64
объектом гражданского права, но привлекается совместно с ППО, какая-либо
вина казны в наступлении вреда или ущерба во всех случаях отсутствует.
2.3. Актуальные проблемы участия публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях в сфере реализации права граждан на жилище
Одной из актуальных проблем участия ППО в гражданских
правоотношениях является проблема автономии волеизъявления и
установления ее границ при совершении сделок организациями и
учреждениями-представителями. В ходе работы исследовался вопрос
распоряжение государственным и муниципальным имуществом
государственными предприятиями и учреждениями, которые управляют
таким имуществом на различных видах прав – оперативное управление,
хозяйственное ведение. Тем не менее, как было установлено, волеизъявление
на совершение сделок с таким имуществом принимает не само предприятие
или учреждение, либо его руководство, но именно собственник имущества –
государство или муниципалитет. При этом наиболее сложные и
коллизионные вопросы складывают в отношении недвижимого имущества,
которое находится в специализированном жилищном фонде, являясь
муниципальным или государственным имуществом, однако в то же самое
время находясь под управлением соответствующих государственных или
муниципальных распорядителей. В ряде случаев такое распоряжение или
управление осуществляется без какой-либо государственной регистрации
прав, лишь на основании акта передачи такого государственного или
муниципального имущества, либо на основании акта занесения такого
имущества в специализированный реестр. Получить в публичном порядке
сведения из таких реестров не представляется возможным, в связи с чем
утрачивается главный критерий правоотношения – публичность. Однако как
показало исследование случаев судебной практики, суды охотно признают
такие правоотношения и без государственной регистрации, что, по нашему
65
мнению является незаконным и необоснованным, поскольку может быть
нарушено право на приватизацию жилого помещения, которое могло бы
быть отнесено в общий социальный жилищный фонд и подпадать под
приватизацию.
Резервирование же данного жилищного фонда в качестве
специализированного стимулирует ППО не раскрывать сведения о
жилищном фонде, указывать недостоверную информацию о социальном
жилье и жилье специализированного жилищного фонда.
Так, решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от
04.07.2011г. было удовлетворено исковое заявление Мордиковой Ю.С. в
интересах несовершеннолетней Мордиковой Д.А. ДД.ММ.ГГ. года рождения
к администрации г. Пятигорска о признании права на использование жилого
помещения на условиях социального найма, признании права на
приватизацию и признании права собственности на жилое помещение в
порядке приватизации, взыскании компенсации морального вреда.
Как следует из материалов дела, истца вселилась в комнату в
общежитии и заключила договор найма с наймодателем ООО «Жилищно-
коммунальная контора». С ДД.ММ.ГГ. года с нею стали заключать договор
коммерческого найма. С ДД.ММ.ГГ. договор коммерческого найма
расторгнут. Истица полагала, что она имеет право на бесплатную
приватизацию данной комнаты в собственность свою и своей
несовершеннолетней дочери, участия в приватизации она ранее не
принимала. Судом было установлено, что 17.12.1993 года собственник-
Комитет по управлению имуществом Ставропольского края передал АО
«Кавминкурортстрой-М» на праве безвозмездного пользования
государственное имущество общежитие по . ДД.ММ.ГГ. соглашением сторон
в договор от ДД.ММ.ГГ. были внесены изменения о том, что общежитие по
передано на праве безвозмездного пользования ООО «Промжилстрой».
ДД.ММ.ГГ. соглашением сторон в договор от ДД.ММ.ГГ. были внесены
изменения о том, что общежитие по передано на праве безвозмездного
66
пользования ООО «Жилищно-Коммунальной Конторе». ДД.ММ.ГГ.
Распоряжением Правительства СК № «О безвозмездной передаче имущества,
находящегося на балансе ООО «Жилищно-Коммунальная Контора» по
договору безвозмездного пользования из государственной собственности СК
переданы в муниципальную собственность города-курорта Пятигорска СК»
жилые помещения по в лит. на третьем этаже №, на четвертом этаже №, на
пятом этаже №. ДД.ММ.ГГ. за указанными выше жилыми помещениями
зарегистрировано в УФРС по СК право муниципальной собственности, что
подтверждается записью регистрации № в ЕГРП на недвижимое имущество и
сделок с ним от ДД.ММ.ГГ. Из вышеуказанного следует, что дом по
указанному адресу передан МУ Управлению имущественных отношений
города Пятигорска на баланс, однако свое право балансодержатель не
зарегистрировал.
