54
присутствовать государство или муниципалитет в виде ППО. Если
передаваемое имущество является недвижимым, соответствующее
правоотношение в виде хозяйственного ведения или оперативного
управления подлежит обязательной государственной регистрации. В таком
случае право возникает на основании факта государственной регистрации и с
момента такой регистрации.
2.2. Участие публично-правовых образований в обязательствах, их
гражданско-правовая ответственность за нарушение условий обязательства
Ряд правоведов утверждают, что в тех случаях, когда закон говорит об
участиях в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, имеется в
виду также и правоотношения с ППО, которые с точки зрения
сделкоспособность и правоспособности в гражданском обороте занимают
положение юридических лиц
1
. Выше было показано, что законодательство,
предусматривая возможность участия ППО в сделках и иных формах
правоотношений гражданского права, рассматривает их в качестве
коммерческих юридических лиц. Вместе с тем формы собственности, на
которых имущество передается во владение и пользование
представительным органам ППО (предприятиям и учреждениям),
свидетельствуют о том, что такие виды прав, как оперативное и
доверительное управление, хозяйственное ведение, на которых
распорядители государственного и муниципального имущества принимают
участие в сделках, не могут считаться неограниченными видами правомочий,
поскольку они не аналогичны право собственности и порождают
ограничения гражданского оборота для сделок с подобным имуществом.
Вместе с тем, наличие специально предусмотренного права – права
муниципальной или государственной собственности, возможность нести
1
Суханов Е.А. Гражданское право: учебник в 4-х т. Т.1: Общая часть /
отв.ред.Е.А.Суханов. М., 2010г. С.376
55
ответственность по своим обязательствам и возможность процессуального
участия от своего имени в качестве истца и ответчика в суде делают ППО
равноправным участником гражданского оборота.
Гражданское законодательство иностранных государств также
предусматривает в качестве самостоятельного субъекта права ППО, при этом
отграничение ППО от юридического лица производится по публичности
осуществляемых целей и задач, наличию властных полномочий,
возможности возникновения и прекращения таких полномочий на основании
специальных актов государственных органов
1
.
Таким образом, можно заключить, что деятельность юридического
лица не предусматривает такой же степени публичности, как и
соответствующая гражданско-правовая деятельность ППО, однако сделки и
правоотношения данные участники гражданского оборота создают
одинаковые, однако ППО участвует в них от имени большего количества
лиц, чем юридическое лицо. Юридическое лицо участвует в сделке от имени
своих учредителей, органов управления и иных заинтересованных лиц
(бенефициаров, акционеров и т.д.), ППО представляет интересы государства,
что предполагает большую степень общественного участия и общественной
заинтересованности. Другой специфической стороной участия ППО в
гражданских правоотношениях является то, что по обязательствам в порядке
ст.1069 ГК РФ отвечает казна РФ, субъекта РФ или муниципального
образования. Это обязательства по возмещению причиненного вреда – одни
из наиболее императивных в гражданском праве. Юридическое лицо же
отвечает по подобным обязательствам своим имуществом, которое находится
на балансе у данной организации, при этом имущество учредителей или
иных участников юридического лица не может быть отнесено к данному
виду имущества.
1
Агафонова Н.Н., Артеменков С.В., Безбах В.В. Гражданское право: учебник. Т.1 /
отв.ред. В.П.Мозолин. С.248
56
Весьма интересная особенность подчеркивается некоторыми
правоведами – несмотря на то, что согласно ст.153 ГК РФ сделками
признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на
установление, изменение или прекращение гражданских прав и
обязанностей, данное определение дополняется нормой ст.124 ГК РФ,
согласно которой к государству применимы положения, касаемые
юридических лиц, то есть, государство является равноправным участников
всех предусмотренных законом сделок через ППО и их представительные
органы
1
.
Интересная особенность гражданско-правовой правосубъектности
подмечена в работе Т.Ф. Намаева – автор указывает, что ППО хотя и
принимают участие в наследственных правоотношениях, однако могут
являться в них только наследниками, но не наследодателями. Обычно по
закону ППО наследуют, если отсутствуют все иные наследники – и по
завещанию, и по закону, а само имущество становится выморочным.
Подобное имущество переходит в собственность РФ или муниципалитета
2
.
