35
исполнительной власти Москвы с 2011 г., последний совет был создан при
Департаменте по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
пожарной безопасности города в 2014 г.
Сроки полномочий общественных советов различны — от одного года до
четырех лет, некоторые действуют бессрочно.
Качественный анализ состава общественных советов позволил выделить
три типа их участников: представители органов исполнительной власти
(муниципалитетов, депутаты Московской Государственной думы (МГД), члены
Общественной палаты Москвы); профильные эксперты (представители
учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты, сферы ЖКХ,
деятели культуры, спорта, служители церкви, предприниматели);
представители гражданского общества (члены некоммерческих организаций)
(табл. 1).
Таблица 1 – Состав участников общественных советов города
Москвы
Представители
органов
исполнительной
власти
Профильные эксперты
Представители
гражданского
общества
Представители
муниципалитетов,
депутаты МГД
Представители учреждений
здравоохранения, образования
и социальной защиты, сферы
ЖКХ, деятели культуры,
спорта, служители церкви,
предприниматели
Представители
некоммерческих
организаций, члены
Общественной платы
города Москвы
В состав общественных советов также часто входят представители
некоммерческих организаций регионального и федерального уровня. Зачастую
к работе общественных советов привлекаются известные деятели искусства,
культуры, спорта, представители средств массовой информации. Численность
состава общественных советов представлена в табл. 2.
36
Таблица 2 – Численность общественных советов при органах
исполнительной власти Москвы
Общественные советы
Численность
Ведомственные
От 19 до 40 человек
При префектурах
От 8 до 50 человек
Для выполнения обозначенных задач общественные советы, согласно
результатам мониторинга, реализуют следующие полномочия: принимают
решения рекомендательного характера по вопросам общественного и
социально-экономического развития Москвы; запрашивают в установленном
порядке у органов государственной власти Москвы, органов местного
самоуправления, организаций, граждан информацию, необходимую для работы
совета; приглашают на свои заседания представителей органов
государственной власти города, органов местного самоуправления,
общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций при
обсуждении вопросов, решение которых входит в их компетенцию; создают
комиссии и рабочие группы по основным направлениям деятельности советов;
поддерживают гражданские инициативы; проводят мероприятия,
способствующие консолидации общественных сил.
Основными форматами работы общественных советов по данным
мониторинга являются: заседание президиума (иного руководящего органа),
заседания комиссий и рабочих групп. Для работы с внешними аудиториями
проводятся круглые столы, открытые дискуссии, значительно реже —
конференции, стратегические сессии и мастер-классы. Основным механизмом
взаимодействия с общественностью является работа общественных приемных,
в которой осуществляется прием населения (рассматриваются жалобы,
гражданские инициативы, рекомендации).
Показательным является тот факт, что принятый в 2014 г. Федеральный
закон «Об общественном контроле» усилил позиции общественных советов,
наделив их статусом субъектов общественного контроля, однако многие их
функции все еще реализуются не в полной мере, не зафиксировано
37
использование многих механизмов общественного контроля. Так,
общественные советы практически не вносят предложения в органы
государственной власти и местного самоуправления, за редким исключением,
например, в сфере градостроительства, не проводят общественные слушания по
социально-значимым проблемам, не проводят экспертизу законопроектов,
редко готовят предложения по общественно-политическим, социальным и
культурным аспектам развития Москвы.
Также было выявлено отсутствие унифицированных подходов к оценке
эффективности работы общественных советов и единых стандартов к
подготовке нормативно-правовых документов, которые регламентировали бы
численный состав, полномочия, требования, предъявляемые к членам советов, и
сроки работы общественных советов. Остается не решенным вопрос
открытости и информационной деятельности общественных советов при
органах исполнительной власти. Как правило, очень трудно найти информацию
об их работе: на основных страницах официальных сайтов органов
исполнительной власти в большинстве случаев отсутствует информация о
наличии общественного совета либо навигация для поиска данной информации
затруднена. В единичных случаях на сайтах органов исполнительной власти
размещена информация о нормативно-правовых актах, регламентирующих
деятельность общественных советов и списки их состава, планы работы,
протоколы заседаний, резолюции по обсуждению нормативно-правовой базы,
информация о проведении независимой оценки качества услуг (реализации
функции общественного контроля).
Размещение информации о деятельности, мероприятиях и результатах
работы общественных советов носит единичный характер. В подавляющем
большинстве случаев эта информация отсутствует на сайтах органов
исполнительной власти в открытом доступе. Частично подобная информация
размещена на сайте Общественной палаты Москвы. В отдельных случаях
деятельность общественных советов освещается в окружных и городских
38
средствах массовой информации. Доступ к информации о деятельности и
результатах работы общественных советов крайне затруднен, освещение в
средствах массовой информации можно оценить как незначительное.
Выявленная ситуация не способствует формированию доверия к деятельности
общественных советов со стороны москвичей. Недостатки в информационной
деятельности можно расценить как фактор ограничения в осуществлении
функций общественного контроля, предусматривающего обеспечение учета
общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан при принятии
решений органами власти.
