35
сфере гражданского оборота понимается особая совокупность разноотраслевых
нормативных правовых актов, при помощи которых устанавливается механизм
участия публично-правовых образований в гражданско-правовых
отношениях»
1
.
Область законодательства, регулирующего участие ППО в гражданских
правоотношениях, таким образом, состоит из совокупности норм
регламентирующих отдельные сферы гражданского оборота, например,
обязательственные, корпоративные, имущественные правоотношения с
участием публичных образований (представительных их органов)
2
.
Говорить о специальной области публично-правового регулирования
правоотношений с участием публичных образований имеет смысл, поскольку
существуют ряд особенностей, отличающих эту сферу от смежных областей
законодательства. Первая особенность: нормы регулируют правоотношения с
участие субъекта с особым статусом (участником правоотношений в
обязательном порядке одной из сторон выступает представительный орган
публичного образования). Второе: эта специфическая область законодательства
регулирует границы компетенции представительных органов отдельного
публично-правового образования. Третья черта: оно направлено на
удовлетворение государственных нужд публично-правового характера.
Четвертое, законодательство, регулирующее правоотношения с участием ППО
базируется на принципах равенства участников гражданских правоотношений,
автономии воли и имущественной самостоятельности участников гражданского
оборота (ст. 2 ГК РФ)
3
. Систематизация нормативных актов в этой сфере
представляется целесообразной по следующим дифференцирующим
основаниям:
1 Абдулвагапова, Р.Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники
обязательственных правоотношений / Р.Р. Абдулвагапова. – Казань : Познание, 2008. – С. 38.
2 Гражданское право: в 4-х Т.: общая часть/ отв. ред. проф. Е.А. Суханов. – М.: Волтер Клувер, 2005. – Т. 1. –
С. 384.
3Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
36
а) по юридической силе нормативного правового акта (законы и
подзаконные акты);
б) по особенностям предмета регулирования соответствующей
совокупности нормативных актов (т.е. частноправовой и публично-правовой
характер регулируемых отношений, область правового регулирования:
обязательства, вещные права и т.д.);
в) по источникам нормативных правовых актов – органам их принявших
(т.е. исходящим от федеральных органов власти (основной блок), органов
власти субъектов РФ, муниципальных органов)
1
.
Исходя из представленной классификации представим систему
регулирования участия ППО в гражданско-правовых. По мнению С.С.
Алексеева, юридическая сила правового нормативного акта выступает его
признаком, определяющим место в правовой иерархии и выражает степень
подчиненности данного нормативного акта актам вышестоящих органов,
осуществление принципа верховенства Конституции, архитектуры
государственной системы права
2
.
Центральное место в правовой иерархии занимает Конституция РФ,
наделяющая публично-правовое образование правовым статусом.
Гражданский кодекс РФ регламентирует участие публично-правовых
образований в гражданском обороте, согласно ст. 2 ГК РФ сформирован
принцип регулирования общественных отношений между физическими,
юридическими лицами и публично-правовыми образованиями.
Непосредственно регулирование правоотношений с участием ППО закреплено
положениями ст. 124-126 Гл. 5 ГК РФ
3
.
Раздел II ГК РФ регламентирует вещные отношения и отношения
собственности с участием ППО. Поскольку последние признаются субъектами
1 Абдулвагапова, Р.Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники
обязательственных правоотношений / Р.Р. Абдулвагапова. – Казань : Познание, 2008. – С. 40.
2 Алексеев, С.С. Общая теория права: в 2 т. – М.: Юрид. лит., 1982. – Т. II. – С.218.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
37
гражданских правоотношений, то на них экстраполируются общие положения
об обязательствах.
Частью II ГК РФ регулируются отдельные виды обязательственных
правоотношений с участием публичных образований. Например, нормы ст.ст.
525-534 регулирующие поставки для нужд государства (Гл. 30 ГК РФ);
положения статей 1069 – 1071 ГК РФ об ответственности публичных
образований и должностных лиц за причиненный ими вред гражданам или
юридическим лицам
1
.
Гражданский кодекс РФ это основной источник права в области
регулирования деятельности ППО в гражданском обороте.
Поскольку согласно ст. 125 ГК РФ положение публичных образований
регламентируется : «...в рамках их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов», то логично сделать вывод, что нормы ГК
РФ не могут по определению исчерпывать специальную область полномочий
ППО как публичного субъекта. Перечень нормативно-правовых актов,
определяющий специальный статус публичных образований достаточно
обширный.
В частности общие правовые, территориальные, организационные и
экономические принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации регулируются нормами ФЗ N 131, который вместе с
конституционными нормами устанавливает, определяет государственные
гарантии его осуществления
2
.
Регулирование положения публичных образований в качестве участников
гражданского оборота, объем имущественной ответственности и порядок
определения ответственных за имущественные отношения публичных лиц
определяется Бюджетным кодексом РФ, им устанавливается порядок
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации/ Федеральный закон от
06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019)//Собрание законодательства РФ,2003. – N 40. –Ст.
3822.
