33
муниципальными организациями, иными органами и организациями,
осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные
публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам
общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,
муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и
организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих
документах. Данный принцип выступает гарантией осуществления общественного
контроля, действенности данного института, реальной возможности участия
граждан в управлении государством.
Зато к обсуждаемой статье добавили принцип со схожей формулировкой, но
противоположным содержанием: недопустимость необоснованного вмешательства
субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной
власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания
неправомерного воздействия на указанные органы и организации. Он, наряду с
презумпцией добросовестности деятельности органов государственной власти и
других органов, за деятельностью которых осуществляется контроль, обеспечивает
интересы самих этих органов. Безусловно каждый в своем роде принцип выглядит
довольно однобоко без гарантии запрета необоснованного вмешательства в
деятельность органов общественного контроля, о котором говорилось выше.
Видим, что итоговые принципы, вошедшие в Федеральный закон более
конкретны, их формулировки более точны, что должно положительно влиять на
практику их применения и способствовать точному пониманию сути
обсуждаемого института.
Но можно отметить и негативные моменты, так, например, исчез из
первоначального текста принцип недопустимости воспрепятствования
осуществлению общественного контроля. Не отрицая его возможную
34
некорректность и крайнюю степень свободы (что так же губительно для
общественного порядка как и несвобода), представляется возможным утверждать,
что указанный принцип был необходим для обеспечения реальной силы и
независимости общественного контроля. Формулировка могла быть дополнена
или изменена. Целесообразной видится следующее изложение принципа:
недопустимость необоснованного воспрепятствования осуществлению
общественного контроля и оказания неправомерного воздействия на субъектов
осуществления контроля.
Но, как было сказано выше, этот принцип так и не был включен в итоговый
текст федерального закона « Об основах общественного контроля».
Зато к обсуждаемой статье добавили принцип со схожей формулировкой, но
противоположным содержанием: недопустимость необоснованного вмешательства
субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной
власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с
федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания
неправомерного воздействия на указанные органы и организации. Он, наряду с
презумпцией добросовестности деятельности органов государственной власти и
других органов, за деятельностью которых осуществляется контроль, обеспечивает
интересы самих этих органов. Безусловно каждый в своем роде принцип выглядит
довольно однобоко без гарантии запрета необоснованного вмешательства в
деятельность органов общественного контроля, о котором говорилось выше.
Наряду с названными изменениями в перечень принципов добавлены
положения, обеспечивающие независимости субъектов общественного контроля
(соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей
возможность влияния решений политических партий на осуществление
общественного контроля; беспристрастность субъектов общественного контроля).
Обеспечение независимости и объективности общественного контроля – важный
фундамент для осуществления контроля за властью и в целом важный инструмент
законности.
35
Помимо названных, хотелось бы особо отметить в качестве положительных
тенденций закрепление принципа обязательности рассмотрения органами
государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и
муниципальными организациями, иными органами и организациями,
осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные
публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам
общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,
муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и
организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих
документах. Данный принцип выступает гарантией осуществления общественного
контроля, действенности данного института, реальной возможности участия
граждан в управлении государством.
2.2 Формы участия граждан в управлении делами государства
Изучая общественный контроль во всей совокупности его проявлений,
подходя комплексно к данному институту, невозможно уклониться от
классификации его видов и выявления их характерных черт. Полный, системный,
всесторонний анализ института, требует производства комплексной
классификации общественного контроля, что помогает понять его место в системе
и взаимодействие с видами контроля государственного, определить его сущность.
Необходимость в этом возникает по следующим основаниям. Широкий круг
объектов, различных по целям и основаниям деятельности, взаимодействию с
субъектами контроля, правовому положению; разнообразие субъектов, также
36
различных по объему полномочий, своей правовой природе и методам
деятельности
46
.
В свою очередь, общественность представляет собой относительно новую
для российской юридической науки и политической практики категорию,
которая в той или иной мере исследуется современными учеными, в первую
очередь в контексте участия в государственном и муниципальном управлении.
Так, под общественностью понимают общество, передовую ее часть,
выражающую его мнение
47
. Эта часть концентрированно выражает
политическую, общественную позицию, показывает настрой, культурно-
духовное, национально-конфессиональное состояние общества. При этом
общественность необходимо рассматривать прежде всего в разрезе
современного, действующего состояния общества, ее текущего политико-
правового развития и институционального содержания. Здесь следует исходить
из того, что общественность, в особенности как часть общества, выступает
показателем настроений и стремлений обществ, что, в свою очередь, позволяет
определить политическую, национальную зрелость многонационального
народа. Кроме того, представители общественности напрямую не связаны с
государственной властью, непосредственно не участвуют в осуществлении
правоприменительной и управленческой деятельности, а также не наделены
императивно-властными средствами и не являются основными звеньями
государственного аппарата.