Ответчик ООО «ЖКХ» отказывал в заключении договоров
социального найма жильцам данного общежития, ссылаясь на то, что в
отношении имущества зарегистрировано право муниципальной
собственности. Как было установлено в судебном заседании, на протяжении
нескольких лет истец, как и другие наниматели жилых помещений
указанного дома, пытаются решить вопрос о приватизации занимаемых
жилых помещений, но Собственником Министерством имущественных
отношений Ставропольского края им отказывали, ссылаясь на то, что жилые
помещения относятся к специализированному жилищному фонду, и в связи с
этим не подлежат приватизации.
Как видно, наше предположение полностью подтверждается, и
специализированный статус используется ППО и его учреждениями-
представителями в целях воспрепятствования реализации конституционного
права, при этом в действительности никакого специализированного права в
ЕГРП зарегистрировано не было, при этом подход судов за прошедшие 7 лет
нисколько не поменялся, а даже еще более усугубился, поскольку
государственный жилищный фонд стремительно сокращается, поэтому
67
изменение правового статуса муниципального имущества никак не входит в
интересы ППО.
Судом был детально исследован изначально заключенный договор
найма, в котором не было обнаружено признаков специализированного
правоотношения (служебного жилого помещения, коммерческого найма и
т.п.), в связи с чем, суд принял решение об удовлетворении исковых
требований истца. Несмотря на доводы ответчика о том, что данный жилой
дом вместе с жилыми помещениями имеет статус общежития, суд установил,
что в материалах регистрационного дела отсутствуют подобные указания, и
данный дом является обычным многоквартирным
1
.
Органы местного самоуправления управляют жилым фондом и
принимают решения о передаче жилых помещений в собственность граждан,
однако в случае, если гражданин, которому такое помещение было передано
в собственность, не регистрирует свое право собственности в учреждении по
государственной регистрации прав на недвижимое имущество, помещение
находится в муниципальной собственности, и в ряде случаев гражданину
приходится обращаться в суд с иском о признании права собственности в
порядке наследования после смерти наследодателя, не зарегистрировавшего
в установленном порядке свое право. Ответчиком при этом является ППО –
муниципалитет.
Решением Ордынского районного суда Новосибирской области от 27
февраля 2018г. удовлетворены исковые требования Нагорновой О.И. к
администрации Кирзинского сельсовета Ордынского района Новосибирской
области о признании права собственности на квартиру в порядке
наследования. Истец обратилась в суд с иском, в котором указывала, что
после смерти мужа открылось наследство в виде квартиры, которая была
выделена ДД.ММ.ГГ. ее мужу договором на передачу в собственность
граждан квартир, заключенным между умершим наследодателем и
1
Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 04.07.2011г. по делу
№2-1955/2011г. – Судакт.ру, режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/RGOUQFSaEINO
68
администрацией Киргизинского сельсовета. Данный договор не прошел
регистрацию в БТИ, а нотариус при обращении за свидетельством о праве на
наследство указал на то, что необходимо установить факт принятия
наследства. Квартира в учреждении по государственной регистрации прав на
недвижимое имущество зарегистрирована как муниципальная собственность
Между тем, избрание истцом способа защиты права в виде признания
права собственности влечет переход права собственности от ППО
муниципалитета непосредственно к наследнику, минуя выдачу нотариусом
свидетельства о праве на наследство, поэтому в данном случае установление
факта принятия наследства являлось косвенным основанием для признания
права. Представитель ППО администрации признал исковые требования, и
они были удовлетворены в полном объеме
1
.
Указанная категория гражданских правоотношений с участием
публичных образований показывает одну из проблем управления
муниципальным и государственным имуществом – недвижимое имущество,
находящееся в собственности муниципалитетов, не регистрируется как
муниципальная собственность, однако ставится на кадастровый учет, ему
присваивается кадастровый учетный номер, и оно включается в
налогооблагаемую базу муниципальной собственности. Однако в
соответствии со ст.131 ГК РФ права на недвижимое имущество подлежат
обязательной государственной регистрации, и право признается лишь по
факту его государственной регистрации. Тот факт, что гражданин-
пользователь такого имущества не регистрирует право собственности на
него, лишает ППО права на получение налога на имущество, хотя имущество
остается в собственности у муниципалитета.
