45
РФ. Они могут осуществлять имущественные и личные неимущественные
права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти,
действуя от имени Российской Федерации и ее территориальных субъектов (п.1
ст. 125) а также от имени муниципальных образований (п. 2 ст.125) в рамках их
соответствующих их статусу компетенции, определенными нормативно-
правовыми актами.
Таким образом, в Российской Федерации реализована так называемая
«плюралистическая модель» участия государства и иных публично-правовых
образований в имущественных правоотношениях
1
. При этом объем
компетенций в имущественном обороте участников с публичным статусом
закрепляется в нормах публичного права. Однако, динамика законодательства
создает условия для неоднозначного истолкования положения ППО в
правоприменительной практике, поскольку отсутствует «устойчивая структура
органов государственной власти»
2
. Достаточно обратиться в качестве
иллюстрации этой особенности российского права лишь к нескольким
нормативно-правовым актам, имеющим важное значение в вопроса
регулирования правоотношений с участием ППО, чтобы понять характер
проблемы, ее объем и последствия. Один из базовых правовых регуляторов
отношений с участием ППО в гражданском обороте это Указ Президента РФ
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Нормативный акт с момента его принятия в 2004 году и по настоящее время
менялся 14 раз, действующей является 15 редакция Указа
3
. Анализ
законодательства по регулированию правоотношении с участием органов
муниципальной власти, определение полномочий и компетенций субъектов в
качестве участников гражданского оборота позволяет заметить еще более
1 Кибанова, И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого
исследования: монография / И. Е. Кабанова; отв. ред. М. А. Егорова. – Москва : Юстицинформ, 2016. – С. 18.
2 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Г.Е. Авилов,
В.В. Безбах, М.И. Брагинский и др.; под ред. О.Н. Садикова. 3-е изд., испр., перераб. и доп. – М.: Контракт,
Инфра-М, 2005.
3 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти /Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314
(ред. от 12.04.2019)// Собрание законодательства РФ, 2004. – N 11. – Ст. 945.
46
сложную ситуацию. Действующий Федеральный закон N 131 претерпел в 2019
году 137-ю редакцию с момента введения нормативно-правового акта в силу в
2003 году.
1
Учитывая разноотраслевой характер регулирования деятельности
публичных образований, о котором говорилось в процессе анализа нормативно-
правового регулирования, становится видимой уровень сложности нормативно-
правового регулирования положения публичных образований в гражданском
обороте, а также объем проблем, возникающих в этой связи в области
практического право применения для регулирования правоотношений с
участием ППО.
Законодатель предусматривает возможность выступать от имени
публичных образований «государственным органам, органам местного
самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам» (п.3 ст. 125)
2
.
Указанная возможность должна иметь нормативное закрепление в соответствии
со структурой нормативного регулирования а) федеральными законами; б)
указами Президента РФ; в) актами Правительства РФ; г) актами субъектов РФ;
д) актами муниципальных образований.
В рамках анализа интересующего нас предмета особое внимание следует
уделить публично-правовым компаниям, т.е. юридическим лицам,
уполномоченным выступать от имени публично-правовых образований.
Учреждает такие компании публичный субъект – Российская Федерация.
Нормативное регулирование деятельности, а также порядок их создания,
реорганизации и ликвидации осуществляется в соответствии с ФЗ N-236:
«публично-правовой компанией является унитарная некоммерческая
организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном
настоящим Федеральным законом, наделенная функциями и полномочиями
публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации/ Федеральный закон от
06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019)(с изм. и доп., вступ. в силу с 13.08.2019)// Собрание законодательства
РФ, 2003. – N 40. – Ст. 3822.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
47
интересах государства и общества» (п.1 ст. 2 ФЗ)
1
. Основанием принятия
нового закона, вступившего в действие с 09.12.2018 стала потребность в
создании унифицированных правил деятельности государственных
компаний/корпораций
2
.
Государственные корпорации служат цели реализации общественно
значимых задач, отличаясь, при этом, высокой степенью автономности. Рост
числа государственных корпораций
3
, создание государственной компании
«Автодор»
4
как указано в пояснительной записке, обусловлен необходимостью
разработки оптимальной модели реализации публичных интересов в режиме
инвестиционного развития, для снижения бюрократических барьеров в
условиях быстро меняющихся реалий социально-экономического развития.
