35
было определено недостаточно верно и повлекло за собой формирование
избытка бюджетных средств на счетах организаций, что и привело к таким
последствиям. Второй вопрос заключается в том, почему Министерство
экономического развития в ходе своих ежегодных проверок не пресекли
данные пренебрежения с обращением федеральными средствами?
Помимо этого, в отчетах Министерства экономического развития
автором данной работы был замечен ряд факторов по несоблюдению сроков
выполнения обязательств по формированию плана развития ОЭЗ (ОЭЗ ТРТ
«Армхи-Цари», ОЭЗ ТРТ «Матлас», ОЭЗ ПТ «Хабаровск», ОЭЗ ПТ
«Советская Гавань», ОЭЗ ПТ «Мурманск», ОЭЗ ТРТ «Ворота Байкала», ОЭЗ
ТРТ «Остров Русский», ОЭЗ ТВТ «Зеленоград», ОЭЗ ТРТ «Фрязино») и
проведению процедуры регистрации земель на баланс компании. При этом
формально компания не несет ответственности за качество выполнения тех
или иных полномочий.
В отчете о проведении проверки управляющей компании ОАО «Особые
Экономические зоны» Счетной палатой, аудиторы отмечают халатность
Министерства экономического развития в процессе формирования размеров
бюджетных ассигнований.
34
В частности, проблема связана с тем, что
Министерство при формировании очередных бюджетных планов не
учитывают наличие свободных средств на счетах компаний, что приводит к их
коммерциализации и к таким последствиям, как хранение данных денежных
средств на депозитных счетах в банках и рисковых операциях, о которых было
сказано ранее. В качестве примера этих последствий аудиторы Счетной
палаты приводят итоги 2016 года, согласно которым у Акционерного
общества «КСК» (управляющая компания туристического-рекреационного
Северо-Кавказского кластера) сформировался непокрытый убыток в размере
34
Бюллетень Счетной палаты №5 (май) 2016 г. ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка
деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для
управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся
эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств
при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации в 2016-2017 годах»
36
2,5 миллиардов рублей. Данная ситуация произошла в связи с тем, что у банка,
в котором находились средства компании отозвали лицензию на
осуществление банковских операций
35
. Управляющая компания ОАО «ОЭЗ
ППТ Моглино» выдавала свободные средства в качестве займов различным
организациям. Объем данных сделок составил порядка 113 миллионов рублей
и, что самое главное, согласно договору, если у компаний не было средств на
возврат займов, то они отвечали перед кредитором исключительно уставным
капиталом компании.
Аудиторы Счетной палаты РФ, также выявили ряд фактов
необоснованного, нецелевого расточительства бюджетных средств, а также
нарушения принципов законодательства, в частности:
36
строительство, реконструкцию тех или иных объектов на
находящейся за пределами ОЭЗ территории;
предоставление ложной информации со стороны управляющей
компании о готовности проектов по созданию объектов инфраструктуры;
невыполнение сроков, а также недостаточно обоснование размера
денежных средств на строительство данных объектов;
несоблюдение сроков согласования документации с органами
исполнительной власти субъекта, и с властью муниципалитетов, что привело
к остановке деятельности ОЭЗ на территории Хабаровского края;
в 2016 году отсутствовали планы развития у 16 из 33 Особых
экономических зон.
Согласно проведенному автором работы анализу, многие из этих
факторов связаны, в первую очередь, с отсутствием каких-либо чётких
формальных сроков и, что самое главное, ответственности за их
несоблюдение. В большинстве случаев несоблюдение сроков, которые так или
35
Бюллетень Счетной палаты №5 (май) 2016 г. ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка
деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для
управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся
эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств
при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации в 2016-2017 годах»
36
Тот же
37
иначе прописаны в законах, дополнительных соглашениях, постановлениях
или договорах, не влечет за собой каких-то мер по отношению к органам
управления. Возьмём ситуацию, которая произошла в Хабаровске: первое, на
что ФОИВ опирается – это постановление Правительства «О создании на
территории… Особой экономической зоны… типа»
37
. Если мы обратим
внимание на само постановление, то мы увидим, что оно содержит
информацию о создании ОЭЗ, о размерах инвестиций в данный проект, а также
о необходимости формирования сроков и других мероприятий для
осуществления функционирования ОЭЗ.
