14
общности целей и принципах сотрудничества, сочетает в себе интересы
отдельного предприятия и народного хозяйства в целом, являясь таким же
представителем, как и советское государство, а также назначенный этим
государством руководитель..»
1
.
Как писали в своих работах Я.Ф.Миколенко, Е.П.Орловский:
«..Советская Россия представляла собой единство фонда государственной
социалистической собственности, а также политического и хозяйственного
руководства, которое мыслилось представителем всего общества..»
2
. Как
указывает в своей работе С.Ю.Мочалов, становление новых правоотношений
в СССР, обусловленных иной формой хозяйствования, не связанной с
капиталистическими принципами, потребовало переосмысления правового
положения государства в гражданских правоотношениях. Социалистическое
государство вступало в гражданские правоотношения в качестве субъекта
имущественных прав в тех случаях, когда оно действовало от имени казны
государства. Казна связывалась с понятием государственного бюджета
3
. Все
ученые-цивилисты советского времени подчеркивали доминирующую роль
государства в гражданских правоотношениях. Даже в том случае, когда
собственником имущества являлось государственное предприятие или
учреждение, в гражданском обороте от их имени выступало государство
4
.
А.В.Венедиктов рассматривал государственные органы как юридические
лица гражданского права, включаемые в понятие государственного
имущества
5
.
1
Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. – М.: Статут, 2004
2
Миколенко Я.Ф., Орловский П.Е. Гражданское право: учебник для вузов, ч.1. М.:
юрид.изд-во НКЮ СССР, 1938. С.82-85
3
Мочалов С.Ю. Некоторые правовые проблемы участия публично-правовых образований
в гражданских правоотношениях // Актуальные проблемы российского права – 2016г. –
№3(64) – с.89-97
4
Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью
// Советское государство и право – 1940г. – №5-6
5
Венедиктов А.В. Государственные юридические лица в СССР // Советское государство и
право – 1940г. – №10, с.65
15
Несмотря на то, что многие исследователи указывают на
существование в советской экономике гражданского оборота, полагаем, что
это не так, и формы хозяйствования принимали совсем иной, не рыночный и
не гражданский характер. Наиболее характерной формой хозяйственных
отношений, связанных с правомочиями государственных органов и
государства как публичных юридических лиц, являлся хозяйственный расчет,
что объяснялось тем, что рыночные отношения, как и любые отношения в
советской государственной системе, опосредуются государственной
деятельностью. Статус юридического лица ставился в зависимость от
финансово-бухгалтерских категорий (самостоятельная смета, наличие
собственного имущества), которые давали право на совершение сделок, а
также право на участие в качестве истца и ответчика по имущественным
спорам
1
. Это привело к тому, что понятие государства несколько отделилось
от понятия юридического лица публичного права, поскольку оно
воспринималось как некое образование, стоящее над субъектами
гражданского права и осуществляющее функции хозяйственного управления
через разветвленную сеть своих органов, к которым относились учреждения
и предприятия.
Как указывает в своем исследовании О.Е.Кутафин, такая
неопределенность правового положения публичных образований,
неприменимость к ним понятия юридического лица оказали влияние и на
современную российскую правовую доктрину
2
. Так, согласно ст.124 ГК РФ
публично-правовые образования приравнены к юридическим лицам с
позиции владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.д.
При этом отличие ППО от юридических лиц современным гражданским
законодательством предусматривается в многочисленных исключениях,
установленных законодателем. Подобные исключения предусматривают
1
Тархов В.А. Гражданское право. Общая часть: курс лекций. Чебоксары: Чув.книж.изд-
во, 1997г. с.181-184
2
Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как
юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С.48
16
дифференцированный подход к юридическим лицам и ППО, правовой режим
пользования и владения которого ограничен федеральными законами.
