24
имущественной правоспособностью, поэтому способом перехода от
административно-правовых принципов к гражданским служат отношения
собственности. Конституция РФ определяет, что отношения по
распоряжению муниципальной, региональной и федеральной
собственностью находятся в компетенции соответственно органов местного
самоуправления (муниципалитетов), региональных органов власти и
федеральных органов государственной власти.
Таким образом, юридически можно заключить, что правоотношения по
распоряжению собственностью поставлены в противовес административно-
правовой природе правосубъектности ППО, которая чужда сугубо
гражданско-правовым принципам отношений – добровольности
волеизъявления, свободе договора, диспозитивности правового
регулирования и равноправии участников. Таким образом, гражданско-
правовая природа отношений, связанных с распоряжением собственностью
ППО противостоит и уравновешивает административный императив
правовой природы и правового статуса ППО – муниципальных образований,
субъектов РФ и Российской Федерации. Таким образом, в очередной раз
подтверждается наше предположение о том, что возникновение и выделение
ППО в самостоятельный класс субъектов гражданского права было
фактически невозможным без возникновения и существования института
частной собственности. Это объясняет полное отсутствие как концепции
ППО в советское время, так и самих ППО, которые имели статус публичных
юридических лиц
Как представляется, такой статус в полной мере не мог соответствовать
действительности, поскольку никакой имущественной обособленности у
государственных корпораций и учреждений не было, и самостоятельно
распоряжаться имуществом, числящимся на балансе у таких организаций ни
они сами, ни их руководители права не имели без согласования с иными
государственными инстанциями. Это означает, что и юридическими лицами
в полном понимании этого термина на настоящий момент в советской
25
экономической и правовой системе такие организации именоваться не могли,
поскольку у них отсутствовала имущественная самостоятельность и
обособленность.
Довольно интересен взгляд С.Гришаева по рассматриваемой нами
проблеме. Как указывает исследователь, государство как участник
гражданских правоотношений является носителем политической власти и
суверенитета, поэтому в нормативном порядке определяет характер участия
субъектов права в гражданских правоотношениях (в том числе, и самого
государства как наиболее крупного ППО). Участвуя в гражданских
правоотношениях, оно в добровольном порядке ограничивает свой
иммунитет, что приводит к выводу о «раздвоении» правосубъектности
государства при его участии в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством
1
. В данном утверждении содержатся некоторые понятия
явно не гражданско-правового характера, поэтому оно может вызывать
определенную критику, но в целом его можно признать вполне
обоснованным. Так, политическая власть и суверенитет, очевидно, имеют не
гражданско-правовую природу, поэтому на характер гражданских
правоотношений они влияют лишь административно, то есть, в
императивном порядке. К примеру, само принятие Российской Федерацией
ГК РФ и иных законодательных актов, регулирующих порядок и характер
участия в гражданских правоотношениях различных ППО, в том числе, и
Российской Федерации, указывает на то, что данное ППО все же имеет более
высокий порядок императивности при участии в гражданско-правовых
отношениях, чем остальные участники. Все это приводит к тому, о чем
пишет С.Гришаев – государство в лице ППО Российская Федерация должно
добровольно ограничить свой иммунитет и административный императив в
пользу собственного участия в гражданских правоотношениях на
равноправных и добровольных началах с иными субъектами гражданского
1
Гришаев С. Российская Федерация как участник гражданских правоотношений //
Хозяйство и право – 2010г. – №6 (401) – с.102-103
26
права. Соответствующее добровольное ограничение, но уже в гораздо
меньшей мере, будет относиться и к оставшимся ППО, поскольку они также
обладают определенными властными полномочиями и могут некоторым
образом повлиять на характер гражданских правоотношений, в которые они
вступают. Конечно же, это возможно в наименьшей мере для муниципальных
образований, поскольку вопросы регулирования гражданских
правоотношений не могут относиться к вопросам местного значения и не
могут разрешаться ни на местном, ни на региональном уровне.