Это обусловливает необходимость дополнительного изучения и
сущностного понимания содержания институтов гражданского общества,
которые обладают необходимыми ресурсами в решении социально значимых
проблем и задач. Но здесь важно преодолеть общественный партикуляризм и
46
Баранов В.М., Чуманов Е.В. Классификация в российском законодательстве: Монография. – Н.Новгород,
2005. – С. 8
47
Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения //
Конституционное и муниципальное право. 2016. №3. С.63
37
сформировать прогрессивную систему взаимодействия общества и
государства
48
.
В этом плане представляется перспективным формирование обновленной
формулы участия граждан в развитии российской политической системы, где
такие категории, как гражданский долг, гарантии гражданской оппозиции,
эффективность общественного контроля, системность общественного
мониторинга, станут рассматриваться как комбинированные правовые средства
реализации законной инициативы и стремлений граждан в сфере
государственного управления.
Представляется целесообразным определить следующие формы участия
граждан в управлении делами государства. При этом, основываясь на
политической и конституционно-правовой практике, можем обозначить три
группы таких форм: классические, перспективные и допустимые.
1. Классические формы. Это выборы, референдум, обращения граждан,
публичные мероприятия (собрания, митинги и демонстрации, шествия,
пикетирования), формирование и деятельность общественных объединений
(политических партий, общественных движений и др.). Местное
самоуправление, которое включает собственные общие (выборы, референдум и
т.д.) и специальные (органы местного самоуправления, конференция граждан
отзыв выборных должностных лиц и др.) формы его осуществления.
Эти формы можно уравнять с институтами демократии. Но важно понять,
что осуществление действующей демократической системы основывается на
определенных принципах, которые необходимо не только нормировать, но и
развивать. Среди них: научный прогресс и сосредоточение усилий на
возобновлении научного ресурса; систематическое отслеживание уровня
эффективности действия нормативных правовых актов в сфере гарантирования
общественных институтов, определение динамики данного законодательства;
полноценное функционирование института общественного присутствия в
48
Гриб В.В. Правовые формы воздействия институтов гражданского общества на органы государственной
власти // Конституционное и муниципальное право. 2012. №12, 58с.
38
законотворческой деятельности. Так, современная юридическая наука проводит
конструктивное осмысление таких сторон гражданского общества, как:
принципы взаимоотношений личности, общества и государства; общественный
контроль в отношении государственного аппарата; независимость,
самосохранение и самодостаточность гражданского общества; состояние
политико-правовой автономии и активности личности; развитие общественно-
политических институтов гражданского общества, взаимосвязь гражданского
общества и международных институтов и др. Эти и другие институты
находятся в русле развития эффективной российской государственности,
механизма гарантирования прав человека и создания условий для реального
участия граждан в управлении делами государства.
2. Перспективные формы. В целом они связаны с государственно-
частным партнерством. Общие параметры данных форм участия граждан в
управлении делами государства законодателем нормированы, но практика их
реализации сегодня только складывается.
Ярким примером может служить правовой статус Общественной палаты
Российской Федерации. Надо сказать, что этот орган получает
преимущественно положительные отзывы, выступая при этом площадкой для
формирования и деятельности новых общественных структур. Это также
деятельность советов, комиссий, иных общественных групп, создаваемых при
органах государственной власти. Важно не забывать место и роль подобных
общественных объединений на региональном уровне.
Это выступления экспертов при обсуждении законопроектов на заседаниях
комитетов федерального и регионального парламентов, а также участие
данных специалистов в работе судебных органов, в частности
Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Кроме того, к указанной группе можно отнести непосредственное участие
граждан в управленческом механизме. Речь может идти о присяжных заседателях
при осуществлении судопроизводства; независимых экспертах и
специалистах, участвующих в работе конкурсных комиссий при поступлении
39
на государственную службу или урегулировании конфликта интересов. Это
также члены избирательных комиссий, представляющих интересы общественных
объединений и иных структур гражданского общества. Возможно, такую роль
можно адресовать депутатам представительных органов местного
самоуправления, законодательных органов субъектов Российской Федерации,
которые осуществляют свою работу на непостоянной основе.
Институт проведения независимых правовых экспертиз. Здесь можно
говорить об альтернативных государственным экспертных объединениях,
агентствах, отдельных специалистах, предметом исследования которых
являются законопроекты и уже вступившие в силу законы, устанавливающие
порядок и результаты деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления через призму реализации ими общественных
потребностей, гарантирования прав и законных интересов граждан. Вместе"^с
тем особое место занимают антикоррупционные экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов, проводимые институтами гражданского
общества и гражданами
.
