44
Глава 2. Реализация правового положения публично-правовых образований в
гражданских правоотношениях и вопросы правового применения
регулирующих их норм.
2.1. Право собственности публично-правовых образований и его содержание
(оперативное и доверительное управление, хозяйственное ведение)
Право собственности ППО должно включать в себя все три
составляющих данного правоотношения – право владения, пользования и
распоряжения. Как представляется, конструкция самого права не изменяется
при переходе от юридических и физических лиц к ППО, меняются лишь
основания возникновения, среди которых нельзя не выделить такие
специфические, как конфискацию, реквизицию и обращению в
муниципальную собственность бесхозяйных вещей.
Тем не менее, гражданское законодательство предусматривает
определение как права собственности физических и юридических лиц (ст.213
ГК РФ), так и право муниципальной и государственной собственности
(ст.214 ГК РФ, ст.215 ГК РФ).
Согласно нормам ст.212 ГК РФ в России признаются частная,
муниципальная и государственная форма собственности. Имеются такие
виды имущества, которые могут находиться лишь в собственности
государства или муниципалитета – это ограниченные в обороте вещи.
Согласно ч.3 ст.213 ГК РФ коммерческие и некоммерческие
организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а
также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в
качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также
имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным
основаниям. Это означает, что государственные и муниципальные
предприятия не приобретают права собственности на то имущество, которое
передается им государством или муниципалитетом. Такое имущество
остается в собственности государства или муниципалитета, поэтому право
45
собственности в отношении такого имущества не возникает, и из трех
правомочий (владение, пользование и распоряжение) у государственного или
муниципального предприятия остается лишь пользование.
Однако согласно ч.4 ст.214 ГК РФ имущество, находящееся в
государственной собственности, закрепляется за государственными
предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в
соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296). Это противоречит
выводу, сделанному нами, поэтому необходимо изучить данную норму и ее
содержание.
Согласно ст.294 ГК РФ государственное или муниципальное унитарное
предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного
ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах,
определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.
Согласно ч.1 ст.296 ГК РФ учреждение и казенное предприятие, за
которыми имущество закреплено на праве оперативного управления,
владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом,
в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества
и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с
согласия собственника этого имущества.
Это позволяет заключить, что хозяйственное ведение и оперативное
управление являются одной из форм закрепления государственного и
муниципального имущества за соответствующим предприятием.
Хозяйственное ведение включает в себя и владение, и пользование, и
распоряжение, оперативное управление включает лишь владение и
пользование, распоряжение имуществом возможно лишь с согласия
собственника, то есть, государства или муниципалитета.
Таким образом, хозяйственное ведение, доверительное управление и
оперативное управление являются специализированными формами права
собственности, возникающего в отношении государственного и
46
муниципального имущества, которое передается государственному или
муниципальному предприятию.
Разработана и внедрена концепция оперативного управления
имуществом была в советское время, в 30-ые годы 20-го века академиком
А.В.Венедиктовым, а впервые законодательно закреплено такое право было
лишь в гражданском законодательстве СССР 1961г
1
. Данный вид права
предполагает, что государство, являющееся собственником имущества,
вправе передавать его в доверительное управление или оперативное
управление иным организациям также государственной формы
собственности или казенным учреждениям. Специфичность самой сферы
правоотношений предполагает установление специальных правовых понятий
и терминов.
По сути, говоря о том, что оперативное управление является правом на
распоряжение и пользование государственным имуществом казенным
учреждением или государственной организацией в соответствии с целями и
назначением самого имущества, а также вида и рода деятельности
организации, законодатель предполагает, что такое право по сути дела
правом в широком смысле не является – это лишь посреднические услуги
государственных организаций и казенных учреждений по распоряжению
государственным имуществом в тех целях, для каких оно предназначено, то
есть государство, не имея возможности и не являясь самостоятельным
правосубъектом, способным осуществлять самостоятельно и реализовывать в
полной мере права собственника в отношении имущества, поручает и
передает это имущество организации-посреднику, которая с точки зрения
правосубъектности является более конкретным представителем такого
субъекта как государство и может осуществлять полномочия в отношении
данного имущества в соответствии с гражданским законодательством.
