23
элементом, направленным на обеспечение своевременного и качественного
исполнения требований нормативных правовых актов, принятых решений. Таким
образом, меры принуждения по результатам контроля применяются только в
связи и в соответствии с совершенными неправомерными действиями,
отклонениями. Это также свидетельствует о том, что государственный контроль
необходимо воспринимать как постоянный и законный элемент управленческой
деятельности, осуществляемой в интересах государства соответствующими
органами государственной власти.
Таким образом, общественный контроль за органами государственной власти
и состоянием социального правопорядка приобретает теперь не только функцию
диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы
общественного правового воздействия на указанные объекты. Контрольными
функциями в различных сферах деятельности в настоящее время обладают и
органы исполнительной власти (на федеральном уровне в их число входят прежде
всего федеральные службы), и отдельные подразделения органов исполнительной
власти и их территориальных органов, и законодательные и судебные органы, и
аппараты органов государственной власти, и органы местного самоуправления, и
государственные и муниципальные предприятия, учреждения, а также иные
организации.
В целом считать все названные институты носителями некой специфической
власти весьма проблематично. Руководствуясь логикой привязки ветви власти к
отдельной функции, можно было бы выделять и такие ветви власти, как власть
социального обеспечения, власть оказания (предоставления) государственных и
муниципальных услуг, финансовая власть, экспертно-аналитическая власть, власть
кадрового обеспечения, власть материально-технического обеспечения и др.
Абсурдность понимания перечисленного как ветвей власти порождает
закономерные сомнения и в методологической состоятельности концепции
контрольной власти.
24
Глаава 2. Современное состояние и перспективы развития системы
общественного контроля деятельностью органов государственного
управления в Российской Федерации
2.1 Институт общественного контроля в Российской Федерации
У граждан Российской Федерации есть конституционное право на
возможность участия в управлении делами государства. Само существование, а
также развитие данного института является одним из показателей
демократичности государственного устройства. Обратное утверждение при этом
также справедливо: от степени демократичности государственных политических
институтов зависит и возможность осуществления общественного контроля.
Единственным источником власти в РФ является ее многонациональный
народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ
36
). Данный принцип означает, что
государственная власть во всех ее проявлениях, в том числе и контрольной, это
выражение воли граждан. Высшей непосредственной формой участия
граждан в осуществлении контроля являются референдум и свободные выборы.
Изучение вопроса об истории формирования государственной контрольной
деятельности позволяют нам сделать вывод о том, что истоки общественного
контроля, прежде всего, в виде народного (рабочего), существовали уже в
советский период отечественной государственности. И, несмотря на
недостатки партийно-командных принципов управления обществом, элементы
народного контроля достигли значимых результатов, вполне актуальных для
развития общественного контроля в настоящее время.
В современной России общественный контроль в большинстве случаев
реализуется через обращения граждан (общественных объединений) об известных
им нарушениях законодательства, неправомерных действиях сотрудников органов
государственной власти и местного самоуправления. Однако процедура получения
36
СЗ РФ. 2013. № 15. ст. 1649.
25
таких сведений и обеспечение ответной реакции органов власти в виде принятия
конкретных решений нормами права практически не регулируется. По
действующим правилам вся помощь сводится к предоставлению информации, что
регламентировано Федеральным законом от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральным законом
от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Относительно новой формой общественного контроля являются
общественные советы, учреждаемые при федеральных органах исполнительной
власти. Причем, нынешняя компетенция укладывается все так же в сферу
регулирования законом об обращениях и порядке информирования о деятельности
органов государственной власти. В то же время по данным социологов в России в
деятельности общественно-консультативных советов участвуют «карманные»
общественные организации либо отобранные по неясному принципу.
Существующая социальная потребность обуславливает значительный интерес
к общественному контролю со стороны руководства государства, в частности,
Президента РФ, выражаемая в ежегодных посланиях Федеральному
Собранию, а также со стороны действующих образований общественного
контроля. Со 2 августа 2014 года вступил в силу Федеральный закон от
21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации»
37
Кроме того, в последнее время появилось достаточно много
доктринальных исследований в этой сфере. Однако, единства по существу
рассматриваемого явления, его признакам и понятию в научной литературе
нет. В науке лишь сложилось устойчивое мнение о самостоятельности как
государственного, так и общественного контроля. При этом рассматриваемые
явления представляют собой отдельные виды социального контроля. Данный
уже устоявшийся научный постулат разделяется автором настоящей работы.
37
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212 -ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации» // СЗ РФ, 28.07.2014, № 30 (Часть I), ст. 4213
26
Однако, по нашему мнению, представляется необходимым изложить
некоторые размышления на данный счет.
