый в отношении подчиненных объектов.
В зависимости от стадии принятия управленческого решения (временной
критерий) выделяются: предварительный контроль, осуществляемый до
принятия решения, текущий контроль, осуществляемый в процессе
оперативной деятельности по управлению, и последующий контроль,
осуществляемый в отношении полученных результатов от принятого решения.
По предметному критерию контроль можно разделить на: общий,
осуществляемый комплексно в отношении всего круга вопросов
подконтрольного объекта, и специальный контроль, осуществляемый в
отношении узкого круга вопросов в определенной сфере либо конкретной
специальной функции подконтрольного объекта.
В зависимости от наличия причин проведения контрольных мероприятий
выделяют абстрактный контроль, осуществляемый в плановом порядке в
отсутствии установленных фактов нарушений, и конкретный, проводимый в
связи с появлением информации об имеющемся нарушении.
По степени обязательности контроль следует разделить на обязательный
и факультативный виды. Контрольные мероприятия обязательного характера
проводятся в случаях, прямо предусмотренных законом. Проведение
факультативного контроля ставится в зависимость от усмотрения контрольного
субъекта.
В.П.Беляев по правовым последствиям предлагает выделять
консультативный вид контроля, субъекты которого принимают решения
рекомендательного характера, и контроль упреждающий, проводимый
субъектами, чьи решения имеют обязательную юридическую силу для
17
подконтрольного объекта
13
.
А. З. Завалунов классифицирует государственный контроль по сферам
деятельности, выделяя множество его видов: налоговый, валютный,
бюджетный, банковский, экологический, таможенный, миграционный и др.
14
.
В зависимости от наличия промежуточных звеньев в отношении
контрольного субъекта и объекта контроля следует выделить прямой
(непосредственный) контроль (например, парламентский контроль) и
опосредованный контроль (например, президентский контроль,
осуществляемый через полномочных представителей в федеральных округах
или контрольное управление при Президенте РФ).
Наиболее популярным критерием систематизации государственного
контроля в России является деление государственной контрольной
деятельности по субъектам ее осуществления. Различные авторы называют при
этом неодинаковый набор видов. В частности, Е. А. Маштакова называет
следующие виды: группа неспециализированного контроля - президентский,
парламентский, контроль органов исполнительной власти, контроль судов
общей юрисдикции; группа специализированного контроля - судебный
конституционный контроль, контроль омбудсмена и прокурорский надзор
15
. А.
М.Тарасов выделяет президентский контроль, правительственный контроль,
парламентский контроль, судебный контроль, контроль Счетной палаты РФ,
банковский контроль, контроль Уполномоченного по правам человека
16
.
Описанная выше классификация государственного контроля носит
перекрестный характер, т.е. контроль может осуществляться конкретным
государственным органом и быть при этом внешним, последующим, общим,
прямым, упреждающим одновременно. Рассмотренные способы классификации
имеют важно значение для изучения государственного контроля как явления,
13
Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. -
2014. - № 6. - С. 5
14
Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс...канд.
юрид. наук. М., 2009. С. 43.
15
Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:
Дисс...канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 64.
16
Тарасов А.М. Государственный контроль в России. -М.: Зерцало, 2016. С. 36.
18
но, необходимо подчеркнуть они носят либо сугубо теоретический, либо сугубо
прикладной характер и никак не позволяют установить организационные
основы модели государственной контрольной деятельности в современной
России в виде целостной системы.
1.3 Правовые основы осуществления контроля за деятельностью
органов государственного управления в РФ
Контроль над органами управления, особенно государственный, занимает
особое место в механизме правового регулирования. Это обусловлено тем, что
государственный контроль в своем общем виде преследует цели стабилизации
и усовершенствования общественных отношений. Вместе с тем, контроль, как
важнейшая составляющая государственного управления, также подлежит
правовому регулированию, что в первую очередь выражается в принятии
специальных нормативных правовых актов, которые являются основой
осуществления государственного контроля. В силу специфики характера
контрольной деятельности, которая «пронизывает» всю систему
государственного управления, не представляется возможным анализ всей
обширной правовой базы, регулирующей контрольные полномочия всего
механизма государства.
Конституция РФ заложила основы построения «нового» государства, с
принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и
судебную (ст. 10). Вопросы осуществления государственного контроля
напрямую в Основном законе не регламентируются. Однако анализ
конституционных норм, закрепляющих правовой статус высших органов
государственной власти, позволяет сделать вывод о наличии соответствующих
контрольных полномочий и об их конституционно-правовой регламентации.