Сегодня активно реализуются гражданские инициативы. Это
деятельность негосударственных групп, прежде всего общественных
объединений, иных институционально оформленных и имеющих легальный
конституционно-правовой статус организаций, которые обоснованно
выступают с критикой тех или иных действий властей, выявляют недостатки в их
деятельности, формируют на этой основе предложения по
совершенствованию российского законодательства. Правотворцу можно
предусмотреть привлечение институтов гражданского общества к
осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга
правовой деятельности должностных лиц и государственных служащих. Это
деятельность политически ориентированных инициативных групп и
объединений по реализации гражданских инициатив, например работа
Общероссийского народного фронта, негосударственных СМИ и фондов,
участие граждан в форумах, диспутах, конференциях и других публичных
40
мероприятиях, позволяющих обсуждать содержательные компоненты
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Озвученная, систематизированная, критически обсуждаемая информация,
подпадающая под общественную оценку, будет способствовать формированию
наиболее эффективной организационно-управленческой модели деятельности
компетентных органов и должностных лиц. Такой уровень гражданской
активности сможет «подхватить» общественно значимые интересы и стремления
граждан и, распределяя их, передать компетентным органам. Такая информация,
озвученная на публичном уровне, позволит претворить в жизнь социально-зрелую
и прогрессивную культуру российского общества.
Участие граждан в охране общественного порядка. Здесь граждане вправе
информировать органы внутренних дел (полицию) и иные правоохранительные
органы о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участвовать в
мероприятиях по охране общественного порядка; участвовать в работе
координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов
(советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в
органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по их
приглашению. При этом появляются новые институты (общественные
объединения правоохранительной направленности, народная дружина)
49
,
а
также
механизмы включенности в данную деятельность молодежи, казачества и других
групп населеншуЦанная практика уже складывается в отдельных субъектах
России, что в целом требует научного исследования и дальнейшего
законодательного регулирования.
Особого внимания заслуживает институт общественного контроля, под
которым можно понимать организационно-управленческую деятельность
представителей общественности, направленную на выявление нарушении
закона со стороны органов государственной власти и должностных лиц,
проведение независимых правовых экспертиз и принятие соответствующих мер
49
Зайцев М.С. Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в упарвлении делами
госудрства: Автореф. дис... канд. юрид. наук, Саратов, 2015, с. 18.
41
правового воздействия.
50
Общественный контроль может выступить достаточно
новой и перспективной формой участия граждан в управлении делами
государства.
Классификацию можно проводить по самым разным основаниям, но
значимость теоретическую и практическую, могут принести разделения
общественного контроля по следующим основаниям:
субъект, осуществляющий контроль;
направление воздействия;
время существования;
способ и результат юридического воздействия;
полнота реализации контроля;
уровень эффективности общественного контроля;
форма государственного устройства;
характер взаимоотношений субъектов контроля;
объем исследуемой деятельности;
предмет проверки;
степень обязательности проведения контроля;
правовые последствия.
Таким образом, прослеживаются определенные виды общественного
контроля.
В соответствии с субъектом, осуществляющим контроль, выделяется
непосредственный и опосредованный контроль. Непосредственный контроль
реализуется по средствам институтов гражданского общества, общественными
объединениями, профсоюзами, средствами массовой информации,
правотворческими движениями, общественными советами и просто активными и
неравнодушными гражданами. Опосредованный же контроль осуществляется
через органы государственной власти. Это может быть контроль Президента
Российской Федерации, Федерального Собрания, контроль органов
50
Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства- проблем.,
конституционно-правового регулирования и реализации / Под ред. Г.Н. Комковой. М, ДМК-Пресс, 2011 С 78
42
исполнительной власти, Уполномоченного по правом человека в Российской
Федерации, судебный и прокурорский контроль.. Это, пожалуй, одна из самых
важных классификаций, поэтому стоит остановиться на ней чуть более подробно.
Под непосредственным контролем общества над государством понимают
деятельность разнообразных общественных организаций, научных учреждений и
политических партий. Он состоит в проверке осуществления органами
государственной власти своих функций надлежащим образом, не допуская
нарушения прав и свобод человека и гражданина. Целью этой деятельности
служит обеспечение законности и правопорядка, стабильности государственного
управления
51
.
Опосредованный общественный контроль так же обеспечивает эффективное
развитие государства и общества, поддерживает законность, но это деятельность
уже самого государства. Осуществляется она в специфической форме – путем
правотворчества и правоприменения, то есть установления социальных норм и
сдерживания проявляющихся отклонений
52
.
По направлению воздействия общественный контроль делится на сферы в
которых осуществляется воздействие: контроль в политической, экономической,
социальной сфере. Помимо этих основных направлений, можно выделять
множество других, составных, это может быть контроль в демографической или
идеологической сфере.
В зависимости от времени действия есть свои внутренние классификации.
Контроль может быть текущим и оперативным; первичным (предварительный) и
последующим; постепенным и временным
53
. Текущий контроль реализуется в
постоянной деятельности уполномоченных контрольных органов, при этом
достигнутые (или не достигнутые) результаты не важны. Последующий контроль,
по сути, является продолжением текущего, его цель в проверке устранений
нарушений и выполнения выданных указаний органов контроля. То есть,
51
Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: дис. … канд. юрид. наук / Коломытцева О.Н. –
Н.Новгород, 2007. – С. 61-63.
52
Коломытцева О.Н. Контроль общества над государством: дис. … канд. юрид. наук / Коломытцева О.Н. –
Н.Новгород, 2007. – С. 63.
53
Степашин С.В. конституционный аудит: Монография. – М., 2006. – С. 119.