Результаты мониторинга показали важность работы по
совершенствованию деятельности общественных советов как субъектов
общественного контроля. Для этого необходимо выработать единый
системный подход к организации и регулированию деятельности
общественных советов. Единая модель должна закрепить базовые требования и
подходы к организации работы общественных советов: принципы
формирования состава и руководящих органов, позволяющие проводить
независимый общественный аудит; определение целей, задач и основных
направлений деятельности; порядок и формы организации работы; механизмы
взаимодействия с органами исполнительной власти и обеспечения обратной
связи; механизмы взаимодействия с другими субъектами общественного
контроля и членами гражданского общества для создания эффекта синергии.
Введение единых принципов формирования, определения целей, задач и
основных направлений общественных советов, механизмов их взаимодействия
с органами исполнительной власти, процедур общественного контроля
способно значительно повысить эффективность общественных советов и
обеспечить их готовность к выполнению возложенных на них
законодательством функций.
Внедрение единой модели деятельности общественных советов при
органах исполнительной власти Москвы позволит создать систему, основная
39
цель которой — достижение высокой эффективности исполнения функций и
создание механизма поддержания высокого качества работы общественных
советов.
Разработка и внедрение единых регламентов позволит активизировать
деятельность всех созданных и формирующихся советов, создаст условия для
их независимости и обеспечит эффективное включение в работу по следующим
актуальным направлениям общественного контроля:
— проведение общественной экспертизы проектов решений и
нормативно-правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти;
— изучение и обобщение общественного мнения по проблемным
вопросам в сфере здравоохранения, образования, транспорта, ЖКХ,
социальной поддержки и т.д.;
— создание инструментов выражения и влияния общественного
мнения на принятие решений, формирования «социального заказа»;
— подготовка рекомендаций органам государственной власти по
актуальным для города Москвы вопросам;
— обеспечение постоянного и оперативного информирования
населения города Москвы о деятельности советов;
— создание открытого информационного пространства для
взаимодействия власти и общества.
Необходимо подчеркнуть важность изменения подходов и планов по
расширению информационной деятельности общественных советов для
укрепления доверия граждан к деятельности органов исполнительной власти,
формирования их позитивного имиджа в части учета мнения и интересов
населения Москвы при принятии и исполнении решений
29
.
Широкое информирование о деятельности общественных советов, о
достижениях, роли в общественном развитии, возможностях и полномочиях
29
Соколова Т. Д. Социально-политические факторы институционализации форм общественного контроля в
России // ПОИСК. 2016. № 2. С. 72—82
40
позволит продемонстрировать понимание органами исполнительной власти
важности вовлечения граждан в работу государственных структур.
Массированная информационная деятельность подчеркнет открытость и
готовность органов исполнительной власти к налаживанию конструктивной
обратной связи с гражданским обществом.
Изменение информационной политики поможет общественным советам
реализовать один из основных механизмов общественного участия и занять
достойное место среди институтов гражданского общества Москвы.
Предложенные меры будут способствовать формированию постоянно
действующего механизма обратной связи и контроля деятельности органов
исполнительной власти со стороны общества как на этапе принятия, так и на
этапе реализации решений и оценки полученного результата, и, как следствие,
повышению эффективности общественного контроля на территории города в
целом.
Безусловно, изменения не произойдут автоматически. Необходимы
усилия со стороны всех субъектов — участников общественного контроля.
Принятый закон позволяет расширить сферы их деятельности, более широко
вовлекать население в осуществление общественного контроля, оказание
юридической и иной помощи лицам, участвующим в защите общественных
интересов. Со своей стороны общественные организации могут создать
систему связей для участия в контроле за деятельностью органов публичной
власти, разработать методики общественного контроля. Защитить свои права и
интересы население может только в том случае, если будет принимать
активное участие в разработке нормативных актов, формировании социальных
программ и планов развития общества, тем самым способствуя развитию
демократической практики.
2.2 Государственный контроль в системе разделения властей
41
Исходя из положений статьи 10 Конституции РФ можно сказать, что
принцип разделения властей касается организации государственной власти, и, в
то же время рациональная организация власти требует стабильности власти, что
включает в себя возможность баланса системы сдержек и противовесов, в
связи с чем принцип разделения властей и система сдержек и противовесов
переносится на региональный уровень власти. Из этого исходит и
Конституционный Суд Российской Федерации, поэтому в постановлении от
18.01.1996 г. он указал, что разделение властей - это общий принцип
организации власти в Российской Федерации в целом и должен быть обеспечен
не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации.
На региональном уровне государственная власть представлена системой
исполнительных органов власти во главе с высшим исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации; законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации, так как его структура устанавливается конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных
традиций субъекта Российской Федерации, а также конституционными
(уставными) судами субъектов Российской Федерации и мировыми судами.