Новые институты публичной власти переназначены для выполнения двойной
функции, соединяя в себе возможности участия в гражданском обороте и
осуществление государственного управления. Появление таких институтов
свидетельствует о совершенствовании форм непосредственного участия
государства в экономических отношениях. Однако, по факту проверки Счетной
палатой РФ оказалось, что в ряде случаев этот формат приводит к
неэффективному использованию переданного им государственного имущества,
ввиду недостаточно проработанных механизмов контроля со стороны
государства (избыточность принципа автономии). Как следствие, были
внесены предложения о порядке и сроках реорганизации в акционерные
общества государственных корпораций, которые работают в конкурентной
1 О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации/Федеральный закон Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ
(ред. от 28.11.2018)// Собрание законодательства РФ,2016. – N 27 (Часть I). –Ст. 4169.
2 См.: Пояснительная записка к законопроекту N 252441-6 «О публично-правовых компаниях в Российской
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ СПС
«КонсультантПлюс».
3 См.: ФЗ от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ФЗ от
23.11.2007 N 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту
высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех», ФЗ от 13.07.2015 N 215-ФЗ «О Государственной
корпорации по космической деятельности «Роскосмос», ФЗ от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития», ФЗ от
23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках»
4 ФЗ от 17.07.2009 N 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и др.
48
среде, а также о сроках функционирования иных государственных корпораций.
1
Принятие закона о публично-правовых компаниях позволило более
детально регламентировать общий механизм взаимодействия государства/
публично-правовых компаний и участников хозяйственного оборота. Так,
согласно действующего законодательства управляющими органами являются,
наблюдательный совет, генеральный директор, а также правление публично-
правовой компании в случае, если его создание предусмотрено решением о
создании публично-правовой компании (ст.7 Гл. 3)
2
По мнению автора исследования, отечественной системе юридических лиц
свойственна множественность, мультиплицитность образований, за счет не
всегда оправданного и обоснованного введения новых организационно-
правовых форм как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц
(достаточно посчитать количество изменений, внесенных в п. 3 ст. 50
Гражданского кодекса (ГК) РФ после сентября 2014 г.), причем процесс
характеризуется дублицированием существующих форм публично-правовых
образований. Это особенно прослеживается в отношении юридических лиц,
создаваемых Российской Федерацией на основании специальных федеральных
законов и являющихся собственниками переданного им государственного
имущества без сохранения за государством каких-либо прав в отношении этого
имущества. Согласимся с мнением О.А. Маккаровой, которая пишет, что
возникает обоснованное подозрение на правомерность методов, которую
можно трактовать в скрытой приватизации, осуществляемой при этом
безвозмездно.
3
Государственная корпорация как организационно-правовая форма была
введена в российское законодательство в 1999 г. специально для придания
1 Корпоративное право: учебник / Е.Г. Афанасьева, В.Ю. Бакшинскас, Е.П. Губин и др.; отв. ред. И.С.
Шиткина. 2-е изд., перераб. и доп. М: КНОРУС, 2015. С.218..
2 О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации/Федеральный закон Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ
(ред. от 28.11.2018)// Собрание законодательства РФ,2016. – N 27 (Часть I). – Ст. 4169.
3 Макарова О.А. Новый этап в развитии законодательства о государственных юридических лицах./О.А.
Макарова//Закон, 2017 №10. С. 145-153.
49
особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации
кредитных организаций
1
. В период с 2003 по 2008 г. было учреждено семь
корпораций. Создавая их, государство предполагало, что они будут выполнять
публичные полномочия государства и функционировать в рыночных
отношениях наравне с другими хозяйствующими субъектами. Для
осуществления их деятельности из бюджета были выделены большие средства,
а также переданы находящиеся в федеральной собственности акции АО,
созданных в результате приватизации государственных предприятий. Однако в
процессе функционирования государственных корпораций стали возникать
определенные проблемы, в том числе и правового характера. Как отмечает Е.А.
Суханов, «суть дела состоит даже не в исключительном характере правового
статуса государственных корпораций, выведенного из-под действия многих
общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в
предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности
практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств»
2
.
В Концепции развития гражданского законодательства РФ 2009 г.
отмечалось, что «фактически госкорпорация является не организационно-
правовой формой юридического лица в смысле ГК и гражданского права
вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по
своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу»
3
. Таким
образом, с одной стороны, по сравнению с государственными корпорациями и
госкомпанией публично-правовые компании становятся более прозрачными и
открытыми, с другой стороны, они в большей степени подпадают под прямое
административное воздействие и контроль.
Анализ публично-правовых образований в форме государственных
корпораций, государственной компании и публично-правовых компаний
1 О внесении дополнений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» Федеральный закон от
08.07.1999 N 140-ФЗ/Собрание законодательства РФ,1999. – N 28. – Ст. 3473.
2 Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014. С. 270.
