45
1. степень освоения бюджетных средств (отношение затрат к
неосвоенным финансам);
2. экономический эффект для государства (отношение Налоговых и
таможенных отчислений резидентов к размеру льгот);
3. объекты, введенные в эксплуатацию (отношение введенных
объектов к запланированным);
4. стоимость одного рабочего места (отношение государственных
ассигнований к созданным рабочим местам).
Анализ показателей производился в период «до 2014 года»-2017 год.
Данный период охарактеризован тем, что первые критерии оценки
деятельности ОЭЗ на территории РФ были утверждены в Постановлении
Правительства РФ от 10 июня 2015 г. N 491 «Об утверждении Правил оценки
эффективности функционирования особых экономических зон». Данный
документ утратил свою силу в связи с созданием новых Правил 2016 года,
оценка Министерства Экономического года в 2016 году не проводилась, более
того, следующий отчетный документ, характеризующий результаты
деятельности ОЭЗ в РФ будет опубликован лишь в 2018 году (согласно
Постановлению Правительства от 7 июля 2016 года №693)
52
.
В данном разделе будут проанализированы показатели по 3 ОЭЗ ТРТ
(40% ОЭЗ туристического кластера не подписали планы развития, оценка их
деятельности невозможна, в связи с отсутствием их отчетности остальные
зоны имеют весьма посредственные статистические показатели, специфика
которых будет раскрыта после проведенного анализа), а также ОЭЗ ППТ
«Алабуга», в качестве определения критериев эффективности (согласно
оценке Счетной палаты РФ, деятельность данной ОЭЗ является
эффективной)
53
.
52
Постановление Правительства РФ от 07.07.2016 N 643 "О порядке оценки эффективности
функционирования особых экономических зон"
53
Бюллетень Счетной палаты №5 (май) 2016 г. ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия «Проверка
деятельности акционерного общества «Особые экономические зоны» и юридических лиц, созданных для
управления особыми экономическими зонами в субъектах Российской Федерации, в части, касающейся
эффективности использования средств федерального бюджета, государственного имущества и иных средств
при создании и функционировании особых экономических зон в Российской Федерации в 2016-2017 годах»
46
Согласно представленному выше анализу, можно сделать ряд выводов:
1) В ОЭЗ ППТ «Алабуга» власти выполнили планы по освоению
бюджетных средств, направленных на развитие и функционирования Особой
экономической зоны на 97,35%, что соответствует эффективной деятельности
по данному показателю;
2) В ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь», «Ворота Байкала» и
«Байкальская гавань» размер освоенных бюджетных ассигнований составил
54,25%; 3,5%; 27,8% соответственно от выделенных государством
финансовых средств;
3) Совокупные остатки на счетах организаций на 2016-2017 год
составляют 22054 миллиона рублей. Согласно отчетам Счетной палаты РФ,
часть от денежных средств, находящихся на счетах управляющих компаний и
их филиалов, на протяжении многих лет хранились на депозитных счетах
различных банков и приносили прибыль данным организациям, которая
впоследствии распределялась на премии и бонусы к заработным платам
сотрудников;
4) По результатам данных показателей
54
, подтверждается
негативный экономический эффект от ряда проблем, связанных: с
несоблюдением сроков об утверждении Правил Развития ОЭЗ в зонах
туристско-рекреационного типа, с отсутствием информации о сроках
реализации тех или иных полномочий по обеспечению функционирования
зон, с недочетами в сфере финансового планирования бюджета и другими
факторами, которые не были затронуты в процессе проведения данного
исследования.
Рассмотрев подробно данный показатель, выводы относительно
экономической эффективности от зон туристско-рекреационного типа
неоднозначны:
54
Приложение 1. Сводная таблица статистических данных
47
1) С одной стороны, графики наглядно показывают то, что
пропорционально выданные льготы более чем соответствуют объемам
ожидаемых налоговых отчислений в зонах туристско-рекреационного типа.
2) С другой стороны, совокупные налоговые и таможенные
отчисления резидентов по всем трём ОЭЗ ТРТ составили 20,67 миллионов
рублей (для сравнения в ОЭЗ ППТ совокупный размер данных отчислений
равен 19,5 миллиардов рублей). Обязательно нужно учитывать и тот факт, что
траты на одну промышленную зону в среднем превышает аналогичные
государственные вложения в ОЭЗ ТРТ в 4 раза.
3) Возможно, если бы управляющие компании и Наблюдательный
совет более оперативно разрабатывали бы стратегии развития туристических
зон, то это позволило бы достичь больших объемов выплат резидентов, а
также планомерному освоению неизрасходованных бюджетных средств на
строительство необходимой инфраструктуры. Для справки, в среднем на
данную процедуру уходило от 2 до 4 лет в Российской практике. Исключением
является территория зоны ТРТ в Иркутске, о которой было сказано ранее.
В промышленно-производственной ОЭЗ «Алабуга» процент не
выполненных работ равен 13%, что, по мнению аудиторов Счетной Палаты,
является эффективным функционированием зоны.
