4
СОДЕКРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………..3
Глава 1. Публично-правовые образования как субъекты гражданских
правоотношений.
1.1. История развития института гражданской правосубъектности
публично-правовых образований………………………………………………10
1.2. Правовое регулирование публично-правовых образований и их
правосубъектность в современных гражданских правоотношениях………...19
1.3. Гражданские права и обязанности публично-правовых
образований……………………………………………………………………....27
1.4. Разграничение и делегирование полномочий публично-правовых
образований в гражданско-правовых отношениях……………………………35
Глава 2. Реализация правового положения публично-правовых
образований в гражданских правоотношениях и вопросы правового
применения регулирующих их норм.
2.1. Право собственности публично-правовых образований и его
содержание (оперативное и доверительное управление, хозяйственное
ведение)………………………………………………………………………….44
2.2. Участие публично-правовых образований в обязательствах, их
гражданско-правовая ответственность за нарушение условий
обязательства…………………………………………………………………….54
2.3. Актуальные проблемы участия публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях в сфере реализации права граждан на
жилище…………………………………………………………………………..64
2.4. Особенности правоприменения норм и судебной практики в
области реализации правового положения публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях……………………………………………….69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………….75
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………….80
5
ВВЕДЕНИЕ
Темой данной работы является изучение особенностей правового
положения публичных образований в гражданских правоотношений. Данная
тема представляет большой интерес и является очень актуальной.
Гражданские правоотношения являются одной из форм общественных
отношений, участие в которых могут принимать различные субъекты права.
Гражданское право характеризуется тем, что его основными принципами
является равноправие сторон, добровольность волеизъявления, принцип
свободы договора и диспозитивность правовых норм.
Гражданское право распространяется на значительную часть
общественных отношений и граничит по сфере применения с уголовным и
административным законодательством. Субъектами гражданского права
выступают граждане - физические лица, юридические лица, Российская
Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Особенностью их
участия в гражданских правоотношениях является то, что они являются
носителями государственной власти и обладают определенными
полномочиями в сфере исполнительной, законодательной и судебной власти,
однако, несмотря на это, гражданское законодательство считает их такими
же равноправными участниками своих правоотношений, как граждане и
юридические лица. При этом исследованию должно быть подвергнуто
правовое положение и особенности правового статуса публичных
образований, поскольку они рассматриваются в качестве субъекта
гражданского права наравне с юридическими лицами, что означает, что их
правовой статус все же существенно отличается от правового статуса
гражданина - физического лица.
Актуальность темы исследования обосновывается тем, что субъекты
государственной власти имеют возможность принимать участие в
гражданских правоотношениях обособленно, в качестве отдельного
субъекта-подразделения, при этом закон наделяет их как процессуальными,
6
так и материальными правами наравне с остальными участниками
гражданского права.
Одной из характеристик субъекта гражданского права является его
имущественная обособленность и способность отвечать по своим
обязательствам. Публичные образования, к которым наука и гражданское
право относит Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные
образования, к особым субъектам гражданского правоотношения. С одной
стороны они наделены существенными властными полномочиями и являются
публично-административными образованиями, а с другой – рассматриваются
в качестве субъектов права, аналогичных юридическим лицам.
Административная составляющая в деятельности публично-правовых
образований имеет весьма значительную составляющую. Являясь
носителями административно-правовых полномочий, публичные
образования обладают всеми специфическими чертами и признаками,
присущими субъектам административного правоотношения, которое очень
отличается от гражданско-правового отношения.
Административное право характеризуется высокой степенью
неравноправия сторон, основано на отношениях властности-подчинения,
имеет императивный характер действия правоотношений. Неравноправие
сторон, в свою очередь, основано на таком неравноправии, когда одна
сторона отношения, безусловно, подчиняется другому субъекту, при этом
властной стороной правоотношения является именно государственный орган.
В случае с публично-правовым образованием речь идет не о каком-
либо государственном органе, отдельно взятом, но обо всей совокупности
государственных органов, наделенных соответствующими властными
полномочиями, которые расположены в пределах определенного
административно-территориального деления. Административно-
территориальный принцип деления имеет определяющее значение, чем
отличается от административно-правового принципа, который основан, по
большей мере, на разделении субъектов административного права по своей
7
компетенции и полномочиям. Собственно, полномочия и компетенция и
образуют особенности административно-правового статуса государственного
органа, но в случае с публично-правовым образованием такая
административная составляющая уступает гражданско-правовой природе
правоотношения, делая возможным возникновение и существование
специальной правоспособности публичного образования, когда вся
совокупность государственных органов на определенной территории может
выступать как истцом, так и ответчиком в суде, имеет возможность заявлять
иски и отвечать по возникшим обязательствам. Данная особенность является
очень важной, поскольку публично-правовые образования воплощают
принцип дифференциации ответственности государственных органов как
частных представителей государства в гражданском правоотношении.
