68
Нормы Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают в качестве
одного из оснований удаления главы муниципального образования в отставку
неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению
вопросов местного значения, осуществлению полномочий и (или)
обязанностей по обеспечению осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Апелляционным определением Новосибирского
областного суда от 20 ноября 2014 г. по делу № 33-9379/2014 под наличием
оснований удаления в отставку главы муниципального образования в
указанной правовой норме понимается неисполнение главой муниципального
образования в течение длительного срока (трех и более месяцев) своих
обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами
болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в
подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой
силы и др.), которое с очевидностью свидетельствует о фактическом
самоустранении главы муниципального образования от их исполнения,
существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий
иных органов местного самоуправления, органов государственной власти,
осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере
местного самоуправления, то есть нарушает нормативно установленный
порядок осуществления функций местного самоуправления.
Очевидно, что удаление главы местного самоуправления в отставку
является мерой его ответственности перед местным представительным
органом, а в итоге и перед гражданами, гарантируя восстановление
установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на
территории муниципального образования, а также подконтрольность и
подотчетность руководителя муниципального образования населению и
69
местному представительному органу. Таким образом в системе местного
самоуправления обеспечивается и сохраняется баланс полномочий
представительного органа и главы муниципального образования.
Контроль населения за деятельностью органов местного
самоуправления заложен правовой природой местного самоуправления.
Открытый общественный контроль должен реализовываться гражданами и
общественными структурами, не находящимися в отношениях подчинения с
местными органами власти. В данном случае они будут выступать в качестве
главных носителей контрольных полномочий. Если должностное лицо, орган
местного самоуправления избирается населением напрямую, то
подконтрольность местных органов власти населению муниципального
образования должна быть непосредственная. Отсюда следует, что граждане
вправе осуществлять контроль за решением органов местного самоуправления
вопросов местного значения, право на получение информации об
эффективности, качестве, законности деятельности местной власти. Контроль
населения за деятельностью органов местного самоуправления способен
отразить действительную объективную и прозрачную картину о проделанной
работе местной власти. Однако, на практике механизм влияния граждан на
деятельность главы муниципального образования весьма затруднителен. В
свою очередь, подконтрольность муниципального управляющего населению
помогла бы достигнуть наибольшей открытости и гласности его деятельности,
повысить информированность населения о вопросах местного значения.
Существуют различные виды административного контроля
(Приложение 1.2.).
Государственный контроль органов госвласти за работой органов
местной власти, по мнению Ю.Н. Карпенко, является формой взаимодействия
органов госвласти субъектов Российской Федерации и органов местной
власти. С такой позицией, однако, трудно согласиться, поскольку контроль не
предполагает согласия или несогласия контролируемой стороны. Другое дело,
70
что контролирующие полномочия субъектов РФ, конечно же, не должны
выходить за рамки все той же ст. 12 Конституции России, то есть контроль со
стороны госорганов субъектов РФ должен быть жестко очерчен. В этом
смысле, контролирующие полномочия госорганов РФ достаточно ограничены
– в отличие от федеральных структур (прокуратура, МВД РФ, ФСБ РФ,
Минфин РФ, СК РФ и др.), которые при появлении соответствующих
юридических фактов могут проверять другие органы и организации вне
зависимости от уровня публичности власти и отношений. Соответственно, ст.
77 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», где в общем виде регулируется контролирующая
деятельность государства в сфере местного самоуправления,
координирующую роль имеют органы прокуратуры, а всего, по данным Д.А.
Попова и Д.С. Оленина, контрольную деятельность за муниципалитетами
ведут в общей сложности 22 органа государственной власти.
Вместе с тем, несмотря на конституционное положение («органы
местного самоуправления не входят» - ст. 12 Конституции России),
контролирующие полномочия субъектов РФ за деятельностью органов
местного самоуправления вполне логичны и вытекают из того обстоятельства,
что органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за
состояние дел на определенной территории. Так, если сопоставить предметы
ведения Федерации (ст. 71 Конституции России), предметы совместного
ведения Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции России), то видно, что
во всех других не указанных сферах жизнедеятельности субъекты РФ могут и
должны контролировать ситуацию и направлять ее в нужное русло.