Автором данной работы было обнаружено, что у Постановлений
Правительства отсутствует единая четкая структура: часть постановлений
содержит информацию о необходимых денежных ассигнованиях из бюджета,
другие же не содержат даже и этой информации
3839
. В связи с этим, на мой
взгляд, у федеральных органов исполнительной власти отсутствует мотивация
в принятии скорых решений тех или иных вопросов, связанных с
функционированием ОЭЗ. Таким образом, согласно работе Фурщика
40
,
компания Great Wall Motors, которая планировала стать резидентом ОЭЗ ППТ
«Хабаровск», не получила данный статус в течении трёх лет в связи с
отсутствием планов развития зоны, которое было вызвано недостатком четких
согласованных границ территории, нерешенных земельных вопросов и прочих
согласований между УК и Министерством экономического развития.
Вдобавок, автор данной работы указывает на то, что сроки проведения
двухуровневой экспертизы нарушили достижение планируемых показателей в
37
Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1185 «О создании на территории Хабаровского
края портовой Особой экономической зоны»
38
Постановление Правительство РФот 3 февраля 2007 г № 72 «О создании на территории Иркутского
районного муниципального образования Иркутской области Особой экономической зоны туристско-
рекреационного типа»
*Отсутствует информация о необходимых инвестициях из бюджетов различного уровня
39
Постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 621 «О создании на территории Самарской
области Особой экономической зоны промышленно-производственного типа»
38
бизнес-плане компании, что также привело к упущению возможности
получения инвестиций от Китайской компании
41
.
В итоге проанализированной информации, мы можем выявить ряд
проблем, связанных с функционированием, а также работой самой системы
управления ОЭЗ:
недостаточно развитая система мотивации и контроля в процессе
выполнения тех или иных задач со стороны ФОИВ и управляющих компаний;
недочеты в сфере финансового планирования бюджетных
ассигнований управляющим компаниям;
несоблюдение сроков выполнения плановых целевых показателей
со стороны управляющих компаний;
отсутствие обоснований затрат, связанных со строительством
инфраструктуры вне пределов Особых экономических зон;
недостаточная согласованность действий между органами
управления различного уровня, которая приводит к негативным последствиям
в сфере функционирования ОЭЗ, а также в сфере взаимодействия с будущими
резидентами;
участие Правительства в процессе формирования постановлений
об открытии новой ОЭЗ не предусматривает непосредственного отношения к
определению сроков реализации основных мероприятий и, как правило,
размер бюджетных ассигнований, способствующих полноценному
функционированию ОЭЗ на первоначальном этапе.
В дополнение к анализу нормативно-правовых актов, отчетов и иных
источников автором данной работы было проведено интервью с 17
сотрудниками из 10 муниципальных районов, на территории которых
расположены ОЭЗ туристско-рекреационного типа
42
. В ходе проведения
данной работы был выявлен ряд проблем, с которыми сталкиваются органы
41
Фурщик М. А. Шутова А. В. Особые экономические зоны: опыт и перспективы //М.: ИД «Медиа Инфо
Групп. – 2016. С.174
42
Приложение 2. Список вопросов для интервью
39
МСУ при взаимодействии с управляющей компанией и ФОИВ, а также иная
информация, связанная с деятельностью ОЭЗ:
По словам сотрудников Зеленчукского, Урупского, Алагирского
районов из комитетов, отделов по Стратегическому развитию территории
Управляющая компания не дает актуализацию информации, (которую
запрашивает Министерство экономического развития), по зонам, входящим в
Северо-Кавказский туристический кластер – ОЭЗ ТРТ «Архыз», ОЭЗ ТРТ
«Маминсон»;
На территории ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» деятельность
управляющей компании привела к тому, что на протяжении 5 лет, созданная
ими инфраструктура, не используется. В результате чего представитель из
комитета жилищно-коммунального хозяйства Алтайского района в своем
мнении выразил крайнее негодование по вопросу целесообразности трат
бюджетных средств на данные объекты;
По результатам опроса сотрудника из управления стратегического
и инфраструктурного развития Слюдянского района (ОЭЗ ТРТ «Ворота
Байкала», было выявлено, что зона существует и «что-то там строится, но на
сегодняшний день территория не застроена и на 10%». С управляющей
компанией взаимодействовали исключительно на стадии планирования
границ и передачи прав на управление земельными участками.
Многие из представителей муниципальных районов
положительно отзывались об ОЭЗ, опираясь на то, что зоны привлекают
значительные инвестиции в район, а также потоки туристов.
На вопрос: «Какие рычаги для управления ОЭЗ вы хотели бы
иметь?», - 30% опрошенных отвечали: «Те, за которые нам бы платили», 30%
не хотели ничего менять в нынешней системе, 20% хотели бы осуществлять
контроль за процессом строительства объектов инфраструктуры и 20%
затруднялись ответить на данный вопрос.
