34
исполнительной властей и осуществляется посредством конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Президент Российской Федерации В.В. Путин предложил усилить роль
Конституционного суда (КС) и дать ему возможность проверять
конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их
подписания президентом. При этом допускается возможность наделения КС
правом оценивать не только законы, но и другие нормативно-правовые акты
органов государственной власти как федерального уровня, так и регионального.
Судебный надзор осуществляется путем проверки и оценки законности и
обоснованности решений судов общей юрисдикции по конкретным делам.
Судебный контроль осуществляется за деятельностью
правоохранительных органов (вопросы правомерности действий сотрудников
органов внутренних дел, оценка законности использования результатов
оперативно-розыскных мероприятий). Кроме того, суды общей юрисдикции
осуществляют контрольную функцию в процессе непосредственного
рассмотрения дел
1
.
Конституцией Российской Федерации установлено, что денежная эмиссия
осуществляется исключительно Центральным Банком Российской Федерации
(Банком России). В рамках осуществления надзорной деятельности Банк
России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций
информацию о деятельности, включая сведения об участниках банковских
групп и банковских холдингов, не являющихся кредитными организациями, в
случае необходимости – требовать разъяснения относительно полученной
информации. При необходимости кредитные организации разрабатывают и
представляют в Банк России планы восстановления финансовой устойчивости.
Такие планы могут корректироваться Банком России
2
.
1
Глотов В.И., Бажан Т.А., Андронов М.Ю., Леонов П.Ю., Курьянов А.М., Забелина С.А.
Контрольно-надзорная деятельность. История, правовые основы и практические аспекты
//Учебное пособие / Москва, 2020.
2
Воевода Т.В. Финансовый контроль, как инструмент контрольно-ревизионных институтов
противодействия негативным процессам в экономике //Цели и пути устойчивого
35
Для случаев выявления нарушений, недостоверности информации
предусмотрены меры воздействия:
– штрафы;
– требование осуществления мер финансового оздоровления;
– требование приведения положения дел в соответствие с уставным
капиталом;
– требование о реорганизации кредитной организации;
– введение ограничений на проведение отдельных операций (до 6
месяцев);
– запрет на осуществление операций, предусмотренных лицензией (на
срок до одного года);
– назначение временной администрации;
– отзыв лицензии на осуществление банковских операций.
В 2016 г. были опубликованы отчеты по итогам программы RCAP
(Regulatory Consistency Assessment Programme) о признании банковского
регулирования в Российской Федерации соответствующих стандартам
Базельского комитета по банковскому надзору (Базель II, Базель 2,5 и Базель
III).Также были подведены итоги Программы МВФ и Всемирного банка по
оценке финансового сектора Россиской Федерации (Financial Sector Assessment
Program) в 2015–2016 гг., в том числе миссии по оценке соответствия
документу Базельского комитета «Основополагающие принципы эффективного
банковского надзора». Международные эксперты определили соответствие
банковского регулирования и надзорной практики по 25 из 29
основополагающих принципов. Банк России, следуя международным
стандартам, разработал концепцию пропорционального регулирования
банковского сектора, в основе которой – разделение банков по перечню
допустимых операций на банки с универсальной лицензией и банки с базовой
лицензией (в зависимости от минимального размера собственных средств).
экономического развития Сборник статей по материалам международной научно-
практической конференции. Уфа, 2020. С. 109-130.
36
В 2016 г. Банк России начал масштабную реформу банковского надзора,
целью которого является усиление проактивного характера надзорной работы,
выявление рисков поднадзорных организаций на ранних стадиях и принятие
превентивных мер по минимизации рисков. В структуре мегарегулятора была
создана специальная Служба анализа рисков, в компетенцию которой входят
анализ кредитного и рыночного рисков кредитных организаций на регулярной
поточной основе. Банком России реализуется также принцип консультативного
надзора, когда на регулярной основе проводятся совещания и рабочие встречи с
менеджментом и учредителями банков для обсуждения Базельский комитет по
банковскому надзору – объединение представителей центральных банков при
Банке Международных расчетов
1
.
Органы местного самоуправления, призванные осуществлять контроль,
определяются в соответствии с муниципальными правовыми актами. К их
ведению отнесены организация и осуществление контроля, разработка
соответствующих административных регламентов, проведение мониторинга
эффективности контроля на территории муниципального образования. Важную
роль в упорядочении различных контрольно-надзорных действий сыграло
четкое обозначение содержания понятия «мероприятия по контролю».