Таким образом, одним из видов муниципального и государственного
имущества, которым осуществляют управление ППО через своих
представителей, является недвижимое имущество. В данной сфере
1
Решение Ордынского районного суда Новосибирской области от 27.02.2018г. по делу
№2-289/2018г. – Судакт.ру, режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/rtuSyUP4d8x8
69
существует ряд проблем при возникновении гражданско-правовых
отношений. Право муниципальной и государственной собственности не
регистрируется отдельно в ЕГРН, и соответствующая запись в реестре не
содержит сведений о собственнике, что связано с тем, что муниципалитет не
желает официально регистрировать право муниципальной собственности,
поскольку это повлечет необходимость уплаты налога. Тем не менее в
отсутствие зарегистрированного права заключается договор на передачу
квартиры в собственность граждан (приватизации), и у гражданина с
момента регистрации такого договора возникает право собственности на
данное имущество.
Кроме того, в ведении муниципалитетов находится
специализированный жилищный фонд, который предоставляется гражданам
на различных основаниях (служебное жилье, коммерческий найм,
маневренный фонд и т.д.). Права на подобный фонд, которые существуют у
муниципалитета, также зачастую не регистрируются, и правовой статус
имущества определяется лишь на основании включения его в
специализированный реестр муниципальной собственности, который не
является публичным и не подлежит публичному доступу. Все это
противоречит основному принципу участия ППО в гражданско-правовых
отношениях – публичности.
2.4. Особенности правоприменения норм и судебной практики в области
реализации правового положения публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях
Принимая участие в судах в качестве процессуального субъекта,
публичные образования действуют через своих представителей. Следует
отграничивать процессуальную правоспособность и самостоятельность
самих ППО и их представителей – государственных органов и органов
местного самоуправления. На это указывают в своей работе А.Ф.Бакулин и
70
А.В.Камаева. Авторы замечают, что в соответствии со ст.ст.27, 43
Арбитражного процессуального Кодекса РФ
1
процессуальная
правоспособность признается за РФ, субъектами РФ и муниципальными
образованиями, но не за представителями в лице уполномоченного
компетентного органа: к примеру, Российская Федерация в лице
Министерства финансов РФ, республика Марий Эл в лице Министерства
имущественных отношений республики Марий Эл, муниципальное
образование «городской округ Йошкар-Ола» в лице комитета по управлению
муниципальным имуществом администрации г.о.Йошкар-Ола
2
.
Согласно ч.1 ст.27 АПК РФ арбитражным судам подведомственны
гражданские дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с
осуществлением предпринимательской деятельности.
Согласно ч.2 ст.27 АПК РФ арбитражные суды разрешают
экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций,
являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих
предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и
имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в
установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели),
а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными
законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не
имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса
индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).
Таким образом, специальной процессуальной компетенцией
арбитражных судов являются экономические споры, в которых могут
1
Арбитражный процессуальный Кодекс РФ от 24.07.2002г. № 95-ФЗ (ред. от 03.08.2018г.)
// РГ – 27.07.2002г. – № 137
2
Бакулин А.Ф., Камаева А.В. Публично-правовое образование как субъект спора,
вытекающего из гражданских правоотношений // Марийский юридический вестник –
2016г.
71
принимать участие и ППО. При привлечении к участию в деле ППО в
качестве иных лиц, не являющихся истцами или ответчиками, ППО также
участвуют в деле в лице своих представителей – уполномоченных
государственных органов. При этом следует очень детально изучать
материалы дела и отграничивать экономическую и коммерческую
деятельность ППО от осуществления ими властно-административных
полномочий в сфере предпринимательской деятельности, к примеру,
вынесение различных нормативно-правовых актов в данной сфере, которые
влияют на права и обязанности участников экономических или
предпринимательских правоотношений.
В таком случае возможно нарушение прав и свобод участников рынка
нормами вынесенного нормативного акта, и может возникнуть коллизионный
вопрос, к подсудности какого именно органа будет относиться спор, и какое
именно нарушение и возникшее правоотношение является более
императивным – спор о нарушенном праве, связанный с вынесением
нормативно-правового акта или же нарушенные интересы в сфере
коммерческой и предпринимательской деятельности.