Таким образом, следует заключить, что правовое регулирование
участия ППО в гражданских правоотношениях имеет не нормативно-
правовой характер, будучи урегулированным нормами федеральных или
иных законов, но, как это ни парадоксально, характер самоограничения и
добровольного отказа государства от своего административного иммунитета
и властного императива. Из этого следует парадоксальный вывод, что
участие ППО в гражданских правоотношениях главным образом зависит от
того, насколько и в какой степени государство и его региональные или
муниципальные образования смогут самоограничить свои властные
полномочия.
Такой вопрос не может регулироваться законодательно – он исходит из
самой природы государственной власти и природы гражданского права, при
этом само гражданское право полностью регулируется нормами
законодательства, принимаемого этим же государством, которое и участвует
в этих правоотношениях на равных началах вместе с теми субъектами
гражданского права, которые в административно-правовом смысле стоят в
подчиненной зависимости от государства и его органов – это физические и
юридические лица.
Следовательно, ППО добровольно ограничивают свой
административно-правовой статус для участия в гражданских
правоотношениях на принципах равноправия, добровольности и
диспозитивности, и именно в этом нам видится разграничение
27
административного и гражданского права – граница между двумя видами
правоотношений, как представляется, проходит именно здесь, в специфике
участия ППО как субъектов государственной власти в гражданских
правоотношениях.
1.3. Гражданские права и обязанности публично-правовых образований
В рамках гражданского права ППО обладают правами и обязанностями
юридических лиц. В связи с этим необходимо привести определение
юридического лица. Согласно ч.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом
признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает
им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и
осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть
истцом и ответчиком в суде.
Как указывает в своей работе А.А.Рой, ППО отождествляются с
коммерческими юридическими лицами, называя в качестве основных
признаков субъекта права имущественную обособленность, организационное
единство, выступление от своего имени, своим волеизъявлением в
собственных интересах в гражданском обороте и процессуальных
отношениях и самостоятельную имущественную ответственность
1
.
Последний критерий является одним из важнейших признаков субъекта
гражданского права, поскольку даже не способность приобретать права
выделяет субъектов гражданского права, но способность отвечать по своим
обязательствам.
Если с последним критерием вопрос выделения ППО в
самостоятельный субъект права вполне очевиден, то вопрос, касающийся
волеизъявления ППО остается как никогда актуальным и дискуссионным.
Возникает вопрос относительно установления и конкретизации субъекта
1
Рой А.А. Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований
// Вестник Саратовской государственной юридической академии – 2016г. – №5(112)
28
волеизъявления. Кроме того, к ППО невозможно применить многие нормы,
применимые к юридическим лицам, в частности, положения о создании
юридического лица, его реорганизации и ликвидации, государственной
регистрации не могут быть применены к ППО. Муниципальные образования
и их уставы подлежат государственной регистрации, но такие ППО, как
субъекты РФ, Российская Федерация не регистрируются, поскольку указаны
в Конституции РФ.
Следует особо отметить такие элементы правоспособности, которые не
присущи ни физическим, ни юридическим лицам: ППО могут быть
собственниками любых вещей, включая те вещи, которые могут
принадлежать лишь определенным участникам оборота, либо совершение
сделок с которыми требует специального разрешения. ППО могут
приобретать имущество на праве собственности по особым основаниям, в
частности, на основании конфискации или реквизиции. В частную
собственность имущество государственных образований переходит путем
приватизации, создание унитарных предприятий находится лишь в
компетенции ППО. Отдельно необходимо упомянуть приватизацию.
Приватизация является передачей государственного имущества в
частную собственность физического или юридического лица. Приватизация
осуществляется только от имени государственного органа или ППО,
поскольку собственником передаваемого имущества выступает государство.
Интересы государства представляет ППО, либо соответствующий
государственный орган. Имущество может находиться в муниципальной,
региональной или федеральной собственности, поэтому соответствующие
органы или образования привлекаются для передачи этого имущества в
собственность граждан или юридических лиц.