Таким образом, можно прийти к выводу, что существенное
продвижение в развитии понятия ППО произошло в период возникновения
свободной рыночной экономики, уменьшения присутствия государства и его
роли в рыночных отношениях, и, главным образом, вследствие
возникновения права собственности, что привело к возникновению
различных и многочисленных форм существования юридических лиц,
которые уже не могли существовать в прежней форме юридических лиц
публичного права. Именно возникновение права частной собственности
повлекло имущественное, и, как следствие, юридическое обособление
разнообразных форм юридических лиц, которые не могли существовать
совместно с государственными ППО. Отделение и обособление юридических
лиц различных форм собственности повлекло выделение в отдельную
юридическую группу субъектов гражданского права ППО как образований,
сравнимых с юридическими лицами, однако в силу своего правового статуса
и правовой природы не способных наделяться аналогичными правовыми
характеристиками.
Конструкция ППО пришла в гражданское право не сразу, но была
обоснована с научной стороны – исследователи публичного статуса
государственных органов предлагали для рассмотрения теорию расщепления
личности государства, в зависимости от природы правоотношений,
участником которых оно является. Так была предложена конструкция
особого лица, существующего наряду с физическими и юридическими
лицами
1
.
Между тем, интерес представляет не только формирование и
становление понятия ППО, но и правосубъектность ППО. Как указывается в
работе Р.Р. Садриевой, понятие «правосубъектность» появилось в
1
Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Гражданское право: учебник, ч.1. Изд.2-е, перераб.и доп. М.,
1996г. с.171
17
юриспруденции в 20-м веке. Первое упоминание о правосубъектности
содержится в ст.6 Всеобщей Декларации прав человека, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН в 1948г.
1
, которая устанавливала
правосубъектность каждого человека, где бы он ни находился. Наличие
правосубъектности является определяющей категорией для участия в любых
правоотношениях, в том числе, и в гражданско-правовых. Правосубъектность
является способностью иметь и осуществлять непосредственно или через
своих представителей субъективные права и юридические обязанности,
образующие ту или иную отрасль права. С этой точки зрения
правосубъектность государства должна была быть дифференцирована на
правосубъектность его различных административно-структурных
подразделений, которыми являются регионы и муниципальные образования,
а также государственные органы, поскольку все они неотделимы от понятия
«государство», однако в правоотношениях должны выступать от своего
имени, однако представлять и государство. С этой точки зрения весьма
дискуссионным является вопрос о том, являются ли субъекты РФ и
муниципальные образования представителями государства, либо образуют
самостоятельные правосубъектные единицы. Гражданское право
рассматривает данный вопрос с точки зрения образования самостоятельных
субъектов, однако мы предполагаем, что возможность реализации
определенных прав и обязанностей как субъектов, так и муниципальных
образований существенно ограничена Конституцией РФ
2
, а также иными
нормативными актами.
Даже не принимая в расчет административные правомочия субъектов
РФ, к которым, к примеру, относится невозможность пересмотра
административно-территориальных границ на уровне субъекта РФ,
гражданская правосубъектность сильно ограничена нормами законов. К
1
Всеобщая декларация прав человека, принята 10.12.1948г. Генеральной Ассамблеей
ООН // РГ – 05.04.1995г.
2
Конституция РФ от 12.12.1993г. (ред.от 21.07.2014г.) // РГ – 04.08.2014г. – №31 ст.4398
18
примеру, имущественные права и обязанности субъектов РФ и
муниципальных образований сильно зависят от бюджета, который
формируется на федеральном уровне и является правоотношение совершенно
не гражданского, а административного характера.
Таким образом, можно утверждать, что правосубъектность ППО
существенно ограничена их административно-правовым статусом, который
довлеет над их гражданско-правовой правосубъектностью.
Такой субъект гражданских правоотношений, как публично-правовое
образование (ППО) прошел долгий путь становления и развития. Теория
юридических лиц начала формироваться в дореволюционный период, однако
впоследствии в связи с возникновением нового подхода в советском праве
все юридические лица рассматривались как одна из форм государственного
имущества. Неопределенность правового положения ППО выражалось в том,
что государство опосредованно участвовало во всех гражданских
правоотношениях имущественного характера в форме хозяйственного
расчета, при этом государственные предприятия и учреждения образовывали
публично-правовые юридические лица, которые в равной мере сочетали в
себе признаки юридических лиц и ППО. Невозможность отделения ППО от
юридических лиц определялось отсутствием свободного рынка, рыночных
отношений и права частной собственности. Само государство в советской
модели не могло выступать самостоятельным ППО, поскольку оно
участвовало во всех отношениях посредством подчиненных предприятий и
учреждений. Доминирование административного фактора являлось
определяющим в характеристике публичных юридических лиц, поэтому для
возникновения ППО требовалось снижение влияния административного
ресурса на плоскость рыночных отношений и гражданского оборота. Все это
произошло в 90-ые годы с образованием Российской Федерации, и
изначально ППО именовались «особыми лицами», существующими наряду с
юридическими и физическими.