В этом смысле (именно в этом смысле) вопросы местного значения
(ст.14-16 ФЗ о МСУ 2003 г.), по своей сути, являются подспорьем для
субъектов РФ в контролировании тех сфер жизнедеятельности, которыми они
охватываются. Гипотетически, в случае, если бы институт самоуправления,
допустим, отсутствовал бы вообще, то все нынешние вопросы местного
71
значения решали бы региональные власти посредством формирования
соответствующих органов местной власти – так, как это имело место в
советском государстве, где местные Советы депутатов трудящихся (народных
депутатов) являлись нижним звеном государственной власти; при таком
варианте вышестоящие органы осуществляли бы текущий контроль за
деятельностью нижестоящих структур на основе прямого административного
подчинения. Но институт местного самоуправления в современной России
есть, и на органы местной власти, но не органы госвласти субъектов России,
возложено решение проблем местного уровня.
Однако такое разделение ответственности отнюдь не означает, что
органы государственной власти субъектов РФ «умывают руки» в части
вопросов местного значения. Ведь если муниципальное образование окажется
неспособным самостоятельно и на постоянной основе, как и предписывается
законодательством, решать вопросы местного значения в полном объеме (а эта
неспособность, в той или иной степени, имеет место в абсолютном
большинстве муниципальных образований), то, разумеется, ситуацию должны
брать под контроль органы государственной власти субъектов РФ. По
меньшей мере, они должны решать (участвовать в решении) вопросы местного
значения на временной основе – до тех пор, пока органы местного
самоуправления не смогут полностью замкнуть эти задачи на себе. И при этом
дело не должно быть ограничено только теми условиями, которые указаны в
ч.1 ст.75 Федерального закона о МСУ 2003 года. Предположу, что
законодатель, учитывая реалии, должен четко указать на то, что органы
государственной власти субъекта РФ обязаны временно осуществлять
отдельные полномочия органов местного самоуправления. Данную
формулировку целесообразно расположить под пунктом 2 ч.1 ст.75
Федерального закона о МСУ 2003.
Кроме того, в первом предложении ч.1 ст.75 предполагается
необходимым заметить слово «могут» на слово «обязаны», поскольку все
72
указанные условия предполагают именно обязанность органов
государственной власти субъекта РФ, а не их право. В противном случае
странно выглядела бы, например, ситуация, когда при возникновении ЧС
органы государственной власти приняли бы решение не вмешиваться в дела
местного самоуправления – ведь закон не обязывает. Нужно также иметь в
виду, что в части «могут» вопрос решен законодателем в другой норме – в п.
6.1 ст. 26.3 Федерального закона об органах государственной власти субъектов
РФ, согласно которому допустимо (но не обязательно!) перераспределение
полномочий служб госвласти субъектов РФ и органов местной власти.
Решение о временном осуществлении органами государственной власти
субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления
принимается согласно ч. 2 ст. 75 Федерального закона о МСУ 2003 года.
В ситуации, когда органы местного самоуправления не в состоянии
должным образом выполнять свои функции, именно с органов
государственной власти субъектов РФ и будет спрашивать население,
поскольку власть уровня субъекта РФ – это ближайший уровень власти после
муниципального уровня. И в таких случаях органы государственной власти
субъекта не могут ссылаться на то, что, дескать, эти вопросы местного
значения должны решать органы местного самоуправления, а не органы
государственной власти субъекта РФ. И такие обязанности органов
государственной власти субъектов РФ вытекают, как мы отмечали выше, из
сопоставления предметов ведения и вопросов местного значения,
закрепленных в ст. 71, 72 Конституции России и ст. 14-16 Федерального
закона о МСУ 2003 г.