При этом в научной среде высказываются предложения рассматривать
правоспособность ППО как специальную, поскольку им разрешена только та
деятельность, которая им разрешена по закону и согласно учредительным
документам – такой точки зрения придерживается, в частности,
29
Н.А.Ковалева и А.Х.Шатуева
1
. Одним из специальных правомочий ППО
является возможность выступать в качестве заемщиков или займодавцев
через свои финансовые органы. Е.А.Суханов, говоря об участии ППО в
денежно-кредитных отношениях, выделяет три блока: 1) целевое
кредитование, 2) выдача государственных и муниципальных гарантий, 3)
выпуск эмиссионных ценных бумаг
2
.
Возможность ППО участвовать в денежно-кредитных отношениях
является уникальной, поскольку публичное образование участвует в них
посредством своих финансовых органов – казны. При этом следует отметить,
что в силу того, что ППО являются государственными органами, казна также
имеет государственное финансирование и разделяется на казну
муниципального образования, казну субъекта РФ и казну РФ.
Необходимо рассмотреть боле подробно права и обязанности ППО,
возникающие и существующие по аналогии с юридическими лицами.
Согласно ч.1 ст.49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские
права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его
учредительном документе (статья 52), и нести связанные с этой
деятельностью обязанности. Из этого следует, что ППО должно
осуществлять такую деятельность, которая соответствует его назначению.
Выше было указано, что ППО гражданским законодательством
рассматриваются как коммерческие юридические лица. Согласно ч.1 ст.50
ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, преследующие
извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности
(коммерческие организации), либо не имеющие извлечение прибыли в
качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между
участниками (некоммерческие организации). Если рассматривать ППО в
1
Ковалева Н.А., Шатуева А.Х. К вопросу о гражданской правоспособности государства и
иных публично-правовых образований // Вестник Бурятского государственного
университета – 2010г. – №2
2
Суханов Е.А. Гражданское право в 2-х т. Т.1. 2-е изд., перераб.и доп. М.: Волтерс
Клувер. 2009г. 720с.
30
качестве коммерческих организаций, они нацелены на извлечение прибыли,
однако в таком случае они полностью совпадают по целям деятельности с
юридическими лицами и переходят на коммерческую основу. Очевидно, что
ППО не могут иметь своей главной целью только извлечение прибыли из
деятельности. Представляется, что одной из основных целей ППО является
надлежащее управление и распоряжение государственной собственностью.
Как было сказано выше, одной из специфических сделок, которая находится
в компетенции ППО и составляет одну из сторон их правоспособности,
является приватизация государственного имущества. Согласно ст.1
Федерального закона №178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества»
1
под приватизацией государственного и
муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества,
находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное
имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,
в собственность физических и (или) юридических лиц. При этом согласно ч.2
ст.2 ФЗ №178 государственное и муниципальное имущество отчуждается в
собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на
возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную
или муниципальную собственность акций акционерных обществ, в уставный
капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество,
либо акций, долей в уставном капитале хозяйственных обществ, созданных
путем преобразования государственных и муниципальных унитарных
предприятий). Из этого можно установить, что при приватизации
государство в лице своих ППО преследует цель получить как можно
большую выгоду от отчуждения своего имущества в собственность граждан
и юридических лиц. Действительно, это коммерческие цели, сравнимые с
целями деятельности юридических лиц.
1
Федеральный закон от 21.12.2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» (ред.от 29.06.2018г.) // РГ – 26.01.2002г. – №16
31
В таком случае ППО выступают как эффективные управленцы
государственной собственностью, денежные средства от реализации которой
поступают в государственный бюджет. Подобные цели деятельности
являются исключительно гражданско-правовыми по своей природе и
образуют основы предпринимательской деятельности. В таком случае цели
деятельности и сама коммерческая деятельность противостоит
административному иммунитету и императиву ППО как административно-
властных образований и составляет вторую сторону их правовой природы
вместе с административно-правовой составляющей. Участвуя в гражданско-
правовых сделках и иных отношениях ППО самоограничивают свой
административный статус и позиционируют себя субъектами гражданского
права.