38
исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных
мер принуждения
1
.
По мнению Р.Р. Абдулвагаповой, вариант межотраслевого
регулирования можно проследить в случае применения норм БК РФ, при этом
выявляется «интересное соотношение гражданского и бюджетного
законодательства: с одной стороны, данные отношения не составляют предмет
гражданско-правового регулирования, но, с другой – это составная часть норм,
регулирующих участие публично-правовых образований в имущественном
обороте»
2
.
К числу правовых источников, регулирующих положение ППО на уровне
субъектов РФ выступают правовые акты, направленные на регулирование
правоотношений с участием ППО – исполнительных органов государственной
власти, органов местного самоуправления. К ним также относятся
законодательные акты, направленные на регулирование правоотношений с
участием должностных лиц, выступающих от имени и по поручению
публичных образований. Например Федеральный закон о госслужбе N 79,
устанавливающий организационные и финансово-экономические основы
государственной гражданской службы вопросы компетенции должностных лиц,
занимающих соответствующие должности в системе органов государственной
власти
3
.
Публичное образование, выступая субъектом в имущественном обороте
наделено правом управлять либо распоряжаться государственной или
муниципальной собственностью. Поэтому для определения возможностей
правосубъектности имеют значение акты, определяющие объекты права
собственности соответствующего ППО, а также условия и формы управления и
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823
2 Абдулвагапова, Р.Р. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права и участники
обязательственных правоотношений. – Казань: Познание, 2008. – С 42.
3 О государственной гражданской службе Российской Федерации/ Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ
(ред. от 01.05.2019)//Собрание законодательства РФ, 2004. – N 31. – Ст. 3215.
39
распоряжения вверенным им имуществом. Поэтому в этом случае границы
полномочий и ответственности публичных образований как собственника
имущества применяются нормы Земельного Кодекса РФ, Лесного Кодекса РФ,
Военного Кодекса РФ и иных законодательных актов из соответствующих
областей права.
Публично-правовые образования наделены правом создавать
юридические лица в разных организационно-правовых формах, соответственно,
с разными полномочиями в отношении государственного имущества,
находящегося у юридических лиц на правах оперативного управления,
хозяйственного ведения или федеральной собственности. Поскольку ГК РФ
определены лишь общие положения о владении, пользовании и распоряжении
имуществом, то значительную роль для нормативного регулирования
правоотношений с участием ППО в гражданско-правовых отношениях играют
иные федеральные законы.
Подзаконные акты, регулирующие положение публичных образований в
гражданском обороте понимаются в качестве источников права в
расширительном значении этого понятия. Согласно п.3 ст. 3 ГК РФ к
подзаконным актам отнесены указы Президента РФ, Правительство РФ вправе
принимать постановления, содержащие нормы гражданского права (п. 4.ст 3 ГК
РФ); Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут
издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах,
предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами (п.7
ст. 3 ГК РФ)
1
.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о
свойственной для сферы регулирования правоотношений с участием
публичных образований, оно отличается императивным характером.
Диспозитивных норм мало и они имеют место только в нормах ГК РФ, если
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
40
они выступают, к примеру, одной из сторон гражданско-правового договора.
Преобладание императивных норм над диспозитивными объясняется
спецификой правосуъектности публичных образований.
Если классифицировать систему законодательства по регулированию
правоотношений с участием ППО, то все нормативные акты можно
подразделить на две подгруппы по предмету их регулирования: направленные
на отношения:
а) частноправового характера;
б) публично-правового характера.
Далее, правоотношения частноправового характера классифицируются
по сфере применения на:
а) имущественные правоотношения;
б) договорные обязательства;
в) деликтные обязательства и т.д.
Отношения публично-правового характера классифицируются по
уровням осуществления государственного управления на правовые акты,
принятые на уровне:
а) федерального управления;
б) субъектов РФ;
в) муниципалитета.
Таким образом, источники права, регулирующие положение публично-
правовых субъектов в гражданском обороте по своей сущности представляют
собой совокупность разно отраслевых норм; специфика право субъектности
ППО, направленная на удовлетворение исключительно публичных интересов
обуславливает преобладание императивных норм над диспозитивными;
система законодательства, регулирующая участие публичных образований в
гражданских представляет собой совокупность разно отраслевых нормативных
правовых актов, при помощи которой формируется механизм реализации
правосубъектности ППО гражданско-правовых отношениях.
41
2.2. Анализ положения публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях
Гражданские правоотношения, если одна из его сторон является публично-
правовым образованием, формируют особую область в сфере действия
гражданского права. Это обусловлено тремя обстоятельствами. Во-первых,
публично-правовое образование в качестве субъекта правоотношений наделено
признаками, свойственными юридическим лицам и одновременно специальным
статусом, отличающим его по правовым характеристикам от иных субъектов
гражданского оборота, в том числе и от юридических лиц. Во-вторых, участие
субъекта, со специальным статусом публичного образования возможно не во
всех гражданских отношениях. В-третьих, нормативно установлена
совокупность особых правил для участия публично-правового образования в
гражданском обороте, что выявлено в процессе анализа специфики правовой
базы регулирования правового положения ППО в гражданском обороте.