Перечень соответствующих действий, которые закон позволяет совершать
должностному лицу, включает: рассмотрение документов и иной информации,
касающейся деятельности проверяемых; осмотр и обследование
производственных объектов и перевозимых грузов; отбор образцов продукции,
объектов окружающей среды, объектов производственной среды; проведение
необходимых исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров и т.д.;
проведение экспертиз и расследований, направленных на установление
причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных
требований, с фактами причинения вреда. Учитывая, что в настоящее время
различные сегменты контрольно-надзорной сферы отнесены к полномочиям
1
Алексеев С.Л. Внедрение зарубежных методов и мер антикоррупционного контроля в
практику субъектов Российской Федерации //Вестник Алтайской академии экономики и
права. 2020. № 3-2. С. 154-160.
37
различных ведомств, чрезвычайно важно эффективное межведомственное
взаимодействие как в вопросах организации планирования и проведения
контрольно-надзорной деятельности, так и в рациональном и законном
использовании полученных результатов.
Базовым понятием контрольно-надзорной деятельности за деятельностью
органов государственного управления является проверка. Проверка может
иметь плановую и внеплановую форму. Предметом плановой проверки
является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным
предпринимателем обязательных требований в процессе своей деятельности, а
также достоверность и корректность сведений, предъявляемых проверяемым.
Плановая проверка проводится не чаще одного раза в три года, помимо
исключений, предусмотренных законодательством. Федеральный закон
установил четкий порядок планирования, проведения и документирования
таких проверок. План проверок должен содержать ряд обязательных сведений,
включая указания цели, оснований и сроков проведения проверки
1
.
Закон предусматривает обязательное информирование заинтересованных
лиц о предстоящих проверках, в том числе и посредством размещения
соответствующего ежегодного плана на официальных сайтах государственных
органов. В соответствии с правилами органы государственного контроля
(надзора) и органы муниципального контроля до 1 сентября года,
предшествующего году проведения плановых проверок, направляют проекты
соответствующих планов в органы прокуратуры. Проекты планов проверяются
на предмет их законности. Органы прокуратуры до 1 октября могут внести
предложения, в том числе относительно совместного проведения проверок. В
свою очередь, проекты планов, доработанные контрольными органами, вновь
направляются в органы прокуратуры до 1 ноября. Органы прокуратуры
обобщают поступившие ежегодные планы проверок и до 1 декабря направляют
таковые в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, где формируется
1
Исайкина П.В. Контроль и надзор: проблема разграничения понятий //Новые юридические
исследования. Сборник статей Международной научно-практической конференции. Пенза,
2020. С. 134-137.
38
сводный план проведения плановых проверок. Такой сводный план до 31
декабря размещается в сети Интернет на официальном сайте Генеральной
прокуратуры.
Планирование проверки в отношении поднадзорного субъекта должно
быть четко мотивировано. Проверка в отношении юридического лица или
индивидуального предпринимателя может быть запланирована, если истекли
три года со времени их государственной регистрации, проведения последней
плановой проверки или начала осуществления предпринимательской
деятельности
1
.
Проведение внеплановой проверки должно быть осуществлено на
основании приказа (распоряжения) руководителя контрольного органа,
изданного в соответствии с поручением Президента или Правительства
Российской Федерации, на основании требования прокурора (в рамках надзора
за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и
обращениям). При этом проведение внеплановой проверки предполагает
согласование с органом прокуратуры. Орган прокуратуры может отказать в
согласовании проведения проверки в том случае, если к соответствующему
заявлению не прилагаются необходимые документы или не соблюдены
требования к их подготовке, отсутствуют предусмотренные законом основания
для проведения внеплановой выездной проверки. Кроме того, отказ в
согласовании может быть обусловлен несоответствием предмета внеплановой
проверки полномочиям контрольного органа, принявшего решение о
проведении проверки, а также в случае проверки соблюдения одних и тех же
обязательных требований в отношении одного юридического лица или
индивидуального предпринимателя несколькими контрольными органами.
Законом также предусмотрена возможность обжаловать действия (бездействие)
должностных лиц, проводивших проверку.
1
Богатырев Е.Д., Прокофьев С.Е., Еремин С.Г. Государственная и муниципальная служба
//Учебник и практикум / Москва, 2020.