Так, контрольные полномочия Президента РФ, выражающиеся в формировании
органов власти, отражены в ст. 83-85, 107, 111 Конституции РФ. Полномочия
Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 101-103, 111 Конституции РФ,
причем, согласно ч. 5 ст. 101, для осуществления контроля за исполнением
19
федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют
Счетную палату (единственное прямое указание на контроль со стороны
органов государства). В ст. 114 Конституции РФ, посвященной полномочиям
Правительства РФ, закреплено положение об осуществлении Правительством
РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Ст. 125
Конституции РФ заложена основа осуществления конституционного контроля,
посредством разрешения дел о соответствии нормативных правовых актов
Конституции РФ и др. Согласно ст. 132 Основного закона, органы го-
сударственной власти наделены контрольными функциями в отношении
органов местного самоуправления при делегировании им государственных
полномочий. Таким образом, нормы Конституции РФ являются своего рода
каркасом российской правовой базы осуществления государственного кон-
троля.
Конституционные основы контрольных полномочий высших органов
государственной власти находят свое развитие в федеральном
законодательстве, которое условно можно разделить на два блока: общее, так
или иначе регламентирующее осуществление контроля, и специальное, т. е.
непосредственно посвященное правовому регулированию контрольной
деятельности.
К первому блоку можно отнести Федеральный конституционный закон от
17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»,
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Кон-
ституционном суде Российской Федерации», Федеральный конституционный
закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской
Федерации»
Второй блок нормативных правовых актов составляют Федеральный
закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»
17
, Федеральный
17
Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ(ред. от 28.03.2017)"О парламентском контроле"//Собрание
законодательства РФ", 13.05.2013, N 19, ст. 2304
20
закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 5
апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
18
.
Как отмечает М.Л. Баранов, в настоящее время на федеральном уровне
существует более 260 законов Российской Федерации, указов Президента РФ,
постановлений Правительства РФ, в которых зачастую различным образом
определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права, обязанности.
Среди наиболее значимых действующих нормативных правовых актов по
вопросам контроля в той или иной сфере общественных отношений можно
выделить: в сфере государственного управления - Федеральный закон от 25
декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный
закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.;
в экономической сфере - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» (раздел IX. Государственный
(муниципальный) финансовый контроль) и др.
Немаловажную роль в правовом регулировании составляют подзаконные
нормативные правовые акты - Указы Президента РФ и постановления
Правительства РФ. Согласимся с точкой зрения М.Л. Баранова, что данные
подзаконные акты могут быть разделены на две группы (данная классификация
применима и законам).
К первой относятся статутные подзаконные акты, т. е. устанавливающие
правовое положение соответствующего федерального органа власти. Например,
Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о
Контрольном управлении Президента Российской Федерации»
19
,
Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об
утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», Постановление
Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной
18
Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017)"О Счетной палате Российской Федерации"
(с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017)//Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1649
19
Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729(ред. от 25.07.2014)"Об утверждении Положения о Контрольном
управлении Президента Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 14.06.2004, N 24, ст. 2395
21
миграционной службы» и др.
Вторую группу составляют тематические подзаконные акты,
регулирующие осуществление государственного контроля в той или иной
области. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г.
№ 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных
материалов, оборудования и технологий», Указ Президента РФ от 12 мая 1997
г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств
федерального бюджета» и др.
Как видно из приведенных примеров, данные подзаконные акты
утверждают различного рода положения и правила, которые непосредственно
регулируют осуществление государственного контроля в той или иной сфере,
определяя основания проведения контрольных мероприятий, их форму,
методы, периодичность, правовые последствия проведения контроля и т. д.
Анализ федерального законодательства предполагает одновременно и
анализ регионального законодательства, затрагивающего вопросы контроля со
стороны государственных органов.
Достаточно широк спектр контрольных полномочий главы
администрации области. К ним можно отнести функции по назначению,
отрешению от должности конкретных должностных лиц, формированию
администрации; функции по созданию, реорганизации и ликвидации областных
государственных унитарных предприятий и учреждений, осуществлению кон-
троля за их деятельностью; функции по обращению с запросом в Консти-
туционный суд РФ о соответствии Конституции РФ.
Установление основ взаимодействия областной думы, администрации
области и органов исполнительной власти области предполагает наличие
взаимного контроля (Раздел VI Устава).
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что на
сегодняшний день действует большое количество нормативных правовых
актов, как законов, так и подзаконных, на федеральном и региональном
уровнях, составляющих правовую основу государственного контроля. С одной
22
стороны, такое количество действующих нормативных правовых актов
свидетельствует о необходимости осуществления контрольной деятельности в
различных сферах управления государства. Уже на протяжении нескольких лет
государство, так или иначе, создает систему контроля, которая способствует
повышению эффективности механизма государства, стабилизации системы
государственного управления, обеспечению и реализации прав и свобод граж-
дан, воцарению законности и правопорядка.
С другой стороны, данный правовой массив отличается
неупорядоченностью и неунифицированностью, что приводит к усложнению
правоприменительной деятельности.
В целях устранения указанных недостатков возникает необходимость
систематизации норм о государственном контроле и в первую очередь
выработка единого подхода к содержанию нормативных правовых актов,
регулирующих осуществление государственного контроля. К сожалению, на
данный момент законодатели не поддерживают данную точку зрения и все
чаще издают отдельные нормативные правовые.