Тем не менее, в работе Е.С.Кузьменкова приводится иной взгляд на
цель деятельности ППО – это общественный интерес, причем осуществление
хозяйственной деятельности представляется автором вспомогательной
функцией
1
. Подобный подход не может не вызывать критики. Основной
целью деятельности государственных органов, которые образуют ППО, а
также административно-территориальных образований является
эффективное управление государственной собственностью и эффективное
хозяйствование. ППО выступают в качестве «эффективных менеджеров»
государственного имущества. В противном случае возникает вопрос: если
основная цель деятельности ППО – удовлетворение общественного интереса,
почему не производить приватизацию государственного и муниципального
имущества на безвозмездной основе. Такое утверждение прямо противоречит
подходу к ППО как к коммерческому юридическому лицу, но именно
таковым его рассматривает гражданское право. Если же это действительно
общественный интерес, то необходимо проанализировать две составляющие
правовой природы правоспособности ППО – административную и
1
Кузьменков Е.С. Участие публично-правовых образований в гражданских
правоотношениях // Сервис в России и за рубежом – 2010г.
32
гражданско-правовую. Если хотя бы одна из этих составляющих направлена
на общественный интерес, то наши ранее сделанные выводы ошибочны.
С административной точки зрения главной и основной целью является
удовлетворение интересов властного императива, который не является
субъектом общественных отношений, поскольку он составляет основу
государственной власти и образует отношения господства-подчинения.
Гражданские правоотношения основаны на принципах
диспозитивности норм права, добровольности волеизъявления, равноправии
сторон правоотношений, свободе договора. Общественный интерес означает
массовость. Понятие массовости противно интересам и принципам
гражданского права, поскольку массовость не означает всеобщее
равноправие, а идеи социализма утопичны по своей сути. Массовость
противоречит самой идее гражданского правоотношения, которое образуется
из двух, а реже – из трех и более субъектов гражданского права, при этом,
чем большее количество субъектов принимает участие в правоотношении,
тем менее устойчивым и стабильным в гражданско-правовом смысле оно
является. Массовость свойственна для административно-правовых
отношений, но они основаны на первоочередности и главенствовании
категорического властного императива, который предполагает массовое
подчинение, но не общественный интерес, имеющий массовый всеобщий
характер.
Это означает, что высказанное предположение является неверным и
ошибочным.
В таком случае необходимо исследовать правовую природу таких
специальных оснований возникновения права собственности ППО, как
конфискация, реквизиция и иных, которые не являются коммерческими
правоотношениями, а имеют иную правовую природу. Здесь стоит
упомянуть, что рассматриваемая нами выше приватизация является
возмездной не для всех видов имущества. Для граждан как субъектов
гражданского права особую значимость представляет приватизация жилых
33
помещений, которая, несмотря на то, что такие жилые помещения являются
также государственной собственностью, производится на бесплатной и
безвозмездной основе, что следует признать исключительным правомочием
ППО, поскольку государственное имущество передается в собственность
граждан - физических лиц бесплатно, и бюджет государства не получает
ничего. Это означает, что коммерческие интересы гражданского права
отступают перед иными правоотношениями, которые имеют гораздо
большую, социальную значимость, и здесь вполне уместно говорить об учете
общественного интереса. Приватизация жилых помещений осуществляется в
соответствии с Законом РФ № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в
РФ»
1
, однако таким общественным интересом является конституционно
закрепленное право каждого гражданина РФ на жилище и обеспеченность
жилой площадью в рамках социального норматива, то есть, данный интерес
преобладает по значимости и над гражданской, и над административной
составляющей правоспособности ППО и не может быть преодолен властным
императивом.
Иными правомочиями, которые не соответствуют гражданско-
правовому характеру прав и обязанностей ППО как юридического лица
является реквизиция и конфискация. Согласно ч.1 ст.242 ГК РФ в случаях
стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных
обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах
общества по решению государственных органов может быть изъято у
собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой
ему стоимости имущества (реквизиция).
Согласно ч.1 ст.243 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом,
имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению
суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения
(конфискация).
1
Закон РФ от 04.07.1991г. №1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации» (ред.от 20.12.2017г.) // РГ – 10.01.1993г. – №5