1
Толстой Ю.К. Концепция А.В.Венедиктова о праве собственности и современность /
Ю.К.Толстой // Правоведение – 1988. – № 2. – С.15-27
47
Между тем как такового права с четкими юридическими границами в
данном случае не возникает, право оперативного управления – это
замаскированная юридическая фикция, предназначенная прикрыть собою
право государственной или муниципальной собственности. Попытаемся
доказать данное утверждение следующими тезисами: так, право как
юридическая категория должно и обязано быть субъектным – к примеру,
право собственности, право аренды, право пользования всегда имеет
конкретное лицо, которое данным правом обладает.
Право оперативного управления не подпадает под данную
квалификацию, поскольку абсолютно очевидно, что в данном случае термин
«государственная собственность» и «государство как собственник»
фактически означает отсутствие самого собственника и отсутствие четких
границ права, а Конституцией РФ четко закреплено лишь право частной
собственности (ст. 35 Конституции РФ), право же государственной
собственности – настолько зыбкое и расплывчатое с юридической точки
зрения, что проще определить его не как наличие права такого субъекта как
государство, но как отсутствие какого бы то ни было иного права частной
собственности, либо какого-либо иного вещного права четко определенного
лица.
В.А. Болдырев в своей работе также указывает на несамостоятельность
подобной конструкции права. Автор замечает, что право оперативного
управления зависит от первоначальной воли собственника – государства или
муниципалитета, и любая сделка, совершенная оперативным распорядителем
такого имущества, является недействительной, при этом пределы
волеизъявления устанавливает все тот же первоначальный собственник,
поэтому фактически любая сделка, совершенная с имуществом под
оперативным управлением, может быть признана недействительной по иску
государства на том основании, что оперативный управляющий превысил
48
пределы распоряжения имуществом
1
. Очевидно, что оперативное управление
не может считаться равным с правовой точки зрения праву частной
собственности, когда абсолютно точно определен субъект, который
определяет волеизъявление, и абсолютно однозначно выделен объект права,
принадлежащий субъекту на конкретном вещном праве.
Таким образом, возникает такая существенная правовая коллизия, что
право оперативного управления может и должно рассматриваться в
юридической науке не как наличие его как такового со всеми необходимыми
правовыми атрибутами, но как полное отсутствие каких бы то ни было иных
прав четко определенных правосубъектов. То есть, сама по себе
государственная и муниципальная собственность как источник и основание
возникновения права оперативного управления имуществом есть отсутствие
частной собственности в отношении имущества и невозможность точно и
однозначно определить его правопринадлежность.
Так как право оперативного управления порождается правом
государственной или муниципальной собственности, соответственно оно
несет в себе все черты и признаки порождающего его правового механизма.
Именно по этим основаниям можно утверждать, что такое право является
архаичным и устаревшим правовым институтом, а его зарождение и само
существование объяснимо лишь отсутствием института частной
собственности, что являлось основным принципом существования
советского государства и правовым фундаментом советской юстиции и
законодательства в целом, именно поэтому такой институт, как оперативное
управление зародилось на ниве практически полного отсутствия права
частной собственности, поскольку государство как субъект и правовая
функция нуждалось в способе управления собственным имуществом, и таким
способом являлось оперативное управление, которое, как вид
правоотношения фактически ничего не порождало и не закрепляло – и это
1
Болдырева В.А. Правовая природа хозяйственного ведения и оперативного управления //
Журнал российского права – 2011г. – №7 – с.52
49
является еще одним положением нашего тезиса. Право, будучи возникшим,
обязательно должно порождать для субъекта и объекта такого права
определенные обязанности и права – при этом они могут быть как вещными,
сугубо материальными, так и неимущественными, то есть нематериальными.