39
Роль общественного контроля за деятельностью органов
государственного управления в современной демократической системе
чрезвычайно высока, именно поэтому такой институт занимает важнейшее
место в общественном контроле за властью
1
. Как говорил Джон Актон: «Любая
власть развращает…», данный порок присущ и всем демократиям, однако все
недостатки должны стать гласными и открытыми, а права граждан должны
быть надежно защищены как законом, так и действиями властных органов.
Именно этого добивается общественный контроль. Современная Россия
находится на пути модернизации и социально политических преобразований.
Однако, для эффективных изменений, в государстве должна присутствовать
соответствующая нормативно-правовая база, собранная в иерархию. Право для
Российской Федерации является основным регулятором для любых
преобразований и действий, как на уровне государственной власти, так и на
уровне повседневной жизни.
Говоря о методе финансового права, необходимо отметить, что
большинство финансовых правоотношений реализуется посредством властного
метода: государство авторитарно распределяет свои денежные средства,
обладает исключительными полномочиями в сфере налогообложения,
регулирует денежное обращение, осуществляет всесторонний контроль за
всеми сферами финансовой жизни общества в целом. Однако финансовое право
оставляет возможность частным лицам добровольно участвовать в некоторых
финансовых правоотношениях, например, предоставляет право
воспользоваться налоговыми льготами, в определенных законом пределах
выбрать налоговый режим, вступить в кредитные отношения с государством. В
частности, Налоговый кодекс РФ предусматривает возможность добровольного
перехода на уплату единого сельскохозяйственного налога и переход к
упрощенной системе налогообложения организациями и индивидуальными
предпринимателями. Несомненно, все условия займа устанавливаются
1
Гончаров А.А. Сущность и понятие гражданского контроля [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://umc.guunpk.ru/umc/ arhiv/2011/2/goncharov.doc (дата обращения: 03.05.2020).
40
государством в одностороннем порядке и не могут быть оспорены
подписчиком. Однако в отличие от налогов, которые обязательны для уплаты
всеми определенными законом налогоплательщиками в обязательном порядке,
займы представляют собой договор присоединения.
Поскольку теория юридических фактов изучает один из аспектов
фактической обоснованности правового регулирования, следует указать, что "в
финансовом праве юридические факты выполняют функцию очень важного
элемента метода финансово-правового регулирования"
1
. Е.Ю. Грачева в своей
известной работе "Проблемы правового регулирования государственного
финансового контроля"
2
отмечает, что управленческие отношения являются
одним из видов волевых отношений.
Поскольку метод финансового права призван регулировать отношения в
сфере осуществления финансовой деятельности государства, способы, которые
при этом используются, так или иначе должны отражать общие тенденции
финансовой политики государства. Гибкость метода обусловлена спецификой
сферы правового регулирования. Государственная финансовая деятельность
осуществляется в различных формах и представляет собой достаточно
подвижную и изменчивую сферу общественных отношений, что, безусловно,
оказывает влияние на метод правового регулирования. Метод, присущий
финансовому праву, - императивность - понимается как определенная мера
публичного характера, направленная на достижение общего государственного
интереса. Императивный характер финансовой деятельности государства
обусловлен тем, что государство самостоятельно устанавливает порядок
образования, распределения и использования централизованных и
децентрализованных денежных фондов. При этом следует указать и на
существование договорных отношений в финансовом праве. Как указывают
ученые, именно развитие рыночной экономики фактически способствует
применению диспозитивного метода правового воздействия на финансовые
1
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2017. С. 154.
2
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля: Дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.12: Москва, 2000 378 c. РГБ ОД, 71:01-12/7-8
41
отношения. Диспозитивный метод, применяемый в финансовом праве, не равен
диспозитивному методу, используемому в частноправовом регулировании. Он
представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал. В этом смысле
диспозитивный метод в финансовом праве может рассматриваться как
лояльный императивный метод
1
. Таким образом, юридические факты сами по
себе выступают основанием для дифференциации правового регулирования
финансовой деятельности государства. В итоге достижение «целей финансовой
деятельности» в общем-то сводится все к той же общепринятой триаде:
собирание, распределение и использование государственных денежных
средств.
М.В. Карасева подразделяет методы(способы) на общие и специальные. К
общим методам (способам), по ее мнению, относятся: 1) командно-волевой
(императивный); 2) рекомендательный; 3) согласовательный.
Командно-волевой способ основан на принципе «команда - исполнение».
Государство в одностороннем порядке, без согласия адресата, дает ему
команды, которые являются обязательными для исполнения.
Рекомендательный способ выражается в том, что в ежегодно
принимаемых законах о федеральном бюджете на предстоящий финансовый
год всегда имеется несколько статей, содержащих рекомендации в адрес
субъектов РФ.