19
1.2. Правовое регулирование публично-правовых образований и их
правосубъектность в современных гражданских правоотношениях
Согласно ч.1 ст.124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации: республики, края, области, города федерального
значения, автономная область, автономные округа, а также городские,
сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных
началах с иными участниками этих отношений - гражданами и
юридическими лицами. В контексте данного определения необходимо
подчеркнуть именно равные начала, на которых основано участие ППО в
гражданско-правовых отношениях. Это означает, что ППО, несмотря на
наличие властного административно-правового элемента, принимает участие
в гражданских отношениях на тех же принципах равноправия, свободного
волеизъявления и диспозитивности правовых норм, что и иные участники
гражданского оборота – физические и юридические лица, При этом
возникает вопрос определения волеизъявления как наиболее дискуссионный
и интересный вопрос гражданского права. Ранее указывалось, что этот
вопрос рассматривался правоведами и ранее, в советское время, что
указывает на его актуальность в любое время. Действительно, если для
физического лица его правосубъектность определяется исключительно его
волеизъявлением, то в случае юридического лица, а также ППО вопрос
определения волеизъявления действительно проблематичен. Так, в случае
юридического лица вопрос волеизъявления может сводиться к
волеизъявлению руководителя юридического лица или органа управления
юридического лица. В случае с ППО необходимо учитывать, что в отличие от
юридического лица ППО имеет административно-властную природу, и
правоотношения внутри самого ППО основаны не на гражданском, но на
административно-властном факторе.
20
Согласно ч.2 ст.124 ГК РФ к субъектам гражданского права, указанным
в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие
юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей
данных субъектов. Таким образом, ППО регулируются правовыми нормами,
применимыми к юридическим лицам, несмотря на специфическую
административно-властную природу образования.
С этой точки зрения представляет интерес юридическое определение
одного из ППО - муниципального образования. Согласно ст.2 Федерального
закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
1
муниципальное образование -
городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ,
городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо
внутригородская территория города федерального значения. Это
подтверждает нашу версию о том, что в основе правового статуса ППО
лежит административно-территориальное деление, устанавливаемое не в
гражданском, но в административном порядке.
При этом согласно ч.1 ст.5 Конституции РФ Российская Федерация
состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов - равноправных субъектов
Российской Федерации. Поскольку Российская Федерация является
отдельным ППО, и в ее состав входят иные ППО, перечисленные в данной
конституционной норме, можно заключить, что наиболее крупным ППО
является Российская Федерация, при этом его правовой статус и положение
является особенным, не составным, то есть, все ППО, входящие в его состав,
не оказывают никакого влияния на самостоятельность статуса ППО
Российской Федерации. При удалении любого из ППО – какого-либо
1
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ред.от 30.10.2018г.) // РГ – 08.10.2003г. –
№202
21
муниципального образования, регионального образования, субъекта РФ,
правовой статус Российской Федерации как самостоятельного ППО не
претерпит никаких существенных изменений и останется прежним. Однако
нельзя забывать, что указанная конституционная норма является
фундаментальной основой конституционного устройства государства,
поэтому ни одно из ППО не может выбыть в принципе из состава самого
крупного ППО – Российской Федерации. Может совершиться включение
нового ППО, как это случилось в 2014г. с республикой Крым, однако такое
включение возможно лишь с принятием соответствующего федерального
конституционного закона (ФКЗ). Выбытие ППО в таком случае может
произойти либо в связи с упразднением соответствующего ППО или по иным
причинам, однако для этого требуется также принятие федерального закона
(ФЗ) или ФКЗ.
