12
Сегодняшняя система межбюджетных отношений, формирование
которой в основном происходило в 1994 г. преследует объективно
обусловленные цели, связанные с формированием механизма выравнивания
социального и экономического развития субъектов Российской Федерации.
В 1991 – 1993 году произошло формирование условий, послуживших
предпосылками перехода индивидуального согласовании объемов
финансовой поддержки отдельных регионов к системе единых правил
осуществления распределения финансовой помощи, основываясь на более
объективных критериях и расчетах.
9
.
Основу проведения реформы бюджетной системы РФ составили
совершенно новейшие в данном процессе подходы.
Изначально, субъектам Российской федерации предоставлялось право
самостоятельного установления ставки по налогу на прибыль предприятий и
организаций, налоговые поступления в рамках которого были адресованы
местным бюджетам.
Также было произведено введение единых нормативов отчислений от
федеральных налогов, в адрес региональных бюджетов. Данный принцип в
основном имел отношение к налогу на добавленную стоимость.
Произошло формирование нормативной базы, являющейся основой для
введения региональными и местными органами исполнительной власти
собственных налоговых обязательств.
Также в процессе реформирования бюджетной системы РФ, в составе
федерального бюджета произошло образование Фонда финансовой
поддержки регионов, средства которого подлежали распределению среди
субъектов РФ, согласно установленным специального рода критериям и
формулам. В данном случае, в роли основного критерия выявления регионов,
которые испытывают финансовую нужду выступала степень отставания
9
Аюшиева Л.К. Роль местного налогообложения при формировании бюджетов муниципальных
образований // В сборнике: Байкальские экономические чтения. социально-экономическое развитие
регионов: проблемы, перспективы Материалы международной научно-практической конференции. 2015. С.
7-9.
13
среднедушевого дохода по бюджету от общероссийского уровня. Также, при
проведении расчетов учитывались поправочные коэффициенты бюджетных
расходов крупных экономических районов, которые отражали их
географическое месторасположение, социальные и экономические условия,
что имеет особое значение для северных и восточных регионов нашей
страны.
Основным недостатком формулы, согласно которой производилось
распределение трансфертов, является то, что она не учитывает при
проведении расчетов доходы, которые аккумулируемы в разных
внебюджетных фондах при региональных органах исполнительной власти и
местных органах исполнительной власти, и в свою очередь подталкивает
местные органы исполнительной власти к завышению уровня потребностей в
федеральной помощи.
Следующим шагом развития финансово – бюджетных прав стало
принятие закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 28.10.1995г. Данный закон
закрепил за федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ обязанность обеспечивать территориям
минимальный размер местных бюджетов, и минимальную величину
необходимых расходов местных бюджетов, которые установлены согласно
законов субъектов РФ, на основании нормативов минимальной бюджетной
обеспеченности
10
.
В законе отражено, что обеспечение доходной части минимальных
местных бюджетов осуществляется за счет установления федеральным
законом и законами субъектов РФ доходных источников на долгосрочный
период времени.
Закон определяет, что финансовые средства, которые необходимы для
исполнения органами местного самоуправления отдельно возложенных на
10
Современные парадигмы и методы анализа и контроля бюджетной эффективности: Монография
/ Н.А. Казакова, Е.А. Федченко, Л.Б. Трофимова. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 270 с. (с. 172).
14
них полномочий, подлежат ежегодному пересмотру в федеральном и
региональном бюджете.
Вместе с тем, повышение уровня расходов либо снижение уровня
доходов местных бюджетов, которое было спровоцировано результатом
принятых федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ решений, подлежит компенсации
органами, ответственными за принятие такого рода решений. Реализация
принятых решений возлагается на органы местного самоуправления, но
только в пределах имеющихся средств, переданных им в качестве
компенсации.
Затем, с начала 1997 г. осуществлено введение новой схемы
формирования и распределения средств Федерального фонда финансовой
поддержки регионов. Образование доходной части данного фонда
представляет собой 15% от суммы налоговых поступлений федерального
бюджета, кроме импортных пошлин и налога на доходы физических лиц.
Также утверждена новая методика осуществления расчета трансфертов
субъектов РФ
11
.
Благодаря распределению субъектов РФ по группам, это позволило
выделить те группы, расположение которых полностью осуществлено в
районах Крайнего Севера, для которых характерным является высокий
уровень доходов бюджета и расходов из расчета на душу населения.
Действующая система основывается на использовании четырех
ключевых форм оказания финансовой поддержки муниципальных
образований в РФ:
- Региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных
образований в рамках межбюджетных отношений осуществляет
предоставление субвенций, дотаций и т.д.;
11
Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / В.А. Галанов. - 2-e изд. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М,
2014. - 416 с. // ЭБС Знаниум
15
- финансирование средств направлено на решение определенных задач,
и осуществляется согласно принятым решениям различных министерств и
ведомств;
- учет расходов, которые связаны с оказанием финансовой поддержки
осуществляется в процессе исполнения разного рода федеральных программ;
- финансирование, осуществляемой на возвратной основе за счет
средств федерального бюджета, средства предоставляются на разрешение
определенных социальных проблем в регионах.