Связано это с тем, что наследственное правоотношение предусматривает
наступление смерти наследодателя как факта прекращения его
правосубъектности и перехода его прав и обязанностей к наследникам. ППО
не может прекратить свою правосубъектность по подобному основанию, это
же будет справедливо и для юридического лица.
Исследователь замечает, что возможность возложения обязательств на
ППО в рамках гражданских отношений существует не только по основаниям,
предусмотренным ст.1069 ГК РФ, ст.1070 ГК РФ (вред, причиненный
незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия,
прокуратуры и суда), но и при участии в договорных отношениях.
Специфика участия ППО в договорных отношениях связана со специальной
1
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения:
М.: Статут, 1998г. С.288
2
Намаев Т.Ф. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях
// Пробелы в российском законодательстве – 2014г. – №3 – с.97-98
57
целевой направленностью, под которыми следует понимать публичные
нужды, подразделяющиеся на муниципальные и государственные.
Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет
средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ или
внебюджетных источников финансирования потребности РФ,
государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для
осуществления функций и полномочий РФ, государственных заказчиков для
реализации федеральных целевых программ, для исполнения
международных обязательств, в том числе, для реализации
межгосударственных целевых программ. Под муниципальными нуждами
следует понимать обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и
внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных
образований, муниципальных заказчиков в товарах, услугах, необходимых
для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных в ведение органов местного
самоуправления
1
.
Кроме того, ППО могут вступать в иные договорные отношения,
например, договоры доверительного управления публичным имуществом
или договоры передачи жилых помещений, находящихся в публичном жилом
фонде в собственность граждан (приватизация). В связи с этим в
современной науке гражданского права формируется позиция о том, что
такие гражданско-правовые договоры с участием ППО образуют
самостоятельную систему договоров в рамках общей классификации
гражданско-правовых договоров
2
.
Так, вышеуказанный договор передачи в собственность граждан
жилого помещения, очевидно, имеет специфическую правовую природу и
1
Федеральный закон от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред.от
05.04.2013г.) // РГ – 28.07.2005г. – №163
2
Васильев М.Ю. Гражданско-правовая ответственность в договорных обязательствах :
Автореф.дисс….канд.юрид.наук. – Волгоград, 2007г.
58
направлен на реализацию конституционного права на жилище гражданина,
что является публичным императивом, поэтому подобные правоотношения
имеют особый статус, будучи связанными не просто гражданско-правовыми
принципами общего характера (добровольность, равноправие,
диспозитивность, свобода договора), но конституционными обязательствам
государства перед гражданином по обеспечению жилой площадью.
При рассмотрении вопроса наступления ответственности по
обязательствам ППО возникает необходимость определения
соответствующей терминологии. Так, объектом гражданско-правовой
ответственности по обязательствам выступает казна соответствующего ППО.
При этом необходимо отграничить юридическую интерпретацию данного
термина: казна ППО не может выступать самостоятельным участником
гражданского правоотношения, то есть, сделки, к примеру, не могут
заключаться напрямую с казной – это незаконно и не предусматривается ни
гражданским, ни каким-либо иным правом. Казна привлекается именно при
наступлении обязательственных правоотношений и выступает в качестве
способа возмещения и компенсации вреда, причиненного действиями ППО,
либо учреждений-представителей ППО. При этом весьма дискуссионным и
обсуждаемым является вопрос об ответственности по обязательствам таких
учреждений-представителей, которым, к примеру, было вверено
государственное или муниципальное имущество на праве оперативного
управления или хозяйственного ведения. Может ли быть обращено
взыскание на подобное имущество в случае удовлетворения требований о
компенсации вреда, причиненного такими предприятиями или
учреждениями, либо же по таким обязательствам всегда должна
привлекаться казна ППО?
Понятие казны содержится в п.4 ст.214 ГК РФ, согласно которому
средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не
закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями,
составляют государственную казну Российской Федерации, казну
59
республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа.
Таким образом, казна объединяет в себе все то государственное и
муниципальное имущество, которое не закреплено на иных видах прав за
организациями-представителями ППО.