Статья 124 ГК РФ определяет в качестве самостоятельных субъектов
гражданских прав Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации,
муниципальные образования и предусматривает равные начала их участия в
гражданских правоотношениях наряду с гражданами и юридическими лицами
1
.
Признак имущественной обособленности публично-правовых образований
позволяет говорить о том, что нормативно закрепленная на праве
собственности за определенным видом публично-правового образования
совокупность имущества позволяет публичным образованиям осуществлять
гражданские права, нести обязанности, в том числе и связанные с
имущественной ответственностью, как и иным субъектам гражданского права.
Имущество ППО исходя из содержания законодательства подразделяется
на: а) закрепленное за юридическими лицами (государственными,
муниципальными, унитарными казенными предприятиями), образованными
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
42
публичными субъектами на праве хозяйственного ведения и оперативного
управления и б) не закрепленное за указанными субъектами.
Поскольку не закрепленное за государственными и муниципальный
учреждениями имущество формирует казну РФ соответствующего
определенному уровню публичного образования (города, сельского поселения
и т.п.), то согласно с. 126 ГК РФ ППО отвечает по обязательствам собственным
имуществом, исключая закрепленным за ними на правах хозяйственного
владения
1
.
То есть, публичные образования несут ответственность тем имуществом,
понятие которой законодатель дает в п. 4 ст. 214 ГК РФ как «средства
соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не
закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями»
2
.
Имущество казны состоит прежде всего из средств соответствующего
государственного или местного бюджета, формирующегося в рамках
положений ст. 41 (виды доходов) и ст. 51 (вненалоговые доходы) БК РФ
3
, и
представляет собой материальную базу для самостоятельного участия
публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и
возможности нести имущественную ответственность по принятым на себя
обязательствам, а также за неправомерные действия (бездействие) в отношении
иных субъектов гражданского права. Основу правового регулирования
отношений имущественной ответственности государства составляют нормы
Конституции РФ, ГК РФ и иных законодательных актов. Так, Гл. 2
Конституции РФ, посвященная правам и свободам человека и гражданина,
провозглашает право каждого на возмещение государством вреда,
причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
2 Там же.
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823
43
государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ)
1
.
Кроме того, в п. 3 ст. 56 Конституции РФ установлен перечень прав и свобод,
которые не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения.
Право на возмещение вреда, причиненного государством, включено в этот
перечень.
Законодательством кроме общих, определены также специальные
основания возникновения права собственности у публично-правовых
образований, что также следует из правовой природы публичных образований,
их специального статуса. К числу таких специфических оснований
возникновения права собственности отнесены:
конфискация (ст. 243 ГК РФ);
реквизиция имущества (ст. 242 ГК РФ);
изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд (ст. 56.3 ЗК РФ);
выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240
ГК РФ) и иные случаи.
Уполномоченные органы осуществляют контрольные полномочия,
предусмотренные законодателем, за использованием имущества, закрепленного
за предприятиями и учреждениями. Например, распоряжение закрепленным за
субъектом государственного имущества осуществляется при согласовании и с
согласия собственника этого имущества.
Можно отметить следующие особенности участия ППО в имущественном
обороте:
Статьей 217 ГК РФ предусмотрена передача государственного
имущества, в собственность граждан и юридических лиц в порядке,
предусмотренном законами о приватизации государственного и
муниципального имущества;
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание
законодательства Российской Федерации. – 2014. – N 31.– Ст. 4398.
44
ППО могут быть субъектами обязательственных гражданско-
правовых отношений, возникающих из договоров. поставки, подряда, оказания
услуг для государственных или муниципальных нужд
1
, займа и кредита,
государственной или муниципальной гарантии
2,
и др.
Они могут быть участниками кредитных правоотношений.
Бюджетный кредит предоставляется Российской Федерации, государственным,
муниципальным публично-правовым образованиям, юридическому лицу на
основании договора, заключенного с учетом положений БК РФ, при этом
применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено
Бюджетным кодексом.
могут быть субъектами ряда гражданско-правовых отношений,
возникающих из договора. Например, участвовать в правоотношениях по
договору дарения (исключительно в качестве одаряемых), разновидностью
дарения выступает пожертвование (ст. 582 ГК); пожертвования могут
осуществляться в том числе публично-правовым образованиям;
Российская Федерация, государственные и муниципальные
публичные образования могут обладать интеллектуальными правами на
результаты интеллектуальной деятельности
ППО могут участвовать в корпоративных правоотношениях, быть
частниками гражданских правоотношений, в том числе возникающих из
неосновательного обогащения согласно норм гл. 60 ГК РФ;
публичные образования в ряде случаев выступают субъектами
наследственных правоотношений, возникающих как по завещанию, так и по
закону.
Порядок участия публично-правовых образований регулируется ст. 125 ГК
1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд/ Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2013. – N
14. – Ст. 1652.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823