Право получения трансфертов из регионального Фонда финансовой
поддержки регионов каждый год предоставляется 70 – 80 субъектам РФ, из
87 существующих. Доля оказания поддержки для каждого муниципального
образования отражается в законе о региональном бюджете на текущий год
12
.
Предоставление средств из регионального Фонда финансовой
поддержки муниципальных образований осуществляется тем
муниципальных образованиям РФ, в которых за предыдущий год
среднедушевой доход по бюджету ниже, чем в среднем по России, и у
которых количество собственных доходов и дополнительных средств,
выделенных из федерального бюджета является недостаточным для
осуществления финансирования их текущих расходов, сюда относят
субъекты РФ, особо нуждающиеся в поддержке.
Муниципальные образования РФ, получившие финансовую помощь, за
счет средств регионального бюджета обязаны осуществлять предоставление
плановых и фактических данных в отношении всех расходов бюджета и
доходов бюджета, и данные о внебюджетных фондах, с целью осуществления
контроля. В случае, если определенные расходы бюджета муниципального
образования будут признаны нецелесообразными либо излишними, то на
сумму данных расходов снижается сумма финансовой поддержки,
12
Кузьмин И.Г. Формирование доходной базы бюджетов муниципальных образований: анализ
состояния, проблемы, направления совершенствования // Социальные и гуманитарные знания.
2015. Т. 1. № 4 (4). С. 229-236. (с.230).
16
подлежащая перечислению из федерального бюджета. В обязанности данных
регионов также входит введение на соответствующей им территории всех
налоговых обязательств, которые установлены законом субъекта Российской
Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства
Российской Федерации, при чем по ставкам не ниже среднего уровня.
В рамках периода 1998 – 2006 гг. мероприятия, осуществляемые в
области усовершенствования межбюджетных отношений не привили к
полному разрешению проблем и устранению недостатков бюджетной
системы. Наиболее существенные из них остаются и на сегодняшний день, к
их числу следует отнести:
- отсутствует целевая направленность в оказании финансовой
поддержки муниципальных образований;
- механизм оказания финансовой поддержки муниципальным
образованиям является несогласованным с целями и задачами проводимой
государством финансовой и экономической политики;
- межбюджетные отношения носят индивидуальный характер;
- методика осуществления расчетов трансфертов носит сложный и
громоздкий характер, также перегружена большим количеством необходимых
исходных данных, про нее нельзя сказать «носит прозрачный характер»;
- отсутствуют стимулы муниципальных властей к укреплению
налоговой базы местного бюджета;
- отсутствует обоснованная методика проведения оценки бюджетных
потребностей муниципального образования.
Ключевым недостатком в системе межбюджетных отношений на
сегодняшний день является тот факт, что ни одна из целей, на достижение
которых она направлена, до сих пор не достигнута
13
.
Также не обеспеченной является экономическая эффективность,
политическая стабильность и социальная справедливость, также нет четких
13
Коротина Н.Ю. Инструментарий оценки финансового состояния бюджетов муниципальных
образований // Вестник Омского университета. 2014. № 1 (71). С. 158-163. (с. 159).
17
разграничений доходных источников и полномочий осуществления расходов.
Основываясь на выше изложенном, отметим, что реформирование
системы межбюджетных отношений является необходимым и
своевременным шагом.
В рамках федеративного государства, возникновение взаимоотношений
между органами государственной власти и органами местного
самоуправления происходит на почве делегирования бюджетных
полномочий, делегирования доходов и расходов, распределения и
перераспределения расходов среди разных уровней бюджета, основываясь на
необходимости обеспечения единства интересов населения и
общегосударственных интересов.
Использование бюджетного механизма, позволяет использовать бюджет
как инструмент государственного регулирования экономики, стимулирования
производственных и социальных процессов.
Бюджетное перераспределение национального дохода позволяет
проводить совершенствование структуры общественного производства. При
этом государством используются разного рода методы оказания прямого и
косвенного воздействия на экономику, предоставляются субсидии
предприятиям, предоставляются государственные инвестиции, производится
бюджетное финансирование конверсии оборотных отраслей и др., в конечном
итоге достигая изменения устоявшихся народнохозяйственных пропорций.
Правильное построение бюджетного механизма позволяет оказывать
существенное влияние на рост экономики и социальной сферы, способствует
ускорению темпов научно – технического прогресса, позволяет обновлять и
совершенствовать материально – техническую базу общественного
производства
14
.
Благодаря механизму межбюджетных отношений осуществляется
взаимосвязь между уровнями бюджетной системы.
14
Ковальчук С.Г., Романова Н.А., Брачун Т.А. Методы совершенствования системы пополнения
бюджетов муниципальных образований // Економічний форум. 2016. № 1. С. 292-301. (с.293).