1) На территории ОЭЗ «Ворота Байкала» по состоянию на 2017 год
ни один из запланированных в 2016 году объектов инфраструктуры не был
построен. Государственные затраты на предварительные работы составили
порядка 120 миллионов рублей, совокупные расходы равны 211 миллионов
рублей. Представленный выше график, по мнению автора работы, наглядно
отражает неэффективность использования бюджетных ассигнований на
строительство объектов инфраструктуры и подготовительные работы,
длительность которых продолжалась на протяжении 7 лет. 0% выполнения
плановых задач является неэффективным функционированием ОЭЗ, и,
соответственно, работы управляющих ею органов.
48
2) В ТРТ ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» и «Байкальская гавань» работы
по строительству различных объектов инфраструктуры равен 23% и 26%
соответственно, что характерно для условно-эффективных зон.
3) Исходя из представленных данных, можно предположить, что
невыполнение плановых показателей может быть вызвано многими
факторами:
изначально завышенные плановые показатели со стороны
управляющих компаний;
неэффективное использование бюджетных ассигнований;
отсутствие постоянного контроля со стороны органов управления
деятельности строительных фирм и подрядчиков, осуществляющих работы по
формированию объектов инфраструктуры на территории ОЭЗ;
иные факторы.
Необходимость анализа статистических показателей, характеризующих
«количество созданных рабочих мест», а также «размер направленных
федеральных и региональных бюджетных средств», вызвана тем, что при
проверке управляющей компании ОАО «Особые экономические зоны»
аудиторами Счетной палаты было выявлено, что совокупная по всем зонам
стоимость одного рабочего места на конец 2017 года, по моим подсчетам,
составляет 10,2 млн. рублей. Это характеризует неэффективность
использования управляющей компанией денежных вложений в развитие ОЭЗ
(с точки зрения данного контрольного органа). В связи с этим, считаю
необходимым рассчитать стоимость 1 рабочего места для эффективной ОЭЗ
ППТ и сравнить результаты с аналогичным показателем в зонах ТРТ.
a) Стоимость одного рабочего места
Расчет данного показателя будет произведен по следующей формуле:
C
раб
= Q
б
/ W
к
Где:
C
раб
– это стоимость одного рабочего места в млн. рублей;
49
Q
б
– это количество направленных бюджетных ассигнований в
создание объектов инфраструктуры и развитие ОЭЗ в млн. рублей;
W
к
– это количество созданных рабочих мест за период «до 2014 года»
и по 2017
55
;
ОЭЗ ППТ «Алабуга»
C
раб
= 32023/ 5434
C
раб
= 5,9
ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь»
C
раб
= 4699/ 55
C
раб
= 85,4
ОЭЗ ТРТ «Ворота Байкала»
C
раб
= 211/ 31
C
раб
= 6,8
ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань»
C
раб
= 4740/ 15
C
раб
= 316
1) По представленным выше данным хотелось бы отметить, что
показатель в 5,9 миллионов рублей за 1 рабочее место характерен для
эффективных Особых экономических зон. В сравнении с отчетом Счетной
палаты, эти цифры в 2 раза меньше тех, которые сформировались в результате
анализа эффективности всех 33 ОЭЗ в 2017 году (10,2 млн рублей).
2) Таким образом, стоит обратить внимание на ОЭЗ ТРТ «Ворота
Байкала» в Иркутском районном муниципальном образовании. Стоимость
одного рабочего места составляет 6,8 миллионов рублей. Формирование
оценки об эффективности использования бюджетных ассигнований, по
мнению автора работы, в этой ОЭЗ затруднено по следующей причине:
Во время анализа отчетности Министерства Экономического
развития, мы обнаружили, что фактические данные по неосвоенным
55
Приложение 1. Сводная таблица статистических данных.
50
бюджетным средствам и направленным не сходятся. Особенно в случае с
Иркутском стоит обратить внимание на то, что направленных средств в период
с «до 2014 года» по 2017 год было 211 миллионов рублей, а неосвоенных
бюджетных средств по состоянии на конец 2016 - 5789 млн. рублей.
3) На территории ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» и «Байкальская
гавань» стоимость одного рабочего места составляет 85,4 и 316 млн. рублей
соответственно. Результаты анализа очередной раз доказывают
неэффективное распоряжение бюджетными средствами со стороны
управляющих компаний. Предоставленные значения превышают основной
показатель, (10,2 миллиона рублей по всем ОЭЗ), в 8,5 и в 31 раз
соответственно.
Помимо приведенной выше статистики автор данной работы хотел бы
упомянуть о фактах, которые были обнаружены в ходе анализа отчета Счетной
палаты о функционировании ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь». В данном отчете
была отражена информация о том, что 40% объектов инфраструктуры были
построены за пределами территории ОЭЗ (на прилегающих территориях). По
мнению автора, этот факт свидетельствует о необходимости введения более
четких обоснований для строительства планируемых объектов
инфраструктуры, либо о нецелевом использовании денежных средств.
