36
Основными принципами контроля муниципального управления являются
такие аспекты как:
- соразмерность;
- законность;
- определенность;
- правота.
В системе органов государственной власти существует специальная
система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих.
Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов
подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой
стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими
органами по отношению к муниципальным органам.
Органами государственного специального надзора в конкретных областях
возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их
союзов и целевых объединений являются исполнительные органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции
которых определяются соответствующими специальными положениями в
законодательном порядке.
Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных
образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.
В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:
- направлять органам местного самоуправления, должностным лицам
местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению
возложенных задач;
-при невыполнении задач муниципальных образований или их
обязательств орган государственного специального надзора может призвать
органы местного самоуправления, а также их должностных лиц к принятию
необходимых мер;
- издавать и направлять органам местного самоуправления уведомления о
возражении по их решениям и действиям либо отсутствию действий и
37
рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в
течение определенного срока, отменить, либо изменить указанные решения и
действия;
- вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные
лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят
рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в
органы государственного правового надзора.
Контроль за работой органов местного самоуправления имеет разные
виды. Они представлены на рисунке 4.
Рисунок 4. Виды контроля за деятельностью органов
государственной власти
- политический контроль – это контроль Федерального центра и
представителей главы Российской Федерации за деятельностью органов власти
субъекта Федерации. Формой политического контроля являются процедуры
отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей;
- административный контроль – это контроль внутри самой административной
системы, осуществляемый руководителями административного аппарата за
работой своих подчиненных, на предмет законности действий, их
необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма
административного контроля включает в себя право отдавать приказы,
распоряжения, предписания, право изменять, или отменять решения, принятые
Виды контроля
Политический
Административный
Судебный
Публичный
38
подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется
деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций;
- судебный контроль – это контроль судебных органов за деятельностью
органов власти. Судебный контроль необходим для того, чтобы обезопасить
граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений
административных органов. Хотя судебная форма контроля является самой
объективной, но в тоже время она самая медленная и дорогостоящая;
- публичный контроль – контроль граждан за деятельностью органов
власти.
22
Для осуществления реального контроля необходимо, чтобы
соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и
установить незаконные или наносящие ущерб действия органов власти. Важным
средством обеспечения публичного контроля является опубликование
нормативных актов субъектов Федерации. Это позволяет заинтересованным
физическим и юридическим лицам получить необходимую информацию.
Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если
решение органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный
характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного,
административного или политического контроля. Для того, чтобы мотивы того
или иного решения не вызывали двусмысленного толкования, все нормативные
акты, кроме не регламентирующих, а также актов, не содержащих
неблагоприятных для отдельных лиц положений, должны содержать письменное
обоснование. Обоснование должно быть четко сформулировано, чтобы
заинтересованные лица могли легко понять мотивы.
23
22
Югов А.А. Публичная власть и территориальная основа её функционирования//Российский юридический
журнал. 2013. - № 6.
23
Рогатина Л.П. Основные механизмы гражданского контроля над государством. М.: Издательство
«Проспект», 2013. – с.125.
39
Основными формами государственного (муниципального) контроля
являются формы, представленных в таблице 1.
Таблица1
Формы государственного (муниципального) контроля
Формы контроля
Предмет контроля
1. Плановая проверка
Соблюдение юридическим лицом,
индивидуальным предпринимателем
в процессе осуществления
деятельности обязательных
требований, установленных в
законодательстве, а также соотве-
тствие сведений, содержащихся в
уведомлении о начале
осуществления отдельных видов
предпринимательской
деятельности, обязательным
требованиям.
2. Внеплановая проверка
Соблюдение юридическим лицом,
индивидуальным предпринимателем
в процессе осуществления
деятельности обязательных
требований, установленных в
законодательстве, выполнение
предписаний органов
государственного контроля
(надзора), органов муниципального
контроля, проведение мероприятий
по предотвращению причинения
вреда жизни, здоровью граждан,
вреда окружающей среде, по
обеспечению безопасности
государства, по предупреждению
возникновения чрезвычайных
ситуаций природного и
техногенного характера, по
ликвидации последствий
причинения такого вреда.
40
3. Документальная проверка
4. Выездная проверка
Плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года.
Основанием проверки служит распоряжение либо приказ руководителя или
заместителя органа государственного контроля, органа муниципального
контроля. Минэкономразвития России утверждена типовая форма распоряжения
или приказа государственного контроля о проведении проверки юридического
лица и индивидуального предпринимателя.
24
Проверку может провести только должностное лицо или лица, указанные
в распоряжении или приказе.
По результатам проверки должностными лицами органа государственного
контроля, проводивших проверку, составляется акт по установленной форме в
двух экземплярах. Типовая форма акта утверждена вышеуказанным Приказом
Минэкономразвития России.
Еще одни видом государственного контроля является прокурорский
надзор, ранее носящий название общего надзора, а в настоящее время
выделенный в самостоятельную отрасль.
Предметом прокурорского надзора в соответствии с Законом о
прокуратуре считается:
- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов,
действующих на территории РФ, федеральными министерствами,
государственными комитетами, службами и иными федеральными органами
исполнительной власти, представительными (законодательными) и
исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами
контроля, их должностными лицами.
- надзор за соответствием законам правовых актов, принимаемых
перечисленными выше органами.
24
Приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141.
41
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных законов,
а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов
РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов). В сферу
прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления,
принимаемые
25
:
- Государственной Думой;
- Советом Федерации.
Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов в отличие
от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами,
является применение прокурором своих полномочий, основанием для которых
служит информация о нарушении закона. Обладая такой информацией, прокурор
проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.
В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением
законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей
подавляющее большинство законов.