Выводы по главе 2. Низкая эффективность ОЭЗ может быть вследствие
отсутствия коммуникации между различными ведомостями. Отсутствие
40
централизованной информации и решения административных проблем
мешают приходу новых инвесторов в нашу экономику. Данную проблему
можно решить путем координации на федеральном уровне, которая и поможет
обеспечить взаимодействие с другими министерствами. Для привлечения
инвесторов необходимо проводить PR-кампании, как для Сочи или Крыма.
Осуществление масштабных PR-мероприятий для повышения туристской
привлекательности региона является эффективным методом продвижения
имиджа территории и позволяет решить задачи не только на региональном, но
и федеральном уровнях. На основе разработанной новой уникальной PR-
кампании по улучшению туристской привлекательности республики Крым,
может быть разработана и применена PR-кампания в других регионах страны.
41
Глава 3. Направления совершенствования развития
туристическо-рекреационного типа
3.1. Формирование предложений, способных улучшить скорость и
качество развития ОЭЗ
На сегодняшний день, согласно мнению экспертов, в мире не
существует единой эффективной модели организации Особых экономических
зон
43
. Согласно проведенному анализу отечественной практики в данной
области, можно выделить несколько основных показателей эффективности
функционирования ОЭЗ в РФ:
44
степень освоения бюджетных средств;
экономический эффект для государства;
объекты, введенные в эксплуатацию.
По мнению автора, именно эти показатели позволяют провести
качественный анализ эффективности функционирования Особых
экономических зон на территории Российской Федерации. Вдобавок, автор
данной работы в своем исследовании использует показатель «стоимость
одного рабочего места», который применялся аудиторами Счетной палаты в
ходе проверки АО «Особые экономические зоны» и, по их мнению, отражает
эффективность вложенных бюджетных средств.
В данном разделе будут проанализированы показатели эффективности
деятельности Особых экономических зон, а также результаты деятельности
органов управления. Согласно проведенному ранее анализу нормативно-
правовой базы и различных документов отчетности о работе ФОИВ и УК
автором данной работы был выявлен ряд проблем, которые в 2016 году
привели к прекращению функционирования 8 Особых экономических зон:
45
43
Громова А. С., Кускова С. В. Оценка эффективности функционирования особых экономических зон в
Российской Федерации //Вестник науки Сибири. – 2015. – №. 3 (9).
44
Тот же
45
Постановление от 28 сентября 2016 года №978 в действующей редакции
42
6 зон туристическо-рекреационного типа, расположенных на
территориях Майминского и Чемальского МО республики Алтай, городов и
районов Ставропольского края, на острове Русский Приморского края,
Апшернского района Краснодарского края, Майкопского района республики
Адыгея, Алагирского и Ирафского муниципального образования республики
Северная Осетия – Алания;
2 портовых ОЭЗ на территории Советско-Гаванского
муниципального района Хабаровского края и на территории муниципальных
образований Кольского района Мурманской области.
В виду того, что их деятельность была признана «провальной»
46
проводить оценку их эффективности не является целесообразным. Более того,
мы произвели расчет совокупных затрат на функционирование данных зон,
размер которых составил 596 миллионов рублей
47
. Данные средства были
потрачены на разработку концепций развития территории, изучение
местности и прочие первичные расходы, целевое назначение которых
заключается в полноценном запуске проекта. Самыми «громкими» делами в
средствах массовой информации являются затраты на концептуальный план
развития ОЭЗ ТРТ «В гостях у сказки» Слюдянского района в размере 120
миллионов рублей, по результатам которых оказалось, что данная местность
является заболоченной и никаких работ по строительству и формированию
новых объектов инфраструктуры там не проводилось. Для справки,
деятельность данной ОЭЗ осуществлялась с 2007 по 2017 гг. Что в результате,
говорит о недобросовестной работе управляющей компании и контрольных
органов в лице Министерства Экономического развития по отношению к
развитию данной территории
48
.
46
Бюллетень Счетной палаты №5 (май) 2016 г. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка
деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для
управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся
эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств
при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации в 2016-2017 годах»
47
Приложение 1. Сводная таблица статистический данных.
48
http://www.rbc.ru/economics/05/04/2016/5702af839a7947125a9bd138
43
Аналогичный случай мы можем увидеть на примере портовой ОЭЗ,
функционирующей в Хабаровском крае: из выделенных 3 миллиардов рублей
было освоено лишь 44,7 миллиона. В качестве итогов ни один из резидентов
не получили свой статус на протяжении 6 лет функционирования ОЭЗ, более
того сроки рассмотрения их бизнес-планов достигали более двух лет, что
несовместимо с принципами ведения любой предпринимательской
деятельности
49
.