Как указывает в своей работе М.В.Белова, право оперативного
управления не порождает для его обладателя – государственной организации,
казенного учреждения, иного лица каких бы то ни было существенных
правовых последствий – имущество, переданное в оперативное управление
не становится принадлежащим данной организации, она лишь выполняет
посреднические функции, являясь фактически доверительным лицом
государства и действуя от его имени. Таким образом, право оперативного
управления является лишь способом посредничества между государством и
его органами в осуществлении полномочий и прав, представленных
гражданским законодательством
1
.
Кроме того, можно утверждать, что оперативное управление не несет в
себе абсолютно никаких правовых признаков и необходимых черт,
характеризующих возникновение и наличие права как такового. В этом
смысле оперативное управление, доверительное управление, хозяйственное
ведение – это не только способ, но и сервитут, то есть ограничение и
обременение, установленное в отношении такого имущества. Для более
подробного рассмотрения и понимания сути данного тезиса рассмотрим
следующий вопрос: как правило, и в основной своей массе права
оперативного управления и родственные с ними правовые термины –
доверительное управление, хозяйственное ведение, наиболее часто
применяются в настоящее время в отношении недвижимого имущества
муниципального и государственного жилищных фондов. В рамках такого
1
Белова, М.В. Предприятие как объект гражданских прав / М.В. Белова // Актуальные
вопросы частного права: сборник научных трудов. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011. – С.
10-13.
50
правоотношения осуществляется управление жилищным фондом от имени
государства, однако оперативным управляющим является юридическое лицо,
государственная организация или же казенное учреждение в соответствии с
делегированием полномочий по ст.125 ГК РФ.
Такой орган, действуя от имени государства, осуществляет функции по
распоряжению и управлению жилищным фондом, принадлежащим
государству, распределяя его между гражданами. Однако в соответствии с
требованиями, предъявляемыми Федеральным законом №218-ФЗ «О
государственной регистрации недвижимости»
1
право оперативного
управления и родственные с ним права должны быть надлежащим образом
зарегистрированы и оформлены. Для государственной регистрации такого
права органу, осуществляющему оперативное управление, необходимо
предоставить в учреждение по регистрации прав следующие документы:
выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, если
стороной сделки является юридическое лицо, заявление юридического лица о
государственной регистрации права, ограничения, обременения права на
недвижимое имущество, документы, подтверждающие полномочия
представителя, учредительные документы, документы, подтверждающие
передачу недвижимого имущества, документ, подтверждающий закрепление
имущества за казенным предприятием, государственным или
муниципальным учреждением (решение собственника о закреплении
имущества с указанием пообъектного перечня передаваемого имущества. В
результате за таким заявителем регистрируется право оперативного
управления на данное недвижимое имущество, однако в реестре
недвижимого имущества ЕГРН указывается, что собственником является
государство (муниципалитет), указанное же учреждение имеет лишь право
оперативного или доверительного управления таким имуществом. Как
1
Федеральный закон №218-ФЗ от 13.07.2015г. «О государственной регистрации
недвижимости» (ред.от 03.08.2018г.) // РГ – 17.07.2015г. – №156
51
правило, все подобные действия закрепляются постановлениями местных
органов исполнительной власти о передаче имущества в управление.
Таким образом, в данном случае право оперативного управления
является не правом в широком смысле данного термина, но обременением и
ограничением права, поскольку ни управляющая организация не может
предпринять какие-либо правоустанавливающие или правоизменяющие акты
или действия с оперативным имуществом без волеизъявления и уведомления
собственника, ни собственник – муниципалитет или государство не может
более никак распорядиться таким имуществом без рассмотрения вопроса
либо о прекращении права оперативного управления, либо о его переходе к
иному лицу.
Сама же по себе организация, либо юридическое лицо,
осуществляющее право оперативного управления, не становится
самостоятельным субъектом права даже после государственной регистрации
права в отношении данного имущества. В данном случае регистрация права
не носит того фундаментального принципа возникновения права, каковым
его рассматривает гражданское законодательство – сама по себе
государственная регистрация права оперативного управления имеет лишь
формальное и учетное значение, поскольку имущество не переходит от
одного собственника к другому, не меняется вид и форма собственности,
поскольку организация, зарегистрировавшая подобное право, лишь получает
официальный статус представителя государства как собственника данного
имущества с возможностью осуществления всех предусмотренных законом
правомочий. В этом состоит существенное отличие и основная специфика
данного института права и родственных ему от иных вид правоотношений.