18
Под межбюджетными отношениями понимают отношения,
складывающиеся между органами государственной власти РФ, органами
государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Основу данных отношений составляет разграничение доходов и расходов,
осуществляемое в соответствии с установленным законодательством и на
постоянной основе, предопределяющее качественные особенности
механизма межбюджетного регулирования.
В рамках системы межбюджетных отношений действует передача
расходов и доходов бюджетов.
1. Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального
бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения
соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном
бюджете.
2. Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской
Федерации могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации
местным бюджетам только путем включения соответствующих норм
(положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на
очередной финансовый год.
3. Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных
государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований, передаваемые из соответствующего бюджета,
предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как
отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому
передаваемому виду расходов.
4. Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта
Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения
отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем
бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.
5. Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам
19
субъектов Российской Федерации может быть осуществлено в следующих
формах:
- дотации, предоставляемые на выравнивание уровня минимальной
бюджетной обеспеченности региона;
- субвенции, предоставляемые на финансирование специальных
целевых расходов;
- бюджетные ссуды, предоставляемые для покрытия образовавшихся в
ходе исполнения регионального бюджета временных кассовых разрывов
15
.
Также установлен порядок в отношении оказания финансовой помощи,
направленной на выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности:
1. размер финансовой помощи, предоставляемой за счет средств
федерального бюджета региональному бюджету для выравнивания уровня
минимальной бюджетной обеспеченности определяется на основании
установленных нормативов финансовых затрат для предоставления
государственных услуг, для целей финансирования расходов, которые
обеспечивают минимальные государственные социальные стандарты;
2. в рамках федерального закона определены перечень, типы и
числовые значения для минимальных государственных социальных
стандартов, и определены потенциалом консолидированного бюджета РФ;
3. в основе формирования и исполнения всех бюджетов РФ лежит
принцип приоритетного финансирования расходов, которые связаны с
обеспечением минимальных государственных стандартов в условиях
безусловного исполнения долговых обязательств;
4. в рамках федерального закона установлены порядок
предоставления и расчета определенных размеров предоставления
финансовой помощи, направленной на выравнивание уровня минимальной
бюджетной обеспеченности.
15
Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / В.А. Галанов. - 2-e изд. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М,
2014. - 416 с. // ЭБС Знаниум
20
С целью оказания финансовой помощи, направляемой на
финансирование определенных видов целевых расходов производится
выделение субвенций в адрес региональных бюджетов, осуществляется
предоставление ссуд регионам РФ, средства которых направлены на
финансирование кассовых разрывов.
Предоставление субвенций осуществляется на финансирование
расходов, которые носят целевой характер, к ним относят:
- расходы, осуществляемые в рамках исполнения федеральных целевых
программ;
- капитальные расходы;
- расходы, делегированные из бюджетов других уровней бюджетной
системы РФ;
- иные целевые расходы.
В рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год определен порядок предоставления и расчета субвенций для
региональных бюджетов.
За субъектами РФ закреплены права, связанные с привлечением
целевых бюджетных ссуд, средства которых направлены на финансирование
кассовых разрывов, обусловленные сезонным характером затрат либо
сезонным характером поступлений доходов, на срок, не превышающий
полгода на безвозмездных либо возмездных условиях. Также законом
определены цели осуществления предоставления указанных ссуд,
определены условия оплаты и условия возврата целевых бюджетных ссуд
для субъектов РФ
16
.
В случае, если до окончания финансового года, погашение
предоставленных бюджетных ссуд не осуществлено, то остаток
непогашенной ссуды подлежит погашению за счет средств финансовой
16
Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / В.А. Галанов. - 2-e изд. - М.: Форум: НИЦ ИНФРА-М,
2014. - 416 с. // ЭБС Знаниум
21
помощи, предоставляемой региональному бюджету в очередном финансовом
году.
Принимая во внимание все выше изложенное, отметим, что
государственный бюджет представляет собой главное звено финансовой
системы, рассматриваемое в качестве самостоятельной экономической
категории. Расчеты, производимые в процессе бюджетирования,
предоставляют возможность определить необходимую сумму финансовых
средств для исполнения поставленных целей. В рамках бюджетного и
налогового законодательства осуществлено закрепление доходов среди
различных уровней бюджета. Бюджетная система РФ является целостной
совокупностью бюджетов федерального, регионального и местного уровней.
1.2 Общая характеристика доходов бюджетов муниципальных
образований в РФ
Формирование доходов местных бюджетов происходит с
использованием налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, в том
числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и
(или) региональных налогов по единым нормативам отчислений,
установленным законами субъектов Российской Федерации для зачисления
соответствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов в
соответствии с пунктом 1 статьи 58 Бюджетного кодекса РФ
17
.
В полном объеме в местные бюджеты осуществляется поступление
доходов от пользования имуществом, которое является муниципальной
собственностью, а также доходы от оказания платных услуг, которые
оказывают бюджетные учреждения, находящиеся в подведомстве органов
местного самоуправления.
17
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 01.01.2017) //
СПС «КонсультантПлюс»