14
осуществление контроля представительного органа местного самоуправления
за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных
лиц, внутренний контроль в исполнительно-распорядительной сфере.
К ведению органов местного самоуправления также относятся: вопросы
организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания
населения, обеспечение материально-технических условий дошкольного и
школьного образования, благоустройства территории и ряд других вопросов
2
.
Итак, местными бюджетами являются бюджеты муниципальных
образований - административно-территориальных образований. Бюджет
муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и
функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Таким образом, местные бюджеты играют чрезвычайно большую и
многоплановую роль в экономической системе каждого государства, где
признается и действует эффективно в финансовом плане местное
самоуправление.
1.2. Правовое регулирование формирования и исполнения
местного бюджета
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему
нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование
вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской
Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской
Федерации составляют:
- Европейская хартия местного самоуправления;
- Конституция Российской Федерации;
2
Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учебное
пособие/Издательство: Дашков и К, 2012 Г.-252 с.
15
- Бюджетный кодекс РФ;
- федеральные законы;
- акты Президента и Правительства Российской Федерации;
- конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации;
- уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных
образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного
самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная
Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от
11.04.98 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного
самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с
1 сентября 1998 года, дает понятие местного самоуправления, устанавливает
общие принципы закрепления его компетенции, закрепляет гарантии защиты
территории муниципального образования, право местного самоуправления
определять свои внутренние административные структуры.
Кроме того, она включает положения об условиях осуществления
полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов
местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью
органов местного самоуправления, а также закрепляет право органов местного
самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения
свободного осуществления ими своих полномочий.
Конституция Российской Федерации как основной закон государства
занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней
устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного
самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры
устройства самой близкой к населению власти - органов местного
самоуправления», закрепляются общие принципы построения и
функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного
самоуправления в Российской Федерации.
16
В Бюджетном кодексе РФ определяются принципы бюджетной системы
Российской Федерации, среди которых важное место отводится принципу
сбалансированности бюджета, регулируются вопросы, касающиеся доходов
местных бюджетов, разграничения расходных обязательств Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
устанавливаются основы бюджетного процесса.
Базовым, развивающим нормы Конституции Российской Федерации и
регулирующим отношения в системе местного самоуправления, является
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В соответствии с этим законом федеральные органы государственной
власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают
муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам)
минимальные местные бюджеты, а минимально необходимые расходы местных
бюджетов устанавливаются законами субъектов Федерации на основе
нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть этих
бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе
Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных
источников. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что финансовые
средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в
федеральном бюджете и в бюджетах субъектов РФ. Кроме того, увеличение
расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, которые возникают в
результате решений, принятых федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются
органами, принявшими эти решения. Решения этих органов реализуются
органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве
компенсации средств.
В Федеральном законе №131-ФЗ установлено, что бюджет
17
муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и
сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета
межбюджетных трансфертов), образуют консолидированный бюджет
муниципального района. В качестве составной части бюджетов городских и
сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов
отдельных населенных пунктов (внутригородских территорий), не являющихся
муниципальными образованиями.
Орган местного самоуправления является распорядителем денежных
средств. Исполнительные органы местного самоуправления обеспечивают
сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных
федеральными законами требований к регулированию бюджетных
правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита
местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению
бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Исполнительный орган местного самоуправления может вносить в
исполнительный орган власти субъекта РФ предложения по изменению и
уточнению проектируемых вышестоящим органом власти бюджетных
нормативов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются в
исполнительном органе власти субъекта РФ. Результаты рассмотрения
разногласий отражаются в составляемом протоколе, где содержится
обоснование предложений и обоснование отказа. В случае необходимости
решения этих вопросов, на паритетных началах создается согласительная
комиссия. Решение согласительной комиссии доводится до сведения
нижестоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное решение
принимается вышестоящими представительными органами власти.
Представительные органы местного самоуправления рассматривают и
утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий
контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус
органов, контролирующих исполнение бюджетов, осуществляют другие
18
полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом, иными правовыми актами
бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами органов местного
самоуправления.
Для составления проектов бюджетов местные финансовые органы имеют
право на получение информации от финансовых органов вышестоящего уровня
бюджетной системы.
Органы местного самоуправления распределяют бюджетные средства по
подведомственным получателям бюджетных средств и отвечают за их целевое
использование.
Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения или
иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в
соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Получатели бюджетных средств обязаны: своевременно подавать
бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение
бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в
соответствии с их целевым назначением.
С принятием Федерального закона № 131-ФЗ существенно повысилась
ответственность органов местного самоуправления за исполнение местного
бюджета. Например, ст. 74 установлено, что в случае нецелевого расходования
субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это
установлено соответствующим судом, то высшее должностное лицо субъекта
РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы
муниципального образования или главы местной администрации
3
.
Итак, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель местного
самоуправления отличается следующими основными чертами:
- отчетливо признан и закреплен принцип муниципальной автономии. В то же
время, государству предоставлены серьезные возможности влиять на
3
Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003г. 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»
19
муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных
государственных полномочий, право регламентации порядка решения
конкретных вопросов местного значения, институты государственного
контроля и «интервенций»;
- федеральный центр детально регулирует компетенцию каждого вида
муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы,
как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного
самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее
детализировать. Единственным доступным
механизмом регионального регулирования компетенции местного
самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий,
а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между
муниципальными районами и поселениями;
- формально за муниципальными образованиями закреплена свобода действий
при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не
ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными
органами;
- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном
законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня
бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая
роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
- закон предусматривает возможность государственного контроля и надзора за
органами местного самоуправления.
Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил
«общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции
России конкретным законодательным содержанием, основанным на
использовании континентального европейского опыта местного
самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской
» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского
20
конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для
российской политической традиции, и практике, характеризующейся сильной
государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней
возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.
1.3. Основы исполнения местного бюджета по расходам
Исполнение бюджета - это важнейший этап бюджетного процесса,
связанный с мобилизацией и использованием бюджетных средств, в котором
участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы,
кредитные учреждения, юридические и физические лица - плательщики
налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.
Исполнение бюджета основано на следующих принципах:
> единства кассы - предусматривающего зачисление всех поступающих
доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех
предусмотренных расходов с единого бюджетного счета;
> обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического
наличия средств на едином бюджетном счете.
Исполнение бюджета начинается после его утверждения органом
представительной власти. В финансовых органах готовится организационный
план, в котором предусматриваются задачи подразделений каждого
финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится
работа по поквартальному распределению бюджета, направленная на
равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение
денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюджета.
В финансовом органе муниципального образования на основании
показателей бюджета составляется бюджетная роспись доходов и расходов,
которая утверждается исполнительным органом власти.
Бюджетная роспись - документ, содержащий детальные показатели
доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в
21
соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам
бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств,
и направляется для ведения в органы представительной власти и контрольно--
счетные органы.
Роспись доходов и расходов составляется по каждому распорядителю
бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной
классификации. Она разрабатывается на основании балансов доходов и
расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов
и расходов бюджета - документ, регламентирующий взыскание платежей в
бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий,
предусмотренных в бюджете.
Кассовое исполнение бюджета, т.е. операции со средствами на
бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежи за счет
бюджетных средств, осуществляется либо органом Федерального казначейства,
либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета (для местных
бюджетов).
Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение
финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет
ряд этапов.
1. Утверждение и доведение бюджетных ассигнований до
распорядителей и получателей бюджетных средств.
На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее
утверждения финансовый орган и главные распорядители бюджетных
ассигнований на период действия утвержденного бюджета доводят объемы
ассигнований из бюджета вышестоящими распорядителями бюджетных
средств до нижестоящих распорядителей и получателей через уполномоченный
банк (для местных бюджетов).
2. Принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями.
Бюджетное обязательство- это оформленное бюджетополучателями
22
право предъявления требования к бюджету. На основании доведенных до
получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств они имеют
право принятия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных
обязательств формируются финансовым органом и доводятся до всех
получателей бюджетных средств.
Лимит бюджетных обязательств (ЛБО)- это объем прав в денежном
выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и
(или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и
плановом периоде).
На основании уведомлений о выделенном лимите бюджетных
обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления
закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных
обязательств бюджета. Принятие обязательств при осуществлении закупок
оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции,
исполнителями работ и услуг.
Получатель средств местного бюджета принимает бюджетные
обязательства с учетом ранее принятых и неисполненных обязательств
отчетного финансового года в пределах доведенных до него в текущем
финансовом году лимитов бюджетных обязательств и утвержденной
бюджетной сметы.
Порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет
бюджетных учреждений определяется главным распорядителем средств
местного бюджета, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в
соответствии с общими требованиями, установленными Министерством
финансов Российской Федерации.
Получатель средств представляет электронную копию бюджетной сметы
(изменений бюджетной сметы), созданную посредством сканирования,
подтвержденную электронно-цифровой подписью (ЭЦП) уполномоченного
лица, в течение 5 рабочих дней со дня утверждения указанной сметы
23
(изменений сметы) в финансовый орган муниципального образования
(Финансовое управление). В случае отсутствия у получателя средств ЭЦП
получатель средств представляет оригинал бюджетной сметы (изменений
сметы) на бумажном носителе.
К бюджетной смете (изменениям бюджетной сметы) прилагается
расшифровка сметных назначений в разрезе КОСГУ.
Главный распорядитель средств осуществляет внесение показателей
бюджетных смет (годовых объемов лимитов бюджетных обязательств в
соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации)
подведомственных получателей средств в автоматизированную систему
"Бюджет" (далее - АС "Бюджет").
Финансовое управление МО подтверждает соответствие отраженных в
электронном виде и на бумажном носителе (или сканированных электронных
копий) показателей бюджетной сметы (изменений сметы) проставлением даты
их принятия в АС "Бюджет".
Получатель средств принимает бюджетные обязательства путем
заключения муниципальных контрактов, иных договоров с физическими и
юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в
соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением в пределах
остатка лимитов бюджетных обязательств.
3.Подтверждение денежных обязательств.
Получатель средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств
местного бюджета денежные обязательства в соответствии с расчетными и
иными документами, необходимыми для санкционирования оплаты, а в
случаях, связанных с осуществлением расходов на выполнение мероприятий,
отнесенных к государственной тайне, в соответствии с расчетными
документами.
Для оплаты денежных обязательств получатель средств представляет в
Финансовое управление заявки на получение наличных денег по установленной