Это означает, что удовлетворение требований к казне РФ исключает
удовлетворение требований к соответствующему предприятию или
учреждению, являющемуся представителем ППО, в связи с этим вопрос
обращения взыскания на государственное или муниципальное имущество по
обязательствам ППО не может быть разрешен положительно, поскольку по
смыслу обращения взыскания казна ППО не может не исполнить решение
суда о присуждении компенсации, поскольку она не может являться
несостоятельной. Это указывает на возможность исполнения решения суда
именно в денежном эквиваленте без применения принудительных мер
исполнения.
От имени казны выступают соответствующие финансовые органы – как
правило, это финансовые управления или подразделения Министерства
финансов РФ. Однако, возможны и варианты – так, решением
Промышленного районного суда г. Ставрополя от 12 ноября 2014г. были
частично удовлетворены исковые требования Зайковой Л.В. к войсковой
части 72153 Республики Адыгея г. Майкоп, Министерству обороны РФ о
взыскании компенсации морального вреда в связи с гибелью отца истицы –
Зайкова В.В. – на территории воинской части при исполнении обязанностей
военной службы от огнестрельного ранения. Суд признал Министерство
обороны Российской Федерации - главным распорядителем бюджетных
средств получателя бюджетных средств (войсковой части 72153) в порядке
субсидиарной ответственности по денежным обязательствам войсковой
части 72153 и взыскал с ответчика сумму компенсации в размере 500000
60
рублей
1
. При этом необходимо учесть, что воинская часть, на территории
которой произошло указанное событие, судом была признана коммерческой
организацией, поскольку находится в ведомственном подчинении
Министерства обороны РФ и распоряжается имуществом Министерства
обороны РФ на праве хозяйственного ведения. Само имущество находится в
федеральной собственности. На данный момент судами также по искам в
гражданском порядке к воинским частям привлекается Министерство
обороны в случае предъявления имущественных требований, поскольку сами
воинские части в имущественном плане не являются самостоятельными
правовыми субъектами.
Это указывает на приоритетность требований законодательства и
необходимость установления главного распорядителя бюджетных средств,
который и должен привлекаться к ответственности по возникшему
обязательству, хотя организация-распорядитель и признана коммерческой
организацией. Тем не менее, правомочия ее по самостоятельному
управлению имуществом ограничены, в связи с чем суд верно признал ее
несамостоятельным ответчиком. Кроме того, сфера правоприменения –
национальная оборона и вооруженные силы – прямо указывают на то, что
самостоятельных коммерческих подразделений и организаций в ней быть не
может, поскольку законом национальная оборона и военная служба отнесена
к компетенции Российской Федерации.
При этом в случае возмещения вреда за счет казны в порядке ст.1069
ГК РФ дискуссионным и открытым остается вопрос – необходимо ли
установление вины ППО в наступлении обстоятельств, за которые наступает
соответствующая гражданско-правовая ответственность. По аналогии с п.1
ст.1070 ГК РФ вред возмещается независимо от вины должностных лиц
органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако
ответственность по ч.1 ст. 1070 ГК РФ наступает лишь за конкретно
1
Решение Промышленного районного суда г.Ставрополя от 12 ноября 2014г. по делу №2-
8997/2014г. – Судакт.ру, режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/vDEwV11ADEbm
61
установленные обстоятельства - незаконное осуждение, незаконное
привлечение к уголовной ответственности, незаконное применение в
качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде,
незаконное привлечение к административной ответственности в виде
административного ареста, а также за вред, причиненный юридическому
лицу в результате незаконного привлечения к административной
ответственности в виде административного приостановления деятельности.
Тем не менее, уже в п.2 ст.1070 ГК РФ указывается, что если
незаконные действия органов дознания, следствия и прокуратуры не
повлекли указанные в п.1 последствия, вред возмещается в порядке ст.1069
ГК РФ. Норма ст.1069 ГК РФ не содержит указания на установление вины
каких-либо должностных лиц, тем не менее, судебная практика изобилует
случаями, когда суды в отсутствии прямого указания трактовали данную
норму в интересах государственного органа и требовали от истцов
доказательств вины ответчика – государственного органа, от имени которого
выступает казна. Так, решением Дзержинского городского суда
Нижегородской области от 28 сентября 2017г. было отказано в полном
объеме в удовлетворении исковых требований Золиной Н.К. к МВД России о
взыскании компенсации морального вреда в связи с гибелью ее сына-
сотрудника органов МВД при участии в контртеррористической операции. В
качестве соответчика в дело было привлечено Министерство финансов РФ.