Так, например, если говорить об общественном контроле, то на
сегодняшний день действует Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
20
, в котором в
полной мере отражены сущность, цели, задачи, принципы и субъекты
общественного контроля, формы и порядок его осуществления. Что же касается
государственного контроля, то такой нормативный акт до сих пор не принят, а
лишь в отдельных законах в зависимости от сферы деятельности раскрываются
формы и методы осуществления контрольных мероприятий. Следует
подчеркнуть, что в сложившейся ситуации и в силу «многогранности»
государственного контроля, который осуществляется в различных сферах,
наиболее рациональным выходом, что уже неоднократно обосновывалось в
юридической науке, является разработка концепции осуществления
20
Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ(ред. от 03.07.2016)"Об основах общественного контроля в
Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4213
23
государственного контроля в Российской Федерации
21
.
Исходя из сказанного в главе 1 можно сделать следующие выводы:
Контрольная деятельность, направленна на обеспечение качества
осуществления государственной власти - это и есть собственно контроль как
самостоятельная функция государственного управления в широком смысле.
При этом следует подчеркнуть, что особую роль играет в системе контроля
именно государственный контроль . Комплексное исследование контроля в
общетеоретическом плане предполагает выделение его видов и их сущностную
характеристику. Потребность в научной классификации контроля обусловлена
рядом причин: во - первых, контрольная деятельность осуществляется
различными субъектами, неодинаковыми по правовой природе, по объему
компетенции, по формам и методам работы; во - вторых, контроль
осуществляется по отношению к объектам, также различным по своему
правовому положению, связям с контрольным органом, направлению
деятельности.
21
Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2014.- №
6.-С.17
24
Глава 2. Виды контроля в системе государственного
управления
2.1 Финансовый контроль как один из важнейших видов
государственного контроля
Анализ литературы, посвященной теоретическим проблемам
государственного финансового контроля, показывает, что среди ученых нет
единого мнения по поводу определения понятия «государственный
финансовый контроль».
Так, Л.А. Ахмедова под государственным финансовым контролем
понимает «проверку соблюдения органами государственной власти и местного
самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового
законодательства РФ и субъектов РФ, рациональности и эффективности
использования государственных финансовых и материальных ресурсов»
22
.
Особенность данного определения заключается в том, что автор приравнивает
контроль к проверке, в то время как проверка является формой проведения
финансового контроля. Контроль не может быть одной из своих форм
проведения контрольных мероприятий.
А.Г. Грязнова под государственным финансовым контролем
подразумевает «совокупность действий и операций, осуществляемых органами
государственной власти, а также специально созданными ими органами, с
использованием специфических форм и методов его организации за
соблюдением субъектами хозяйствования и органами государственной власти
норм права с целью обеспечения законности, целесообразности, эффективности
образования, распределения и использования финансовых ресурсов
государства»
23
. В данном определении делается акцент на цели
государственного финансового контроля.
22
Ахмедова, Л. А. К вопросу о государственном финансовом контроле и аудите в Российской Федерации //
Совершенствование учета, анализа и контроля как механизмов информационного обеспечения устойчивого
развития экономики. - 2015. № 1. - С. 20
23
Грязнова, А. Г. Финансы. - М.: Финансы и статистика, 2012. С. 205
25
Г. В. Федотова пишет, что государственный финансовый контроль - «это
деятельность уполномоченных государственных органов по выявлению,
предупреждению, пресечению фактов отклонения от нормативов и
предписаний в ходе формирования общественных доходов и расходов, а также
в процессе распоряжения общественным имуществом»
24
. В данном случае под
общественным имуществом пониматся имущество, находящееся в полной или
частичной государственной и муниципальной собственности.
Ю. А. Крохина рассматривает понятие государственного финансового
контроля в широком и узком аспектах. «В широком аспекте государственный и
муниципальный финансовый контроль - это совокупность мер
государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления
эффективной государственной финансовой политики экономическую
безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных
интересов в процессе публичной финансовой деятельности. В узком аспекте
государственный и муниципальный финансовый контроль - это контроль
государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а
также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью
действий в процессе аккумулирования, распределения и использования
денежных фондов государства и муниципальных образований в целях
эффективного социально-экономического развития страны»
25
Сопоставляя приведенные умозаключения, сформулируем следующее
определение государственного финансового контроля. Государственный
финансовый контроль - это установленная соответствующими нормативными
актами деятельность органов государственной власти и управления всех
уровней по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений в
процедурах управления финансово-хозяйственной деятельностью в целях
реализации интересов государства в финансовой сфере.
24
Федотова, Г. В. Государственный финансовый контроль в управлении бюджетами // Финансы и кредит. -
2012. № 19 (499). - С. 45
25
Крохина, Ю. А. Финансовое право России: 4-е изд., перераб. и доп. –М.: Норма, 2016. С. 274