Исходя из этой конституционной обязанности субъектов РФ может
возложить поручительство за решение проблем местного уровня, при
невозможности решать таковые надлежащими органами местной власти
возникает право органов госвластио определенным образом контролировать
деятельность органов местного самоуправления. И в этом смысле было бы не
73
логичным, если бы на территории региона функционировали органы местного
самоуправления, совершенно неподконтрольные органам государственной
власти субъектов РФ. Не случайно административный (читай:
государственный) контроль за деятельностью органов местного
самоуправления предусмотрен и в Европейской хартии местного
самоуправления (ст. 8), и в ст. 132 Конституции России. Другое дело, что, как
справедливо указывается в муниципально-правовой литературе, способы и
формы такого контроля органов госвласти субъекта РФ за деятельностью
органов местного самоуправления не должны нарушать самостоятельности
этого института.
В недавней истории России субъекты РФ пытались достаточно широко
трактовать указанную норму Хартии
3
. Так, до принятия действующего
федерального муниципального закона в законах о местном самоуправлении
Республики Татарстан, Приморского края, Ленинградской области, Курской
области, Ивановской области и других регионов содержались предписания,
которыми органы местного самоуправления обязывались совершать такие
действия, как будто муниципалитеты находятся в подчинении у региональных
властей .Исходя из этого, является явно доминирующей точка зрения,
согласно которой госорганы субъектов РФ могут и должны контролировать
деятельность органов местного самоуправления по вопросам осуществления
последними отдельных государственных полномочий. При этом должен
соблюдаться принцип соразмерности государственного контроля над
деятельностью органов местного самоуправления, подразумевающий, что
степень контроля должна рационально соотноситься со значимостью
интересов, которые этот контроль имеет в виду защитить. Кроме того,
контрольно-счетные органы субъектов РФ вправе контролировать процесс
3
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ратифицирована Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ
74
расходования местных бюджетов в части переданных трансфертов из
региональных бюджетов.
Следует заметить, что в литературе не без оснований вскрыты
проблемы, возникающие в реализации контролирующих полномочий
субъектов РФ в сфере местного самоуправления, в том числе указывается на
несоответствие ряда положений ст.77 Федерального закона о МСУ 2003 г.
специальным законам, регулирующим госконтроль. В частности, наблюдается
дублирование контрольных полномочий в отраслевых правовых актах. При
этом, как указывается в одном из судебных решений, применяемые дефиниции
не всегда однозначно указывают на право органов государственной власти
контролировать публично-властную деятельность органов управления.
Вместе с тем, на наш взгляд, проблему госконтроля органами государственной
власти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления
нередко «демонизируют» и, в частности, оперируют термином
«вмешательство» в деятельность муниципалитетов, когда речь идет о
контроле, имея в виду недопустимость такого вмешательства. Между тем
такая позиция, когда муниципалитеты являются дотационными в бюджетном
плане, выглядит по меньшей мере странной (дескать, бюджетные деньги вы
нам дайте, но не вмешивайтесь в наши дела).
В этом смысле нам ближе позиция С.А. Коршунова, полагающего, что
информационная и контрольная составляющие в отношениях «субъект РФ -
муниципальное образование» не должны противопоставляться
самостоятельности муниципалитетов. Более того, мы полагаем, что, с учетом
относительного небольшого опыта функционирования в нашей стране
института местного самоуправления, недостатка кадров в муниципалитетах,
хронической нехватки средств у муниципальных образований, когда остро
встает вопрос об эффективном использовании имеющихся бюджетных
средств, дополнительный контроль со стороны органов государственной
75
власти субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления
будет более полезен, нежели отсутствие такового.
Для повышения эффективности государственного контроля
предлагается создать государственную информационную систему с целью
автоматизации следующих управленческих процессов:
- формирование сводного плана проверок органов местного самоуправления и
контроль за его исполнением уполномоченными органами власти и
институтами гражданского общества;
-формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках,
мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного
контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического
развития РФ.