В самом общем виде к специфическим чертам, отличающим
общественный контроль от государственного, относится то, что субъектами
общественного контроля являются институты гражданского общества, а не органы
государственной власти. Кроме того, общественный контроль носит не
обязательный, а рекомендательный характер, поскольку субъекты
общественного контроля не наделены государственно-властными
полномочиями. В этой связи Зубарев СМ. совершенно справедливо
указывает: «органы общественного контроля не наделены властными
полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через
соответствующие государственные органы, либо, апеллируя к общественному
мнению»
38
.
Общественный контроль, также как и контроль государственный «это способ
саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством
принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает
упорядоченное функционирование ее компонентов»
39
. Поскольку государство
в самом общем виде представляет собой способ самоорганизации общества, то и
разновидности контроля, осуществляемого данными социальными
субстанциями, с одной стороны производны, а с другой противопоставлены
друг другу. Сложное и противоречивое соотношение данных явлений
объяснятся тем, что они «обладают целым рядом сходных и отличительных
черт: единством целей и коренных задач, совпадением принципов и вместе с
тем различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому
положению, характеру полномочий»
40
. В статье 2006 года доктор
юридических наук Беляев В.П. также указывает: «Взаимообусловленность,
взаимодополняемость, в ряде случаев общность целей - вот далеко не полный
38
Зубарев СМ. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов //
Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7 -13.
39
Трошихин В.В., Шилов В.Н. Социология и политология. Белгород, 2002. С. 102.
40
Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. - М:
Юрист. 2006. № 6. С. 2-6
27
перечень характеристик и свойств, которые позволяют с уверенностью
говорить о необходимости «мирного сосуществования» основных видов
социального контроля -государственного и общественного».
В современной общественно-государственной действительности
наблюдается тенденция к более тесному взаимодействию форм
общественного и государственного контроля. Информация о деятельности
государственных органов все больше становиться предметом общественного
обсуждения. Этому способствует ряд объективных и субъективных причин. Во-
первых, расширение общественного участия в государственном
управлении все чаще закрепляется по воле правотворческих субъектов в
нововведениях законодательства. К способам обеспечения доступа к
информации о деятельности государственных органов среди прочих,
например, относятся: обнародование (опубликование) государственными
органами информации о своей деятельности в средствах массовой
информации; размещение государственными органами информации о своей
деятельности в сети «Интернет»; присутствие граждан (физических лиц), в
том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных
объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на
заседаниях коллегиальных государственных органов
41
.
В сети «Интернет», все органы государственной власти теперь обязаны
размещать информацию о своих полномочиях и нормотворческой
деятельности, тексты административных регламентов, установленные формы
обращений и заявлений, порядок обжалования принимаемых нормативных
правовых актов и иных решений, информацию о результатах проверок,
проведенных государственным органом, статистические данные и показатели,
41
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»// СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776.
28
характеризующие динамику развития экономической, социальной и иных
сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям
государственного органа и др.
42
Посредством предусмотренных форм предметом общественного
обсуждения теперь становится весь ход процесса разработки федеральными
органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов.
Пусть такой механизм может и не стать гарантией эффективности
принимаемых актов, однако, как справедливо указывает В.Е. Чиркин, «с
точки зрения легализации государственной власти стадия обсуждения не
имеет существенного значения, но с точки зрения легитимации всенародное
обсуждение проекта может иметь огромное значение. Этот процесс внедряет в
сознание населения сопричастность в подготовке закона, убеждение, что
устанавливаемый порядок отражает его волю» .
К причинам объективного характера следует отнести технологический
прогресс, развитие информационно-коммуникационных систем, породившие
новые формы общения и объективные способы передачи неискаженной
информации. «Современные технологии позволяют в перспективе переходить
от традиционных для последних двух столетий форм представительного
народовластия к непосредственному отправлению власти народом. В этом состоит
ключевая особенность этого нового явления: оно принуждает чиновников
относиться к собственному государству всерьез. Законы не являются
поводом для «договора», они являются буквальной и общеобязательной
программой поведения в обществе. В этом смысле протестная активность
граждан направлена на укрепление Российского государства и его
законодательства вопреки воле власть имущих. Гражданские сети,
возникающие в Интернете, выполняют роль прямого народного контроля за
соблюдением законодательства, уравновешивая шансы сильных и слабых на
справедливое отношение со стороны закона».
42
Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенст вования системы
государственного управления»// СЗ РФ. 2012. № 19. ст. 2338.
29
Контроль это функция управления, т.е. некий его элемент. Конституция РФ
гарантирует право граждан на непосредственное участие в управлении делами
государства. Таким образом, при осуществлении такого управления, граждане и
их объединения должны иметь контрольные функции. Гражданское
общество, опять же согласно конституции, не только носитель суверенитета, но
и источник государственной власти. Отсюда государственный контроль
производен от общественного. В свою очередь, общественный контроль это
источник государственной контрольной власти.