Как подчеркивается в изложенной норме Конституции РФ, все
субъекты являются равноправными, то есть, равноправие устанавливается на
конституционно-правовом уровне, но это равноправие иного порядка, не
такого, на которое указывается в ч.1 ст.124 ГК РФ. Гражданское равноправие
означает, что и к юридическим лицам, и к ППО применяются одинаковые
нормы в гражданском обороте. Равноправие, устанавливаемое ст.5
Конституции РФ, означает, что субъекты РФ как конституционные
образования равны между собой и ни один из них не имеет никаких
преимуществ как перед остальными субъектами, так и перед федеральным
центром.
Следует отметить, что муниципальные образования образуют местное
самоуправление, которое в соответствии с Конституцией РФ отделено от
федерального управления и представляет собой способ управления
государством на местах.
Согласно ч.1 ст.130 Конституции РФ местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
22
муниципальной собственностью. Последнее указывает на то, что в структуре
государственной собственности предусмотрено разделение собственности
федеральной и муниципальной. Это означает, что ППО муниципальные
образования обладают определенной имущественной независимостью. При
формировании таких ППО может учитывать не только территориальный, но
и исторический принцип. В соответствии с ч.1 ст.131 Конституции РФ
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и
на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно. Это означает, что исторический принцип формирования
ППО, предлагаемый А.М.Гуляевым в начале работы, нашел свое отражение и
в действующей российской Конституции.
Представляет интерес научный взгляд на правосубъектность,
выдвигаемый В.С. Емом, который рассматривал правосубъектность как
право общего типа, обеспеченное материальными и юридическими
гарантиями государства. Наделение субъекта правосубъектность есть
согласно В.С.Ему длящаяся связь субъекта и государства
1
. В таком случае
правосубъектность не может рассматриваться вне концепции государства и
привязано к существованию государства и государственной власти. Однако
поскольку государственная власть имеет сугубо административную природу,
возникает вопрос о природе правосубъектность. В настоящей работе
рассматриваются гражданско-правовые аспекты правосубъектности ППО, в
таком случае может оказаться так, что правосубъектность ППО, имея
изначально административно-правовую природу, впоследствии
трансформировалась в гражданско-правовую правоспособность. На это
указывает и история возникновения ППО, исследованная нами выше. ППО
имеют административно-правовую природу и возникали из
1
Ем В.С. Понятие, содержание и виды гражданских правоотношений // Гражданское
право: учебник в 4-х т. Т.1. 3-е изд. М.: Статут, 2004г. с.125-126
23
административных отношений с преобладанием властно-государственного
императива.
Это может означать, что, несмотря на подход гражданского права,
согласно которому к ППО применяются нормы, применимые к юридическим
лицам, правосубъектность ППО не может иметь ту же природу, что
правосубъектность физических и юридических лиц. Это, в свою очередь,
указывает на то, что к ППО не могут в полной мере применяться те же
нормы, что к юридическим и физическим лицам. Так, если предположить
обратное, то правосубъектность может существовать вне концепции и
понятия государства. Однако в таком случае отсутствуют какие-либо
предпосылки для существования права как наиболее фундаментального
критерия возникновения правосубъектности. Вне наличия правового поля
правосубъектность возникнуть не может, поскольку субъекты выступают
вторичным признаком реципиентов, приемников права.
В случае же с Российской Федерацией, выступающей самостоятельным
ППО, вопрос административно-правовой природы возникает еще более
остро, поскольку сама Российская Федерация и является таким источником
права, которое порождает правосубъектность.
Таким образом, речь может идти о некоем объекте, который с
философской точки зрения является «вещью в себе», которая порождает тот
правовой признак, которым сам же впоследствии и наделяется. Государство,
являясь источником права и закона, порождает правосубъектность, которая
не может существовать вне источника права. Но это же порождает и
императивность, а также доминирование административной
правосубъектности.
Гражданское право является вторичным для ППО при формировании
правосубъектности, первичен административно-территориальный фактор, а
также фактор разграничения полномочий, который определяется
Конституцией РФ (ст.71, 72), а также иными федеральными законами.
Гражданская правосубъектность ППО определяется, прежде всего,