16
Европейская модель является наиболее приемлемой и целесообразной
для России. Ее особенности имеют место, развиваются и постепенно
утверждаются в России.
Более того, как отмечает А.Н. Лазарев, необходимость координации
предпринимательской деятельности, представление и защита общих
имущественных интересов побуждает туроператоров и турагентов создавать
объединения, не противоречащие законодательству [23, c. 42].
Поэтому государство как может способствует развитию туристической
деятельности: помогает готовить кадры, организовывать научные
исследования в области туристической индустрии, обеспечивает
картографической продукцией и тому подобное. При поддержке государства
российские туристы, туроператоры, турагенты и их объединения принимают
участие в международных туристических программах [28, c. 107].
Государственное регулирование туристической отрасли можно
рассматривать как совокупность форм и методов целенаправленного
воздействия органов государственной власти на развитие туристической
отрасли и создание условий для эффективного сотрудничества органов
государственной власти, местного самоуправления и частного сектора по
развитию туризма по разным механизмам: административные,
организационные, экономические, правовые, экологические и т.д. [29, c. 44].
Рассматривая инфраструктуру туристического региона, следует
отметить, что в целом инфраструктура, как экономическая категория,
является достаточно изученной. Научный поиск в этой сфере
характеризуется множественностью подходов и авторских позиций
относительно трактовки ее сущности.
Согласно Е.Н. Трофимову «... инфраструктура именно в туристической
сфере представлена зданиями и сооружениями, элементами транспортной
инфраструктуры, учреждениями культуры, др.заведениями, которые
задействованы в предоставлении туристических услуг. К элементам
основной (производственной) инфраструктуры относятся объекты
17
размещения, питания и транспортировки туристов. К сопутствующей
инфраструктуре относятся учреждения культуры, развлекательные
заведения, спортивные учреждения, учреждения здравоохранения, в
пределах которых предоставляются дополнительные услуги туристу » [35, с.
54].
Инфраструктура регионального рынка туристических услуг состоит из
совокупности предприятий, создающих условия для эффективного
функционирования туристических предприятий – производственная
инфраструктура и компаний, которые непосредственно участвуют в
удовлетворении разнообразных потребностей туристов, - инфраструктура
сферы услуг.
Развитие инфраструктуры регионального рынка туристических услуг
зависит от ряда факторов: общеэкономического, отраслевого, социально-
культурного, экологического и др. Именно влияние тех или других факторов
приводит непропорциональность и недостаточный уровень развития
региональной туристической инфраструктуры [39, с. 2].
Основными группами инфраструктурных проблем, являются
представленные на рис. 2.
Рис. 2. Инфраструктурные проблемы туристической сферы
1)
• обусловленные общеэкономическими факторами: низкий
уровень финансирования в создание новых и обновления
существующих объектов инфраструктуры туризма;
2)
• проблема собственности на отдельные объекты
инфраструктуры;
3)
• недостаток мощностей инфраструктуры туризма;
18
В связи с наличием инфраструктурных проблем возникла
необходимость поиска более рационального пути развития туризма в
регионе.
Развитие инфраструктуры регионального рынка туристических услуг
можно представить схематично в виде системы взаимосвязей между
основными субъектами, реализующих государственную политику в области
туризма и направлений развития инфраструктуры рынка туристических
услуг в системе развития отрасли туризма в целом [30, c. 101].
Несмотря на то, что государственная политика развития туристической
отрасли направлена на устранение наиболее проблемных мест в развитии
отрасли, как на национальном, так и на региональном уровнях, ее
непосредственное влияние на развитие отрасли незначительно из-за
отсутствия должного финансирования.
В таких условиях активную роль в развитии инфраструктуры рынка
туристических услуг в регионе должны играть местные органы управления
(что следует из основных целей реформы по децентрализации), а также
объединение(Ассоциации, агентства) по развитию туризма на местном и
региональном уровнях, субъекты, осуществляющие и / или обеспечивающие
туристическую деятельность.
Повысить эффективность функционирования рынка туристических
услуг на региональном уровне можно посредством согласования
направлений его развития с элементами организационно-экономического
механизма и реализации соответствующих методов и приемов
организационно-экономического механизма на микро-, мезо и макроуровне
[10, с. 201].
Адаптируя концептуальную схему развития инфраструктуры
регионального рынка туристических услуг на региональном уровне к рынку
туристических услуг области, можно выделить три основных направления
развития туристической инфраструктуры в Ростовской области [31, c. 181]:
19
1. Основной задачей развития туристической инфраструктуры в
регионе является обеспечение соответствия качественных и количественных
характеристик туристического продукта потребностям потребителей на
рынке туристических услуг.