3 Концепция развития гражданского законодательства РФ (одобрена решением Совета при Президенте РФ по
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. N
11.
50
позволяет говорить об определенной схожести данных некоммерческих
организаций, являющихся государственными юридическими лицами. Однако,
Закон о публично-правовых компаниях
1
делает определенный, хотя и
небольшой, шаг к установлению положений, позволяющих рассматривать
публично-правовые компании как более защищенную форму использования
государственного имущества в публичных целях, имеющую систему как
внутреннего, так и внешнего контроля и аудита, что делает ее более прозрачной
и открытой, не исключая при этом прямого административного воздействия.
Возможная в будущем реорганизация государственных корпораций и
государственной компании в публично-правовые компании приведет к отмене
целого ряда соответствующих законов, что будет означать определенную
унификацию законодательства о государственных юридических лицах. Будут
ли публично-правовые компании эффективными или нет, покажет дальнейшее
развитие гражданского законодательства. По-видимому, в поиске оптимальной
организационной формы государственного юридического лица российский
законодатель скорее предпочитает идти по пути введения новых
организационных форм, принципиально не отличающихся друг от друга, чем
по пути совершенствования известных и оправдавших себя форм.
Правосубъектность юридических лиц, в соответствии с положением п. 1
ст. 48 ГК РФ признающая юридическим лицо, наделенное обособленным
имуществом и наделенная ответственностью по обязательствам позволяет
причислить к ним публичные образования в рамках оговоренных
законодателем правовых статусных компетенций, совмещая права
юридических лиц с властными полномочиями. Эта позиция вызывает
многочисленные расхождения в подходах к определению специфической
правовой сущности публичных образований, поскольку остается нерешенным
вопрос об организационно правовой форме государственных образований. Если
1 О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации/Федеральный закон Федеральный закон от 03.07.2016 N 236-ФЗ
(ред. от 28.11.2018)// Собрание законодательства РФ,2016. – N 27 (Часть I). –Ст. 4169.
51
обратиться к регистрационным данным, например, Федеральной
антимонопольной службы
1
, то зарегистрированная в качестве юридического
лица служба не имеет указание на организационно-правовую форму, не
обозначен также ее статус в качестве учреждения. Закономерен вопрос об
определении положения данного юридического лица в системе гражданских
правоотношений. Также сложно определить статус Центрального банка РФ.
Уставной капитал, согласно федерального законодательства, равно как и иное
имущество банка являются федеральной собственностью (ст. 2)
2
. При этом,
Банком России осуществляются полномочия по владению, пользованию и
распоряжению имуществом, включая золотовалютные резервы Банка России.
Если уставной фонд – это имущество ЦБ РФ, то управление золотовалютным
резервом осуществляется в интересах государства м принадлежит Российской
Федерации.
Обратимся к нормативным регламентам. ФЗ о местном самоуправлении
содержит положение (ст.41), согласно которому приобретать и осуществлять
имущественные права и обязанности от имени муниципального образования,
должностные лица местного самоуправления (например, глава образования),
руководствующим принципом при этом выступают положения Устава
3
.
Разъяснения по положению юридических лиц, созданных для
представительства публичных интересов содержатся в письме Министерства
экономического развития РФ
4
. В частности в нем говорится, что:
а) федеральные органы исполнительной власти являются юридическими
лицами (см., например, п. 12 Положения о Министерстве экономического
развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от
1 Официальный сайт ФНС: [Электронный ресурс]. – Режим доступа URL: https://egrul.nalog.ru/index.html
2 О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)/ Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ(ред.
от 02.08.2019)(с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2019)// Собрание законодательства РФ, 2002. N 28. Ст. 2790.
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации/ Федеральный закон от
06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019, с изм. от 03.07.2019)//Собрание законодательства РФ,2003. – N 40. –Ст.
3822.
4 О распространении норм Постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 537 «О
порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя
федерального государственного учреждения» на органы государственной власти (их территориальные
органы)»/Письмо Минэкономразвития РФ от 21.06.2011 N 12702-АЛ/Д08//СПС «КонсультантПлюс»
52
05.06.2008 N 437); п. 15 Положения о Министерстве юстиции Российской
Федерации (утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313) и др.);
б) они определены в качестве некоммерческих организаций для
осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера. Одновременно с этим казенные учреждения
являются государственными учреждениями, осуществляющими оказание
государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных
функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством
РФ полномочий органов государственной власти (ст. 6 БК РФ)
1
, нормы ст. 161
БК РФ, регламентирующие положение казенных учреждений как одного из
типов государственных учреждений, распространяются также и на органы
власти;
в) БК РФ не регулирует имущественные отношения казенных учреждений,
он отнесен к области регулирования нормами гражданского кодекса и
нормативным актом N 537
2
, исходя из этих положений Минэкономразвития
России делается вывод, что норматив применяется к федеральным органам
исполнительной власти и их территориальным управлениям.