Истец ссылался на норму ст.1084 ГК РФ, согласно которой вред,
причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных
обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы,
службы в полиции и других соответствующих обязанностей возмещается по
правилам, предусмотренным настоящей главой, если законом или договором
не предусмотрен более высокий размер ответственности. Суд пришел к
выводу в мотивировочной части, что обязанность по возмещению вреда,
причиненного жизни или здоровью военнослужащих и приравненных к ним
лиц, в порядке главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации за
62
счет соответствующей казны возникает в случае установления вины
государственных органов или их должностных лиц в причинении данного
вреда. Следовательно, статья 1084 ГК РФ позволяет использовать
дополнительно к публично-правовым средствам социальной защиты
военнослужащих и членов их семей меры гражданско-правовой
ответственности в тех случаях, когда вина органов и должностных лиц
государства в причинении вреда жизни или здоровью гражданина при
исполнении им обязанностей военной службы установлена. В иске было
отказано в полном объеме
1
.
Стоит отметить, что гражданские дела о возмещении вреда,
причиненного неправомерными действиями или бездействием ППО или их
представителей довольно сложны в связи с тем, что во многих случаях
представляет затруднение установить собственника или иного владельца
объекта, причинившего вред. Необходимо заметить, что для установления
правопринадлежности учитываются все виды владения – оперативное,
доверительное управлении, хозяйственное ведение и т.д., однако в
большинстве случаев никаких правоотношений официально не возникает, а
имущество, причинившее вред, передается организациям-представителям
ППО без каких-либо официальных актов, в ряде случаев даже не ставится на
баланс.
Решением Торжокского городского суда Тверской области от 14
августа 2017г. были частично удовлетворены исковые требования Григорьева
Ю.В. к муниципальному образованию город Торжок в лице администрации
муниципального образования город Торжок и управления финансов
администрации города Торжка о возмещении ущерба, причиненного ДТП,
произошедшего в связи с ненадлежащим состоянием дорожного покрытия,
что, по мнению истца, относится к подведомственности органов местного
1
Решение Дзержинского городского суда Нижегородской области от 28 сентября 2017г.
по делу №2-2958/2017г. – Судакт.ру, режим доступа:
http://sudact.ru/regular/doc/gAJfClkgfkZp
63
самоуправления. В ходе разбирательства к участию в деле в качестве
соответчика был привлечен МУП «Водоканал», поскольку яму, нарушившую
нормальное состояние дорожного покрытия, раскопали именно сотрудники
данного муниципального предприятия. Представитель МУП в суде
утверждал, что работы велись по заявке администрации муниципального
образования.
Тем не менее, суд отказал во взыскании суммы ущерба с заявленных
ответчиков, взыскав размер компенсации причиненного ущерба с МУП
«Водоканал». При этом судом была установлена вина МУП «Водоканал» в
создании опасных условий на автодороге общего пользования, а ордер на
производство работ муниципальное предприятие-ответчик предоставить не
смог
1
.
Автор приходит к выводу, что привлечение к компенсации вреда,
причиненного действиями (бездействием) ППО, либо аффиллированных с
ним структур, организаций-представителей, осуществляется, как правило, в
порядке ст.1069 ГК РФ, ст.1070 ГК РФ. Гражданская ответственность ППО
наступает в рамках ст.1069 ГК РФ. Главным распорядителем бюджетных
средств, за счет которых осуществляется компенсация ущерба, являются
средства казны соответствующего ППО, которая выступает, как правило, в
виде финансового управления или территориального отделения
Министерства финансов РФ. Несмотря на отсутствие в законе прямого
указания на это, суды требуют доказательств наличия вины в действиях
(бездействии) ППО, которые повлекли причинение вреда или ущерба истцу,
суды не применяют норму ст.1064 ГК РФ о возмещении вреда вне
зависимости от наличия вины причинителя вреда, хотя в ряде случаев оно
должно находить свое применение, поскольку установление вины ППО
является затруднительным. Казна не является при этом самостоятельным
1
Решение Торжокского городского суда Тверской области от 14 августа 2017г. по делу
№2-452/2017г. – Судакт.ру, режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/qvBPajuWamQB