Способ согласования используется, в основном, для решения вопросов, в
которых заинтересованы два уполномоченных государственных органа.
В числе специальных методов М. В. Карасева перечисляет те
традиционные методы, которые обычно фигурируют в финансово-правовой
литературе (метод обязательных платежей, метод добровольных платежей,
финансирование и кредитование и т. п.)
2
.Оценивая в целом позицию М. В.
Карасевой по поводу самого понятия метода (способа) финансовой
деятельности государства, выскажем предположение, что те методы, которые
1
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2017. С. 21.
2
Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 2017. С. 9.
42
она оценивает в качестве общих методов, скорее относятся к методам
правового регулирования, используемого финансовым правом.
В связи с этим отметим, что методы финансовой деятельности
государства не следует путать и смешивать с методами правового
регулирования, используемых финансовым правом.
Освещая методы финансовой деятельности государства, мы отвечаем на
вопрос, какими способами государство добывает, распределяет и расходует
свои денежные средства. Освещая методы правового регулирования,
используемые государством в процессе осуществления финансовой
деятельности, мы отвечаем на вопрос, какими способами государство
регулирует отношения, возникающие в ходе данной деятельности
1
.
Таким образом, в процессе осуществления финансовой деятельности,
государство использует не только те методы правового регулирования, которые
присущи финансовому праву, но и те методы, которые свойственны, в
частности, гражданскому, трудовому и международному праву
2
.
Несмотря на многообразие форм и методов государственного контроля,
утвержденных законодательством, главным условием эффективности, является
предоставление и свободный доступ уполномоченных органов ко всей
необходимой информации.
Способы обеспечения законности показаны в приложении 2.
В условиях рыночной экономики усложняется финансовая деятельность и
вместе с ним усложнение финансового контроля. Процесс усложнения связан с
тем, что больше не направлен только на деятельность государственных и
муниципальных органов, но и негосударственных коммерческих организаций,
физических и юридических лиц. Поэтому, значимость и ответственность
становится выше, а цель поддержания законности, глобальнее. В условиях
глобализации и кризиса, финансовый контроль должен ускорять социально-
1
Егоров Д.С. Развитие государственного финансового контроля в условиях цифровизации
//Образование и право. 2020. № 1. С. 137-142.
2
Колесов Р.В. Эффективное и ответственное управление региональными и муниципальными
финансами: актуальные проблемы и пути их решения //Ярославль, 2020.
43
экономическое развитие, прекращать факты коррупции и расхищений
бюджетных средств. И вероятно, совершенствование финансового контроля,
позволит быстрее выйти из кризисной ситуации и выйти на путь дальнейшего
развития.
Эффективное управление, является неотъемлемой частью обеспечения
финансовой устойчивости, которое сопровождается эффективным
использованием ресурсов и предполагает систему внутреннего контроля. А
именно система наблюдения и проверок
1
.
В настоящее время, в целом, эффективность государственного
финансового контроля за деятельностью органов государственного управления
признается низкой. Бюджетные средства часто используются не по целевому
назначению, а иногда вообще пропадают, наблюдается коррупция, финансовые
результаты корпораций и организаций в большей части скрыты, огромны
неплатежи, продолжается отток капитала за рубеж, имеются и другие
недостатки. Деятельность государственных контрольных финансовых органов
разобщена и часто дублируется
2
.
Хотя многое уже сделано в целях совершенствования контрольно-
надзорной системы, таковая еще не в должной мере ориентирована на
предупреждение, выявление, пресечение профилактику нарушений,
сопряженных с реальным причинением вреда. Неоднократно отмечалось и
значительная затратной контрольно-надзорной деятельности за деятельностью
органов государственного управления при недостаточной ее эффективности и
результативности. До сих пор не удалось обеспечить единство подходов к
организации контрольно-надзорной деятельности в различных областях.
Остаются и неурегулированные вопросы в рамках организации отдельных
видов такой деятельности. Не во всем еще достигнута полная прозрачность
1
Аблаева Э.Б., Енсебаева А.Р., Утанов М.А. Обеспечение верховенства закона в сфере
государственного управления и местного самоуправления //Lex russica (Русский закон). 2020.
№ 2 (159). С. 141-152.
2
Мухаметшин Р.Ф. Государственный (финансовый) контроль как инструмент
управленческой функции государства //Экономика и бизнес: теория и практика. 2020. № 2-2
(60). С. 57-61.