Ряд исследователей замечают, что право оперативного управления и
право хозяйственного ведения являются весьма гибкой юридической
конструкцией, основной целью которой является защита имущества ППО о
экономических рисков и рисков утраты, указывая, что такие виды прав
являются весьма нетипичной юридической конструкцией для российского
52
законодательства, поскольку содержат в себе признаки ограниченных
вещных прав
1
Наука гражданского права и судебная практика не устанавливают
единства в подходе к вопросу о моменте возникновения права оперативного
управления или хозяйственного ведения имуществом, что подчеркивается и в
исследовательской литературе
2
. Так, суды указывали, что ч.1 ст.299 ГК РФ
содержит специальное правило о возникновении права оперативного
управления и права хозяйственного ведения с момента передачи такого
имущества (постановления ФАС Московского округа от 21.12.2007 г. № КГ-
А40/12735-07, ФАС Центрального округа от 18.03.2009 г. № А14-
5591/2008/193/6). Государственная регистрация названного права в данном
случае не является актом подтверждения возникновения соответствующего
права у государственного учреждения. Спорные помещения в
действительности учреждению не передавались, поэтому права оперативного
управления на спорный объект у учреждения не возникало.
В настоящее время главенствует доктринальный подход гражданского
права к моменту возникновения права оперативного управления и
хозяйственного ведения у субъекта такого права. Поскольку такое право, как
указывалось выше, наиболее часто устанавливается в отношении
недвижимого имущества государственного или муниципального фонда, то
такое право в соответствии со ст.131 ГК РФ возникает с момента
государственной регистрации и подлежит обязательной регистрации. Если
же право не подлежит обязательной государственной регистрации и не
связано с недвижимым имуществом, применяется норма ст.299 ГК РФ.
Тем не менее, Е.А.Терещенко в своей работе замечает, что до сих пор
сохраняется некоторая неопределенность в указанном вопросе, поскольку
принятие имущества на баланс юридического лица или внесение его в реестр
1
Ахметьянова З.А. К вопросу о совершенствовании законодательства о вещном праве //
Российская юстиция – 2009г. – №9
2
Болдырев В.А. Юридические лица-несобственники в системе субъектов гражданского
права: моногр./ под ред.В.А.Сысоева. Омск: Омск.акад.МВД России. 2010г. 340с.
53
государственной или муниципальной собственности судами может
рассматриваться как момент возникновения права оперативного управления
или хозяйственного ведения.
Так, решением Коломенского городского суда от 30 августа 2016 г.
истцу Родиной Т.И. было отказано в удовлетворении исковых требований о
приватизации муниципальной квартиры в связи с тем, что данное имущество
было включено в муниципальный реестр служебных жилых помещений
специализированного жилищного фонда администрации города, при этом
какого-либо права оперативного управления или хозяйственного ведения в
реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано никогда не было.
Распорядителем имущества являлось одно из городских государственных
учреждений, в связи с чем, суд пришел к выводу о возникновении права
оперативного управления служебным жилым помещением у данного
государственного учреждения после передачи квартиры собственником –
муниципалитетом
1
.
Следовательно, представляется, что право собственности ППО
делегируется ими своим органам, которые осуществляют управление данным
имуществом. При делегировании такое право становится
специализированным правоотношением – правом оперативного управления,
хозяйственного ведения или доверительного управления. Моментом
возникновения такого права является момент передачи имущества во
владение и пользование государственному или муниципальному
предприятию (учреждению), что позволяет считать основанием
возникновения такого права передачу имущества от собственника –
государства или муниципалитета распорядителю, которым, как правило,
является учреждение или предприятие государственной или муниципальной
формы управления. Если такая передача осуществляется юридическому
лицу, в составе его учредителей или органов управления должно
1
Решение Коломенского городского суда от 30.08.2016г. по делу №2-3289/2016г. –
Судакт.ру, режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/1FCfp3st4w5j