Также является актуальным и представляет интерес сделкоспособность
публично-правовых образований, поскольку подобные субъекты
гражданского права наравне со всеми остальными имеют право заключать
сделки, приобретать имущество, отчуждать его, порождать правоотношения
собственности со всеми вытекающими последствиями. Публично-правовые
основания имеют ряд присущих лишь им оснований возникновения права
собственности, которых не имеется у граждан и юридических лиц. Среди них
наиболее специфическими и актуальными являются конфискация и реквизия,
в соответствии с которыми имущество может быть обращено в
государственную и муниципальную собственность. При этом публично-
правовые образования муниципального, регионального и федерального
уровня являются обособленными подразделениями и несут ответственность
лишь в рамках своих обязательств, не допускается замена публично-
правовых образований в обязательствах.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
складывающиеся в процессе участия публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях.
8
Предметом исследования выступают нормы гражданского,
административного законодательства, Конституция РФ, иные федеральные
законы и нормативно-правовые акты, исследовательские работы и
публикации других авторов по данной теме, материалы судебной практики.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно проводится
по итогам проведенной административной реформы российских органов
государственной власти 2009-2015гг.
Целью работы является изучение особенностей правового положения
публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.
В работе поставлены следующие задачи:
- изучить историю развития института участия публично-правовых
образований в гражданских правоотношениях,
- проанализировать правовое регулирование и правосубъектность
публичных образований,
- проанализировать гражданские права и обязанности публично-
правовых образований,
- исследовать разграничения и делегирование полномочий публичных
образований в гражданском праве,
- исследовать основания возникновения право собственности
публичных образований,
- изучить обязательственные правоотношения публичных образований,
- изучить актуальные проблемы участия публичных образований в
гражданских правоотношениях,
- проанализировать судебную практику с участием публично-правовых
образований в гражданских правоотношениях.
Тема работы является хорошо исследованной. Известны работы таких
авторов, как Андреев Ю.Н., Бакулин А.Ф., Брагинский М.И., Братусь С.Н.,
Васильева К.Н., Венедиктов А.В., Вилачева М.Н., Голубцов В.Г., Жабреев
М.В., Зернов И.В., Иоффе О.С., Камаева А.В., Мочалов С.Ю., Осипов А.А.,
Покровский И.А., Пятков Д.В., Рой А.А., Сергеев А.П., Слыщенков В.А.,
9
Смородинов М.В., Тархов В.А., Толстой Ю.К., Чемеричко Л.С., Чиркин Е.В.,
Шершеневич Г.Ф. и др.
В работе применяются частно-научный метод исследования, общий
метод, метод теоретического и практического анализа, метод обобщения,
разделения, выделения, метод научно-статистического анализа, метод
выборки и сравнительно-правовой характеристики.
Структура работы – введение, две главы основной части, разделенные
на восемь параграфов, заключение и список источников.
10
Глава 1. Публично-правовые образования как субъекты гражданских
правоотношений.
1.1. История развития института гражданской правосубъктности публично-
правовых образований
История развития гражданской правосубъектности связана с
возникновением правового статуса государства и связанных с ним
муниципальных и региональных территориальных образований. Очевидно,
что способность государства и соответствующих территориальных
административных образований являться самостоятельными субъектами
гражданского права должна была быть связана как с возникновением и
зарождением гражданского права, так и с зарождением частной,
государственной и муниципальной собственности, разграничением
полномочий и административно-территориальных границ, поэтому данный
институт имел долгую историю развития и становления.
Правоведы начала 20-го века, в частности, А.М.Гуляев, рассматривая
правовое положение государства, применяли к нему теорию о юридических
лицах, однако вследствие неразвитости форм существования юридических
лиц они классифицировались на два вида: корпорации и учреждения
1
. По
правовому статусу такие формы делились на частные и публичные.
Государство, его ведомства и муниципальные органы относилось к
публичным образованиям
2
. Необходимым признаком являлось обладание
обособленным имуществом. Как утверждалось, публичные юридические
лица создавались законодательно или создаются исторически вне
зависимости от воли частных лиц.
Из этого можно заключить, что вследствие неразвитости гражданского
оборота существовало некоторое смешение понятия «юридические лица» и
«публичные образования». Государство же правоведами того времени
1
Гуляев А.М. Русское гражданское право. Пособие к лекциям. Изд.2-е, доп. СПб.:
тип.М.М.Стасюлевича, 1911г. С.50
2
Тютрюмов И.М.Гражданское право. Юрьев: тип.К.Матиссена, 1922. С.47
11
рассматривалось с точки зрения обладания казной как самостоятельным
имуществом. Казна считалась самостоятельным юридическим лицом
1
. Казна
действовала через своих представителей – государь, присутственные места и
должностные лица.