Наряду с государственным административным контролем - создать
условия для проведения эффективного социального наблюдения за работой
органов местной власти путем законодательной регламентации порядка
проведения общественного контроля общественными палатами
муниципальных образований; определения полномочий и порядка
организации деятельности общественных инспекций и групп общественного
контроля.
Кроме того, для снижения административной нагрузки на органы
местного самоуправления и минимизации бюджетных расходов предлагается
по аналогии с налоговым мониторингом ввести институт государственного
мониторинга за исполнением органами местной власти отдельных
государственных полномочий. В этой связи предлагается создать реестр
переданных государственных полномочий, автоматизировать деятельность по
расчету предоставляемых органам местного самоуправления субвенций и
необходимого имущества, мониторингу их использования и составлению
отчетности об исполнении полномочий.
76
Важный курс роста результативности контроля над осуществлением
свидетельств – применение нынешних компьютерных технологий. Введение
автоматизации контроля над осуществлением всех документов приходит к
увеличению правдивости итогов и быстроты контроля, результативности
труда рабочих на службе и ответственности исполнителей документов.
Не менее важно течение увеличения результативности контроля над
осуществлением документов – контролировать учет и оценку результатов
работы, трудящихся городских органах. Оценить результаты работы
указанных людей в количестве заставит служащих работать лучше и
качественнее выполнять свою работу и свои обязанности при этом, увеличить
результативность работы организаций в целом.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1.исходя из толкования положений ст. 77 Федерального закона № 131-
ФЗ в случае, если органы государственной власти субъекта РФ передают для
исполнения государственные полномочия органам местного самоуправления
по созданию административных комиссий, в т. ч. обеспечению их
деятельности, материалы дел об административных правонарушениях не
могут являться предметом проверок органов, передавших такие полномочия;
2.периодичность плановых проверок, условия проведения как плановых,
так и внеплановых проверок в рассматриваемом случае должны
соответствовать требованиям ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ;
3.определение предмета и пределов контроля органов государственной
власти, делегировавших некоторые госполномочия органами местной власти,
нужно анализировать как один из важных аспектов деятельности по
предупреждению коррупции в Российской Федерации.
Несмотря на то, что вопросы определения предмета и пределов контроля
осуществления государственных полномочий органами местного
самоуправления относятся к числу дискуссионных и должны разрешаться в
каждом конкретном случае отдельно, все вышеизложенное может быть
77
доведено до сведения органа, передавшего полномочие и уполномоченного
осуществлять контроль за его реализацией.
Основная задача любого демократического государства – обеспечение
конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом власть не
может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при
отсутствии обратной связи и контроля со стороны своего "работодателя" –
общества. Власти, как и любому работнику, нужно четко ставить задачу,
следить процессом и итогами ее деятельности. Бесконтрольная власть
подвержена коррупции, работает нерационально и злоупотребляет
инструментами принуждения. Общественный контроль – это как раз тот
механизм, который позволяет обществу контролировать власть, как на этапе
принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного
результата.
Исследуя данную тему, я отметил основные понятия и виды
государственного контроля и административного надзора, методы и функции.
Я определил следующие отличия государственного контроля и
административного надзора: органы контроля обладают большими
правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор; объектом контроля
выступает как законность, так и эффективность деятельности, а объектом
надзора - только законность деятельности; контроль осуществляется в
отношении конкретных объектов, а надзор может распространяться как на
определенный, так и на неопределенный круг объектов; контроль и надзор
имеют разные субъекты осуществления; контроль и надзор различаются по
методам осуществления.
На основании данных таблиц, делаю выводы, что продолжается
выполнение контроля и организации за поручениями Главы Администрации
муниципального образования «Выборгский район». Но так же продолжают
нарушать установленные сроки выполнения указанных документов и
поручений, требуется доработки и совершенствования.