На сегодняшний день, на территории Российской Федерации
функционирует 26 ОЭЗ из них:
10 зон промышленно-производственного типа (ОЭЗ ППТ
«Узловая» Узловский район, Тульская область от 14.04.2016; ОЭЗ ППТ
«Липецк» Елецкий и Грязинский район, Липецкая область от 18.01.2006; ОЭЗ
ППТ «Алабуга» Елабужский район, Республика Татарстан от 18.01.2006; ОЭЗ
ППТ «Тольятти» Ставропольский район, Самарская область от 10.09.2010;
ОЭЗ ППТ «Титановая Долина» Верхнесалдинский городской округ,
Свердловская область от 27.12.2010; ОЭЗ ППТ «Моглино» Псковский район
Псковской области от 18.09.2014; ОЭЗ ППТ «Калуга» городской округ
Людиново, Людиновский район, Боровский район, Калужская область от
25.01.2015; ОЭЗ ППТ «Владивосток» городской округ Владивосток от
25.01.2015; ОЭЗ ППТ «Лотос» Наримовский район, Астраханская область от
12.12.2016; ОЭЗ ППТ «Ступино-Квадрат» Ступинский район, Московская
область от 08.09.2017);
6 зон технико-внедренческого типа (ОЭЗ ТВТ «Зеленоград»
городской округ Москва от 18.01.2006; ОЭЗ ТВТ «Санкт-Петербург»
городской округ Санкт- Петербург от 18.01.2006; ОЭЗ ТВТ «Дубна» городской
округ Дубна, Московская область от 18.01.2006; ОЭЗ ТВТ «Томск» городской
округ Томск от 18.01.2006; ОЭЗ ТВТ «Иннополис» Верхнеуслонский и
49
https://www.gazeta.ru/business/2017/04/10/10619267.shtml#page2
44
Лаишевский район, Республика Татарстан от 28.11.2014; ОЭЗ ТВТ «Исток»
городской округ Фрязино, Московская область, от 17.10.2016)
9 зон туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ «Байкальская
гавань» Прибайкальский район, Республика Бурятия от 02.03.2007; ОЭЗ ТРТ
«Ворота Байкала» Слюдянский район, Иркутская область от 02.03.2007; ОЭЗ
ТРТ «Бирюзовая Катунь» Алтайский район, Алтайский край от 02.03.2007;
ОЭЗ ТРТ «Завидово» Конаковсий район, Тверская область от 18.05.2017;
Туристско-рекреационный кластер в Северо-Кавказском Федеральном округе:
ОЭЗ ТРТ «Архыз» Зеленчукский и Урупский район, Республика Карачаево-
Черкессия от 11.01.2011; ОЭЗ ТРТ «Матлас» Хунзахский, Карабудахкетский,
Каякентский, Дербентский, Магарамкентский районы, Республика Дагестан
от 27.12.2014; ОЭЗ ТРТ «Эльбрус-Безенги» Черекский, Чегемской,
Эльбрусский, Зольский районы, Республика Кабардино-Балкария от
21.01.2011; ОЭЗ ТРТ «Армхи-Цори» Джейрахский и Сунженский районы,
Республика Ингушетия от 09.02.2014; ОЭЗ ТРТ «Ведучи» Итум-Калинский
район, Республика Чечня от 30.10.2015)
1 портовая зона (ОЭЗ ПТ «Ульяновск» Чердаклинский район,
Ульяновская область от 30.01.2010).
Согласно представленным выше данным 70% ОЭЗ располагается на
территории районов и 30% входят в границы городских округов.
В отчетах о результатах функционирования ОЭЗ на территории РФ,
подготовленных Министерством Экономического развития, зоны туристско-
рекреационного типа соответствуют низкому уровню развития. Автором
данной работы был произведен анализ различных показателей эффективности
функционирования действующих ОЭЗ ТРТ, взятых из проанализированной
ранее литературы, а также отчета Счетной палаты 2016 года:
5051
50
Бюллетень Счетной палаты №5 (май) 2016 г. ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка
деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для
управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся
эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств
при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации в 2016-2017 годах»
51
Громова А. С., Кускова С. В. Оценка эффективности функционирования особых экономических зон в
Российской Федерации //Вестник науки Сибири. – 2015. – №. 3 (9).