2. Нужно обеспечить высокий уровень транспортной доступности и
комфортности перемещения туристов.
3. Важным направлением развития сферы туризма в регионе выступает
освоение новых туристических технологий, включая информационные
технологии.
В настоящее время этот уровень достаточно низкий. Приоритетным
является обеспечение в структуре рынка туристических услуг
инновационной и инвестиционной инфраструктуры, которая взяла на себя
инициативу в инновационном процессе путем создания институциональных
ресурсов, которые в той или иной степени влияют на формирование
ресурсного обеспечения сферы туризма [31, c. 6].
Российская Федерация, признавая туристическую деятельность как
одну из приоритетных отраслей экономики, осуществляет ее регулирование в
соответствии со следующими принципами, представленными на рис. 3.
Одна из основных целей государственного регулирования
туристической деятельности - обеспечение права граждан на отдых, свободу
передвижения и иных прав во время путешествий.
Надлежащее управление туристической отраслью со стороны
государства требует осуществления множества системных шагов. С этой
целью в России осуществлен ряд существенных изменений в
организационной структуре регулирования отрасли туризма.
Необходимо отметить, что часть туристической инфраструктуры в
регионе формируется на национальном уровне (макроуровне) и охватывает
визовые и таможенные ограничения, нормативно-правовое регулирование,
инфраструктуру правопорядка, здравоохранение и др.
20
Рис. 3. Принципы регулирования туристической
деятельности в Российской Федерации [15, с. 300]
В свою очередь качество предоставления туристических услуг зависит
от эффективности организации и предоставления услуг конкретными
предприятиями сферы туризма и предприятиями инфраструктуры, что
требует развития культуры бизнеса и контроля за соблюдением
установленных требований и правил обслуживания туристов (микроуровень).
Можно сделать вывод, что инфраструктура рынка туристических услуг
региона, являясь его вспомогательной (обеспечивающей) подсистемой,
одновременно выполняет роль катализатора, значительно активизирует
туристический спрос, а также в значительной степени определяет уровень
конкурентоспособности туристического продукта. Перспективы дальнейших
исследований целесообразно направить в направлении разработки
предложений по развитию инновационной и финансово-инвестиционной
инфраструктуры системе рынка туристических услуг региона.
содействие туристической деятельности и создание
благоприятных условий для ее развития;
определение и поддержка приоритетных
направлений туристской деятельности;
формирование представления о России как о стране,
благоприятной для туризма;
поддержка и защита российских туристов,
туроператоров, турагентов и их объединений
21
1.2. Особенности государственного управления туризмом в РФ
Рассмотрим и проанализируем источники правового регулирования
туристской деятельности (рис. 4).
Правовая база в сфере туристической деятельности в Российской
Федерации основывается на соответствующих положениях Конституции
Российской Федерации. Среди них выделим те, которые достаточно тесно
связаны со сферой туризма. В статье 7 Конституции РФ говорится:
«Российская Федерация - социальное государство, политика которого
направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека» [1, с. 4].
Рис. 4. Основные правовые акты, регулирующие
деятельность в сфере туризма
Согласно ст. 37 Конституции РФ «каждый имеет право на отдых.
Работающему по трудовому договору гарантируются установленные
федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и
праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск» [1, с. 6].
А в соответствии со ст. 27 Конституции РФ «каждый, кто законно
находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно
Конституция РФ
Гражданский кодекс РФ
Федеральный закон «Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации»
ГОСТы
22
передвигаться, выбирать место пребывания и жительства... Каждый может
свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин
Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в
Российскую Федерацию».
Согласно ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации
«гарантируются единство экономического пространства, свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности ... в Российской Федерации признаются
и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и
иные формы собственности» [1, с. 7].
Статья 34 Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное
использование своих возможностей и имущества для предпринимательской и
иной не запрещенной законом экономической деятельности. Данные
конституционные положения создают исходную правовую базу для
производства туристических услуг как вида предпринимательской
деятельности.
В Конституции РФ содержится еще одно важное положение, которое
касается и сферы туризма. Речь идет о ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно
которой «общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы. Если международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора» [1, с. 8]. Развитие
современного туризма немыслимо без расширения международных связей в
этой области. Это касается и нормативных правовых актов, которые все
более и более унифицируются и воспринимаются национальными
законодательствами.
Федеральное законодательство, регулирующее сферу туризма в России.