Поскольку конституционные (уставные) суды созданы в настоящий
момент не во всех субъектах страны, а полномочия мировых судей носят,
скорее, ограниченный характер, важнейшую роль в государственном механизме
на уровне субъектов Российской Федерации играют исполнительные и
законодательные (представительные) органы государственной власти.
Прежде всего, именно они обладают, согласно Конституции РФ,
федеральным и региональным законодательством, значительным объемом
полномочий, прежде всего в сфере разработки, принятия и реализации
региональных бюджетов, управления имуществом, находящимся в
собственности субъекта Российской Федерации. В то же время есть ряд
проблем и недостатков в скоординированной работе региональной
42
законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые
мешают созданию уравновешенного механизма на данном уровне
государственной власти. Своевременное и эффективное разрешение указанных
проблем позволит создавать однородное юридическое пространство на
территории России, формируя государственные органы, отражающие интересы
народа страны в целом и населения региона, в частности, создавая условия для
максимальной реализации прав, свобод и законных интересов граждан.
Анализ количества депутатов законодательных (представительных)
государственных органов субъектов России показывает, что их количество
неравномерно в различных регионах страны, а в некоторых важнейших из них
норма представительства в депутаты регионального парламента примерно
такая же, что и в Государственную Думу Федерального Собрания. Таким
образом, на федеральном уровне система представительства в региональных
законодательных (представительных) государственных органах не продумана.
Федеральный закон содержит определенное противоречие относительно
того, что законодательный (представительный) орган государственной власти
региона может быть уполномочен назначать высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти), но в то же время не вправе лишать его
полномочий. Вследствие этого факта глава региональной исполнительной
власти может проигнорировать мнение региональных парламентариев, не
боясь быть отклоненным.
Региональные законодательные (представительные) органы
государственной власти значительно ограничены в выборе инструментов
парламентского контроля за текущей деятельностью органов исполнительной
власти. Так, институт уполномоченного по правам человека в субъекте
Российской Федерации не является обязательным органом власти в
региональном государственном механизме.
Еще одна проблема - это слабый контроль за эффективностью
43
деятельности органов исполнительной власти со стороны парламента и
органов парламентского контроля, например в части проверки соблюдения
потраченных бюджетных средств и предоставленных населению публичных
услуг.
Не прибавляет стабильности и эффективности работе органов
законодательной (представительной) власти и тот факт, что большая часть
депутатов, входящих в их состав, работают не на постоянной основе, совмещая
исполнение своих депутатских обязанностей с основной работой.
Для решения проблем взаимодействия исполнительной и
законодательной (представительной) властей на уровне субъектов Российской
Федерации необходимо выполнить некоторые изменения.
Следует увеличить число депутатов законодательной (представительной)
власти субъектов Российской Федерации, работающих на постоянной основе,
либо отказаться от наличия депутатов на непостоянной основе (объединяющий
депутатскую деятельность с выполнением трудовых обязанностей по месту
основной работы). Это будет способствовать активному участию депутатов в
законотворческой деятельности. Более того, помимо непосредственно
законотворческой деятельности, депутаты регионального парламента должны
вести постоянную работу с избирателями, участвовать в работе комитетов и
комиссий парламентов, повышать уровень своей правовой культуры и
грамотности. Кроме того, это обстоятельство создаст определенные
препятствия для вхождения во власть региональной олигархической элиты.
Очевидно, необходимо расширить в региональном законодательстве
полномочия контроля за законодательными (представительными)
государственными органами в отношении высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации, а также иными органами исполнительной власти
региона.
Возможность выражения недоверия проводимой руководством
исполнительной власти региона экономической политике, вплоть до отставки
44
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти), может стать
важным контрольным инструментом в руках региональных парламентов.
Необходимо включить в законодательство положение об аудите
эффективности деятельности органов исполнительной власти, под которым
следует понимать оценку эффективности деятельности органов
исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных
функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие
рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью
является повышение эффективности управления общественными ресурсами.
В настоящее время судебная власть рассматривается как независимая и
самостоятельная ветвь государственной власти, в том числе на уровне субъекта
Федерации. Нет сомнений, что органы судебной власти субъектов по своему
правовому статусу находятся в одном ряду с органами законодательной и
исполнительной власти», тем не менее, в отличие от них, судебные органы
представлены на местах в «усеченном» виде.
На региональном уровне, согласно Федеральному конституционному
закону «О судебной системе Российской Федерации», судебная власть
представлена конституционными (уставными) судами и мировыми судьями.
Однако последние фактически относятся к федеральным судам, поскольку в
соответствии с Федеральным законом от 17.12.1998 г. «О мировых судьях в
Российской Федерации» порядок их деятельности устанавливается
Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Данный Закон также регулирует вопросы назначения (избрания), прекращения
и приостановления полномочий мировых судей, определяет их компетенцию,
предъявляемые к ним требования. Мировые судьи финансируются из
федерального бюджета, поскольку определение порядка создания должностей
мировых судей, включая установление их количества в субъекте Федерации,
отнесено к федеральной компетенции. Как видно, почти все вопросы