Рассмотрим основные принципы общественного контроля.
Принцип какого-либо явления – это его основополагающее начало. Оно
выражает главные сущностные характеристики института и обеспечивает
сохранение его в качестве самостоятельного
43
. Именно принципы общественного
контроля предопределяют путь, по которому в дальнейшем будет развиваться
законодательство в данной сфере, и которым будут идти правоприменители при
толковании норм.
Принципы важны как основа и фундамент, без которого невозможно
дальнейшее регулирование.
Принципы общественного контроля в целом нашли закрепление в
Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации»
44
. Приняты в 2014 году Закон в ст. 6 в качестве принципов
называются:
приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;
добровольность участия в осуществлении общественного контроля;
самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,
осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные
полномочия;
43
См.: Беспалый И.Т., Полянский В.В. государственное право Российской Федерации: учебное пособие; изд. 3-
е, перераб. – Самара, 2008. – С. 467.
44
Собрание законодательства Российской Федерации.- 2014.- № 30 (ч. 1).- Ст. 4213.
30
публичность и открытость осуществления общественного контроля и
общественное обсуждение его результатов;
законность деятельности субъектов общественного контроля;
объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов
общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими
общественного контроля;
обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами
местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями,
иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых
документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях,
предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными
правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений,
рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах;
многообразие форм общественного контроля;
недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного
контроля в деятельность органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и
организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами
отдельные публичные полномочия, и оказания неправомерного воздействия на
указанные органы и организации;
презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти,
органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, за деятельность
которых осуществляется общественный контроль;
недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий;
31
соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля,
исключающей возможность влияния решений политических партий на
осуществление общественного контроля.
Указанная формулировка значительно отличается от первоначальной,
указанной в проекте Федерального Закона «Об общественном (гражданском)
контроле в Российской Федерации». Она более развернута и содержит не восемь
принципов, как предполагалось изначально, а двенадцать. Текст проекта предлагал
внести следующее положение: «принципами общественного контроля являются:
всеобщность общественного контроля;
добровольность участия в осуществлении общественного контроля;
самостоятельность субъектов общественного контроля;
публичность и открытость;
законность действий субъектов общественного контроля;
объективность и достоверность;
недопустимость воспрепятствования осуществлению общественного
контроля;
многообразие форм общественного контроля»
45
.
Видим, что итоговые принципы, вошедшие в Федеральный закон более
конкретны, их формулировки более точны, что должно положительно влиять на
практику их применения и способствовать точному пониманию сути
обсуждаемого института.
Но можно отметить и негативные моменты, так, например, исчез из
первоначального текста принцип недопустимости воспрепятствования
осуществлению общественного контроля. Не отрицая его возможную
некорректность и крайнюю степень свободы (что так же губительно для
общественного порядка как и несвобода), представляется возможным утверждать,
что указанный принцип был необходим для обеспечения реальной силы и
независимости общественного контроля. Формулировка могла быть дополнена или
45
Концепция проекта Федерального закона «Об общественном (гражданском) контроле в Российской
Федерации» / [Электронный ресурс]. – goo.gl/hx7fUU.
32
изменена. Целесообразной видится следующее изложение принципа:
недопустимость необоснованного воспрепятствования осуществлению
общественного контроля и оказания неправомерного воздействия на субъектов
осуществления контроля.
Но, как было сказано выше, этот принцип так и не был включен в итоговый
текст федерального закона « Об основах общественного контроля».
Зато к обсуждаемой статье добавили принцип со схожей формулировкой, но
противоположным содержанием: недопустимость необоснованного вмешательства
субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной
власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания
неправомерного воздействия на указанные органы и организации. Он, наряду с
презумпцией добросовестности деятельности органов государственной власти и
других органов, за деятельностью которых осуществляется контроль,
обеспечивает интересы самих этих органов. Безусловно каждый в своем роде
принцип выглядит довольно однобоко без гарантии запрета необоснованного
вмешательства в деятельность органов общественного контроля, о котором
говорилось выше.
Наряду с названными изменениями в перечень принципов добавлены
положения, обеспечивающие независимости субъектов общественного контроля
(соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей
возможность влияния решений политических партий на осуществление
общественного контроля; беспристрастность субъектов общественного контроля).
Обеспечение независимости и объективности общественного контроля – важный
фундамент для осуществления контроля за властью и в целом важный инструмент
законности.
Помимо названных, хотелось бы особо отметить в качестве положительных
тенденций закрепление принципа обязательности рассмотрения органами
государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и