Прокурорский надзор за исполнением законов был учрежден с целью
обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов
органами представительной и исполнительной власти, органами контроля,
предприятиями, учреждениями и организациями, общественными
организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель
конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор,
применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на
определенных этапах их развития. В статье 1 Закона «О прокуратуре»
закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в
других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и
гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
25
Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред.
Н.М. Конина. Саратов, 2013. С. 15.
42
Прокурорский надзор направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые
органами представительной и исполнительной власти, государственного
управления, контроля, соответствовали законам и точно и единообразно
исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности и должностными
лицами и гражданами.
Прокурорский надзор за исполнением законов важен еще и потому, что их
точное исполнение органами государственного управления и муниципального
управления имеет особое значение для успешного выполнения стоящих перед
российским государством задач. В первую очередь профессиональная
компетенция контролирующих органов заключается в претворении в жизнь
законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие
социальной сферы и экономики, укрепление государственности.
На органы прокуратуры возложена координация деятельности
государственных контролирующих органов, а также планирование и проведение
проверок деятельности органов власти в субъектах РФ и их должностных лиц.
Плановые проверки проводятся органами государственного контроля на
основе утвержденного на каждый год сводного плана проверок, формируемого
Генеральной прокуратурой Российской Федерации на базе ежегодных планов
проверок по субъектам РФ.
Помимо плановых проверок прокуратура может проводить и внеплановые
проверки. Проведение таких проверок согласовывается с прокуратурой субъекта
РФ на основании решения руководителя соответствующего контролирующего
органа, принятого на основании информации о фактах нарушений действующего
законодательства. Внеплановые проверки могут также проводиться по
поручениям:
- Президента Российской Федерации;
- Правительства Российской Федерации;
- требования Генерального прокурора Российской Федерации;
- прокурора субъекта Российской Федерации.
43
Проведение таких проверок с органами прокуратуры не согласовывается.
Информация о плановых и внеплановых проверках органов власти
субъектов РФ и их должностных лиц, об их результатах и принятых мерах по
пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений вносится
в единый реестр проверок.
Таким образом, государственный (муниципальный) контроль позволяет
предупредить, выявить и пресечь нарушения не только юридическими лицами,
но и индивидуальными предпринимателями.
2.2. Общественный контроль за деятельностью органов муниципального
управления
Важнейшим видом контроля за качеством муниципальных услуг,
требующим исследования, является общественный контроль. Он занимает
особое место среди видов контроля в органах местного самоуправления. Во
многих европейских государствах под контроль общественности передано
отслеживание качества оказываемых, муниципальных услуг и работа органов
местной власти в целом.
Общественный контроль - это такой вид контроля, который
осуществляется гражданским обществом и направлен на оценивание
деятельности органов публичной власти всех уровней.
26
Предметом
общественного контроля являются действия органов государственной власти и
органов местного самоуправления, принятые ими решения, документы,
программы, а также их выполнение.
Общественный контроль - одна из самых эффективных и прогрессивных
форм участия общественности в процессах принятия решений из всех
имеющихся.
26
Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. - М.: Статут, 2010. Проспект. 2012. - с.
10.
44
Общественный контроль - это вид социального контроля, который
осуществляется объединениями граждан и самими гражданами. Он является
важной формой реализации демократии и способом привлечения населения к
управлению обществом и государством.
Общественному контролю присущ один недостаток, а именно он носит
рекомендательный, а не обязательный характер, за который органы власти несли
бы ответственность.
Однако если с помощью общественного контроля найдены факты
нарушения со стороны органов власти, то информация по таким нарушениям
передается соответствующим контролирующим государственным структурам.
В любом правовом государстве власть должна подчиняться праву, что
достигается путем контроля над ней со стороны общества. Как справедливо
отмечает А.С. Панарин, «нет ничего опаснее бесконтрольной власти, которая
опирается не на закон, а на угрозу применения насилия и потому нужен
надежный демократический контроль».
27
По мнению Е.Ю. Семелевой,
28
«в силу объективных причин государству
часто свойственны злоупотребления властными полномочиями и реализация
своих интересов во вред интересам общественным, что подтверждает его
неготовность делиться властью». Под определением общественного контроля
в понимании Е.Ю. Семелевой следует понимать «контроль за деятельностью
органов государственной власти как самостоятельный и установленный
законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный
на обеспечение режима законности в деятельности органов государственной
власти».
Общественный контроль – важная и необходимая часть системы
управления в любом демократическом государстве. С его помощью можно
27
Панарин А.С. Глобальное политическое прогнозирование. - М.: Статут, 2010. - с. 11.
28
Семелева Е.Ю. Сущность общественного контроля и его влияние на функционирование государства.
– М.: Проспект, 2012. – с.36
45
сделать работу органов государственного управления эффективной и
прозрачной.
Благодаря общественному контролю достигается как соблюдение всеми
субъектами управления действующего законодательства, так и обеспечение
широкого участия общественности в процессах управления и принятии
решений.
В августе 2014 года вступил в силу новый Федеральный закон от
21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации».
29
В указанном законе установлены правовые основы организации
и осуществления общественного контроля за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и
муниципальных организаций и иных органов, осуществляющих в соответствии
с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Правом осуществления общественного контроля наделены все граждане
Российской Федерации как лично, так и в составе общественных объединений и
иных негосударственных некоммерческих организаций.
Объектом общественного контроля является деятельность государства и
местного самоуправления, их должностных и служебных лиц.
Основными целями общественного контроля за деятельностью
государственных органов и органов местного самоуправления являются:
- соблюдение в процессе их деятельности прав, свобод и законных
интересов граждан;
- поддержка нормативно установленного порядка деятельности
представителей органов государственной власти и должностных лиц местного
самоуправления в интересах социума на основе действующего
законодательства.
29
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»