Следует назвать, прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации,
который, являясь основным законом рыночной экономики, своими нормами
23
охватывает и сферу туристской деятельности. В нем, в частности, даны
определения предпринимательской деятельности (ст. 2), юридического лица
(ст . 48), индивидуального предпринимателя без образования юридического
лица (ст. 23), коммерческих и некоммерческих организаций и их
организационно-правовых форм (ст. 50). Услуги рассматриваются в ГК РФ
как один из объектов гражданских прав (ст. 128), а туристическое
обслуживание конкретно названо в числе услуг, предусмотренных в договоре
возмездного оказания услуг (ст. 779-783). В ГК РФ сформулированы общие
положения о договоре (ст. 420-453), дана развернутая система норм об
отдельных обязательствах и договорах (ст. 454-1109). В целом Гражданский
кодекс РФ дал толчок для обновления и развития законодательства России,
прежде всего в сфере предпринимательства как сердцевины рыночных
отношений, в том числе в предпринимательской деятельности туристических
организаций [2, с. 142].
Важное место в туристской предпринимательской деятельности
отводится договорным отношениям, основа которых закрепляется также в
гражданском праве (ст. 420-453 ГК РФ), включая правила о форме сделок (ст.
158-165 ГК РФ), а также нормы о недействительности сделок (ст. 166-181 ГК
РФ). Если некоторые условия договора на оказание туристических услуг не
оговорены сторонами или диспозитивной нормой (например, между
туроператором и гостиницей, или между турагентом и туристом), то
соответствующие условия определяются обычаями делового оборота,
применимыми к отношениям сторон (ст. 421 ГК РФ). Договор вступает в
силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.
Окончание срока действия договора не освобождает стороны от
ответственности за его нарушение (ст. 425 ГК РФ). Применительно к сфере
туристской деятельности важное место отводится договору возмездного
оказания услуг. В ст. 779 ГК РФ, в частности, указывается, что «правила
настоящей главы применяются к договорам оказания услуг связи,
медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных,
24
информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию
и иных, за исключением услуг, оказываемых по договорам,
предусмотренным главами 37, 38, 40, 41, 44, 45, 46, 47, 49, 51, 53 настоящего
Кодекса» [2, с. 172].
Можно констатировать, таким образом, что гражданское
законодательство является непосредственной основой правового
регулирования туризма как вида предпринимательской деятельности.
Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации» от 24.11.1996 N 132-ФЗ, содержит немало спорных
положений, требующих обоснования, конкретизации и увязки с
действующими законами и, прежде всего, с ГК РФ. Указанный закон
содержит большое количество неточных, а также неверных по сути
определений основных понятий, используемых в нем [3, с. 7].
Например, понятия «туристская путевка», туроператорская и
турагентская деятельность, «туристский продукт» и др., о которых
говорилось выше. Договор на туристическое обслуживание определяется в
законе как договор розничной купли-продажи, в то время как ГК РФ относит
его к договору возмездного оказания услуг. Эти и другие недостатки
Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации», существенно затрудняющие применение его на практике, будут
рассмотрены ниже [3, с. 12].
Туристскую деятельность также регулируют отраслевые ГОСТы.
ГОСТ Р 54604-2011 «Туристские услуги. Экскурсионные услуги» [4, с. 5].
Общие требования», был утвержден и введен в действие Приказом
Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8
декабря 2011 г. № 738. Целью данного стандарта является установление
общих требований к экскурсионным услугам, процессам их формирования и
оказания. Стандарт распространяется на экскурсионные услуги,
оказываемые юридическими лицами независимо от их организационно-
25
правовой формы и формы собственности и/или индивидуальными
предпринимателями [8, с. 221].
Также, при организации туристской деятельностью, фирма должна
руководствоваться Концепцией ФЦП «Культура России (2012-2018 годы)»
[5, с. 8].
Рассматривая содержание концепции, следует привести цитату, что
«приоритетными направлениями развития сферы культуры являются такие
как:
─ поддержка современного искусства и народного творчества,
─ внедрение информационно-коммуникационных технологий в
сферу культуры и информатизация отрасли,
─ развитие образования в сфере культуры и искусства,
─ сохранение культурного наследия,
─ участие России в международном культурном процессе,
─ инвестиции в сферу культуры и развитие материально-
технической базы,
─ воспитание подрастающего поколения в духе правовой
демократии, гражданственности и патриотизма,
─ приобщение к мировой и отечественной культуре,
─ обеспечение свободы творчества, поддержание высокого
престижа российской культуры за рубежом и расширение международного
культурного сотрудничества».
Несмотря на значительные научные достижения в сфере финансового
обеспечения развития туризма в России, ряд проблем требует дальнейших
научных исследований. В частности, это вопрос о значении и эффективности
государственного бюджетного финансирования туристической сферы
России, исследование основных составляющих расходной части
государственных бюджетов России относительно туристической сферы
(общий и специальный фонд, бюджетные статьи, расходы потребления,
расходы развития) и другие.