В первом случае налицо административно-правовой спор,
разрешаемый в рамках Кодекса об административном судопроизводстве РФ
1
,
подсудный суду общей юрисдикции, во втором – это гражданско-правовой
спор, подсудный арбитражу. Не всегда суды правильно определяют
подсудность и возвращают заявлению заявителю по основанию
неподсудности. Между тем, следует помнить о том, что споры между судами
о подсудности недопустимы, что означает, что если суд, принявший
заявление изначально, указал в определении, что дело подсудно другому
суду, тот суд, который указан в определении как орган надлежащей
подсудности, не может отказать заявителю в приеме данного заявления.
Однако если изначально суд неверно определил подсудность, то суд,
1
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015г.
№21-ФЗ (ред.от 29.07.2018г.) // РГ – 11.03.2015г. – №49
72
принявший данное заявление после него, рассмотрит дело, относящееся не к
его компетенции, что повлечет нарушение ст.47 Конституции РФ.
Весьма интересны особенности процессуальной правоспособности при
рассмотрении дел с участием ППО. Так, соответствующие учреждения и
организации-представители ППО получают соответствующий статус лишь
после прохождения государственной регистрации в качестве юридического
лица. В связи с возникновением подобного юридического лица ответчиком
или истцом в зависимости от обстоятельств дела является само бюджетное
муниципальное или государственное учреждение, но не сам по себе
властный государственный орган или орган местного самоуправления. При
этом привлечение подобного истца или ответчика в процесс связано именно
с осуществлением коммерческой предпринимательской деятельности, к
примеру, муниципальное учреждение «Администрация г. Н-ска»,
государственное учреждение «Министерство спорта и туризма Н-ской
области».
При совершении сделок ППО и их организациями-представителями
необходимо учитывать следующее. При рассмотрении споров, вытекающих
из гражданских правоотношений, необходимо различать договоры,
заключенные государственным органом или органом местного
самоуправления от имени ППО и сделки, совершенные ими как бюджетными
учреждениями. Очевидно, что сделки, совершенные от имени ППО, являются
более императивными с административно-правовой точки зрения, поскольку
первичными с точки зрения возникновения права государственной или
муниципальной собственности является именно ППО, который впоследствии
учреждает соответствующее учреждение-представитель – государственное
(муниципальное) учреждение или бюджетная организация, которая может
выступать в гражданских правоотношениях в качестве стороны сделки. При
этом с гражданско-правовой точки зрения обе сделки считаются
равноценными, если не считать того, что непосредственно сами ППО, как
правило, не вступают в сами гражданско-правовые отношения, а участвуют в
73
них опосредованно, через свои бюджетные учреждения. Таким образом,
следует заключить, что одной из целей создания таких бюджетных
учреждений является опосредованное вступление ППО в гражданские
отношения. При этом в качестве ответчика и истца привлекаются сами
бюджетные учреждения, а не ППО, что освобождает ППО от процесса
участия в судебном разбирательстве.
На основании изложенного, полагаем, что споры с участием ППО
гражданско-правового характера могут быть осложнены наличием
административно-правового элемента.
В случае же, если спор касается сделки, возникает юридическая
коллизия, связанная с тем, что к подсудности судов общей юрисдикции
относятся административные дела, связанные с оспариванием нормативно-
правовых актов, изданных ППО в пределах своей компетенции, при этом
данные нормативно-правовые акты могут влиять на совершение сделки, то
есть, они могут вмешиваться в гражданско-правовую сферу и являться более
императивными, чем сами сделки.
Споры, связанные с предпринимательской деятельностью подсудны
арбитражным судам, поэтому весьма частым случаем участия ППО в
гражданских правоотношениях в случае дальнейшего возникновения спора
является установление необходимой подсудности. Стороны не лишены
возможности указать подсудность в договоре, однако нормы
процессуального законодательства также должны учитываться. Все это
происходит, как представляется из-за того, что в деятельности ППО
достаточно большое участие занимает именно административно-правовой
элемент, который приводит к изменению арбитражной подсудности.
Вывод: в ходе исследования были изучены проблемы института
ответственности ППО в гражданских правоотношениях. В случае
причинения вреда незаконными и неправомерными действиями ППО
ответчиком по возникшему деликтному обязательству является казна
Российской Федерации. Другой проблемой является специальная правоваЯ