При этом в науке гражданского права существовало два подхода к
пониманию юридического лица и его места в праве. Г.Ф.Шершеневич,
А.М.Гуляев, Е.Н.Трубецкой, И.М.Тютрюмов являлись сторонниками теории
фикции (олицетворения), в соответствии с которой юридическое лицо
считалось искусственно созданным и существующим лишь абстрактно,
направленным на удовлетворение экономических целей и потребностей
групп субъектов гражданского права. Д.И.Мейер, Н.С.Суворов,
И.А.Покровский, В.И.Синайский, А.И.Каминка были приверженцами теории
социальной реальности, в соответствии с которой юридическое лицо
является представителем социальной реальности, не абстрактным
образованием, но «жизненной клеточкой социального организма»
2
. С точки
зрения этой группы ученых юридическое лицо являлось продолжателем и
активным воплощением волеизъявления создавших данное юридическое
лицо физических лиц-субъектов гражданского права. Очевидно, что понятие
государства и казны не могло полностью уложиться в такое представление,
поскольку оно не могло явиться результатом воплощения волеизъявления
какого-либо физического лица или даже группы лиц. В этом состояла
невозможность описать государство или его представительные органы
теорией юридического лица.
Н.М.Коркунов в своих работах утверждал, что носителем права может
быть только человек, а юридическое лицо является «технико-правовой
конструкцией», своеобразным способом существования правоотношений
лиц, входящих в состав такого юридического образования. Деятельность
юридического лица – это деятельность его представителей или членов, волю
1
Мейер Д.И. Русское гражданское право. Петроград: Двигатель, 1914. С.127-129
2
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – М.: Статут, 1998. – 353 с.
12
юридического лица – это воля отдельных личностей
1
. Понятие публично-
правового образования, как представляется, все же лежит более близко к
понятию юридического лица, поскольку даже определение Гражданского
Кодекса РФ
2
соотносит публично-правовые образования (ППО) с
юридическими лицами.
Тем не менее, волю ППО нельзя представить как волеизъявление
входящих в его состав отдельных лиц, поскольку, к примеру, не выдерживает
никакой критики подобный подход к определению волеизъявления такого
ППО, как Российская Федерация. Развитию теории юридических лиц
дореволюционного периода помешала революция 1917г., после которой
существовало только одно юридическое лицо – государство как
единственный хозяйственный собственник государственного имущества.
Таким образом, можно заключить, что в советский период определение
самостоятельности существования юридического лица было возможно лишь
по имущественному критерию распоряжения, владения и пользования
имуществом. Можно утверждать, что советский период развития характерен
деградацией понятия юридического лица, поскольку не существовало и не
могло существовать каких-либо иных юридических лиц, кроме государства в
лице СССР. Данный период можно охарактеризовать как период полного
слияния понятия «юридическое лицо» и «публично-правовое образование».
Неразвитость гражданского оборота и сферы гражданско-правовых
отношений привело к тому, что преобладание в статусе юридического лица
государства административно-властного элемента повлекло фактическую
невозможность какого-либо участия государства в сфере гражданского права,
поскольку все правоотношения сводились к отношениям властности-
подчинения административного права. Тем не менее, советские цивилисты
пытались раскрыть и обосновать существование юридического лица в рамках
1
Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – М.: РОССПЭН, 2010. – 520 с.
2
Гражданский Кодекс РФ часть 1 от 08.12.1994г. ФЗ №51 (ред.от 03.08.2018г.) // РГ –
08.12.1994г. – №238-239
13
сложившейся действительности. Своеобразным продолжением развития
теории публичного юридического лица стала концепция исследования
различных государственных коллективных образований (учреждений и
предприятий). А.В.Венедиктов, Е.А.Флейшиц, Б.С.Мартынов исследовали
правовой статус государственного треста, С.Ф.Кечекьян – статус
администрации, Ю.К.Толстой – статус директора, В.П.Мозолин, В.А.Мусин,
О.С.Иоффе – статус организации
1
. Центральное место в исследованиях всех
форм юридического лица занимал один вопрос – кто стоит за юридическим
лицом и определяет его волю (государство или коллектив).
Определенно можно утверждать, что именно на данной стадии
развития формируются основы публично-правового образования как некого
субъекта правоотношений, который занимает промежуточное положение
между юридическими лицами различных форм собственности и физическим
лицом. Невозможность введения самостоятельного определения ППО можно
объяснить неразвитостью гражданского оборота, отсутствием понятия
частной собственности, что препятствовало возникновению и
существованию различных форм юридического лица, которые могли бы
обладать обособленным имуществом на ином виде владения, кроме
государственной собственности. В то же время советский примат
коллективного над частным, единичным приводил к тому, что правовой
статус физического лица как участника и субъекта гражданского
правоотношения был дискредитирован. В то же время вышеупомянутые
формы существования государственных юридических лиц не имели каких-
либо дальнейших перспектив, в связи с чем, наука гражданского права
исчерпала возможные пути их развития. В советской науке гражданского
права превалировало определение государственного юридического лица,
предложенное А.В. Венедиктовым: «..трудовой коллектив, основанный на
1
Закуракина О.В. Формирование и развитие теорий юридического лица в России //
Юридические науки: проблемы и перспективы: материалы 2-ой Междунар.науч.конф.
(г.Пермь, январь 2014г.) – Пермь, Меркурий, 2014. – С.3-7