Для достижения большей определенности в положении публичных
образований целесообразным представляется закрепить в ГК РФ положение,
согласно которому регулирующие статус юридических лиц законы гражданско-
правового либо публично-правового характера должны быть:
а) равнозначны;
б) нормативы ГК РФ регулирующие положение юридических лиц должны
обладать преимущественным значением в случае противоречий между
отраслевыми законами и нормами Кодекса.
Специфической особенностью участия публичных образований в
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в
силу с 14.08.2019)/ Собрание законодательства РФ, 1998. – N 31. – Ст. 3823
2 О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий
учредителя федерального государственного учреждения/ Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 537
(ред. от 28.02.2019// Собрание законодательства РФ,2010. – N 31. –Ст. 4236
53
гражданском обороте, таким образом, является то, что в силу юридической
природы ППО договорные отношения осуществляются от имени
соответствующего публично-правового образования через специальные органы
государственной власти и органы местного самоуправления, действующих в
рамках своей компетенции (ст. 125 ГК РФ)
1
. Договорные правоотношения
осуществляются посредством создания государственных, муниципальных,
унитарных предприятий и учреждений и иного рода юридических лиц
публичного права (государственные компании).
2.3. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-
правовых образований
Особенности ответственности ППО в гражданском обороте
регламентированы положениями ст. 126-127 Гражданского Кодекса Российской
Федерации. Прежде чем обратиться к сложившейся правоприменительной
практике действующего законодательства, тезисно определим отличительные
их характеристики в соответствии с положениями статей главы 5 ГК РФ,
регулирующей участие публичных субъектов РФ в гражданско-правовых
отношениях.
Во-первых, ППО отвечают по своим обязательствам собственным
имуществом, и не отвечают имуществом, закрепленным за юридическими
лицами, созданными ППО на праве хозяйственного (ст. 294 ГК РФ) и
оперативного управления (ст.296 ГК РФ), а также имуществом, находящимся в
государственной и муниципальной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК). В
отдельных случаях законодателем допускается обращение взыскания на земли
и природные ресурсы (п.1 ст.1 26 ГК РФ)
2
. По мнению ряда исследователей,
норма фактически сопоставима с запретом на обращение взыскания на
1 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
2 Там же.
54
земельные участки и природные ресурсы, пока отсутствуют специальные
нормы, регулирующие взыскание.
1
Во-вторых, ППО не отвечают по обязательствам других ППО (п.4, п.5 ст.
126 ГК РФ), исключая принятые на себя обязательства по договорам
поручительства (п. 6 ст. 126 ГК РФ)
2
.
В-третьих, ППО не отвечают по обязательствам созданных ими юрлиц,
если иное не предусмотрено законом (п.3 ст.126). Например, ФЗ N 161
предусмотрено привлечение к субсидарной ответственности как
исключительная мера в случае, если банкротство такого предприятия вызвана
собственником имущества (п.2 ст. 7)
3
.
В-четвертых, ст.127 ГК РФ предусмотрены особенности ответственности
Российской Федерации и субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях с
участием иностранных юридических лиц, граждан и государств, которые
определены с учетом иммунитете государства и его собственности
4
.
Таким образом, исходя из специального статуса публично-правовых
образований, их характеризует особое положение в системе гражданского
оборота. Они наделены специальной правоспособностью, наделены правом
приобретать и отчуждать имущество по специальным основаниям, помимо
общих, могут владеть ограниченными или запрещенными в обороте вещами.
Существующие особенности не только отражают специальный характер
публичных субъектов в гражданском обороте, по мнению специалистов
«появляются все основания считать, что имущественно «безответственные»
(государственные или муниципальные) юридические лица расшатывают и
подрывают товарно-денежный оборот и основанное на нем рыночное
1 См.: Болдырев В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права:
Монография / Под ред. В.А. Сысоева. Омск: Омская академия МВД России, 2010.- 340 с.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.
3 О государственных и муниципальных унитарных предприятиях/ Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ
(ред. от 28.11.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019)// Собрание законодательства РФ, 2002. – N 48. –
Ст. 4746.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – N
32. – Ст. 3301; 1996. N 5. – Ст. 410; 2001. – N 49. – Ст. 4552; 2006. – N 52. – Ст. 5496.