Вернувшись к вопросу о том, почему нами не были проанализированы
показатели туристско-рекреационного кластера в Северно-Кавказском
Федеральном округе, следует отметить: во-первых, ОЭЗ на территории
данного кластера создавались в период с 2011 по 2015 гг., в связи с чем по
состоянию на 2017 год планы развития территорий не были утверждены по
трём из 5 зон, во-вторых, остальные две зоны туристско-рекреационного типа
в Республике Кабардино-Балкария и Республике Чечня утвердили свои
перспективные планы в 2016 и в 2017 году соответственно. Таким образом, их
отчетная деятельность ведется 1-2 года, что не позволяет провести
объективную оценку по выбранным показателям.
51
Несмотря на то, что ОЭЗ ТРТ, которые входят в состав кластера, на
нынешней момент провели достаточно короткую отчетную деятельность,
автором данной работы был выявлен факт целенаправленного занижения
плановых показателей в Республике Чечня. Согласно отчету Министерства
экономического развития, Управляющая компания утверждает, что «по
состоянию на 2017 год на территории ОЭЗ зарегистрирован 1 резидент» (100%
от плановых значений)
56
. Самое интересное то, что рабочих мест на
территории не создавалось, объекты инфраструктуры не были введены в
эксплуатацию, не говоря уже о размере полученных налоговых льгот и
налоговых, таможенных выплат. Вдобавок, Федеральный орган
исполнительной власти ведет отчетность о неосвоенных бюджетных
средствах по всему кластеру, а не по отдельным Особыми экономическим
зонам, которые входят в его состав. По мнению автора работы, это затрудняет
качественную оценку деятельности этих зон по отдельности, что может
привести к негативным последствиям в сфере функционирования всего
кластера.
Более того, утвержденные постановлением правительства УК на
территории туристско-рекреационного кластера не подписали с ФОИВ
дополнительные соглашения (на протяжении 3-4 лет), согласно которым
проводится анализ эффективности деятельности зон
57
. Несмотря на это,
оценка проводилась по перспективным планам развития от управляющих
компаний, которые не закреплены какими-либо нормативно-правовыми
актами.
Подводя итог, хотелось бы отметить то, что ряд проблем в системе
управления и в сфере функционирования ОЭЗ в целом, которые были
выявлены нами в ходе анализа различных отчетных документов Федеральных
органов исполнительной власти, Постановлений правительства, Федеральных
56
Годовой отчет о результатах деятельности ОЭЗ за 2017 год
http://www.russez.ru/disclosure_information/oao_oez/godovie_otcheti/
57
Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об особых экономических зонах в
Российской Федерации"
52
законов, отчетов управляющих компаний о функционировании ОЭЗ, иных
нормативно-правовых актов, интервьюирования по телефону, подтверждены
результатами данного исследования:
недочеты в сфере финансового планирования бюджетных
ассигнований;
несоблюдение сроков выполнения плановых целевых показателей
со стороны управляющих компаний;
отсутствие обоснований затрат, связанных со строительством
инфраструктуры вне пределов Особых экономических зон;
недостаточная согласованность действий между органами
управления различного уровня, которая приводит к негативным последствиям
в сфере функционирования ОЭЗ, а также в сфере взаимодействия с будущими
резидентами.
По результатам проведенного анализа нормативно-правовой базы,
отчетов различных органов власти и органов управления ОЭЗ, статистических
показателей, характеризующих эффективность функционирования Особых
экономических зон туристско-рекреационного типа, а также с учетом
результатов интервьюирования по телефону был выявлен ряд проблем. Для
того, чтобы структурировать всю собранную информационную базу в данной
работе, мы можем обозначить проблемы и предложить рекомендации по их
устранению. По итогу считаю необходимым сформировать основную
концепцию управления ОЭЗ.
Проблема 1. Недочеты в сфере финансового планирования бюджетных
ассигнований
Основными предпосылками для данной проблемы послужили
значительные объемы неосвоенных бюджетных средств, которые находились
на счетах управляющих компаний. На мой взгляд, данная проблема может
быть устранена путем более тщательного подхода к анализу стоимости
строительства необходимой инфраструктуры, а также функционирования ОЭЗ
в целом. Привлечение консалтинговых компаний «большой четверки» для
53
формирования стратегий развития территорий, которые включают в себя
стоимость всей необходимой инфраструктуры, бюджетный план и смету на
каждый год, и другие необходимые сведения для полноценного финансового
планирования. Договор между ФОИВ и компанией обязательно должен
содержать сроки исполнения договорных обязательств и штрафы за их
несоблюдение. По мнению автора работы, данный механизм позволит
значительно сэкономить издержки по развитию ОЭЗ.
Проблема 2. Несоблюдение сроков выполнения плановых целевых
показателей со стороны управляющих компаний
Учитывая тот факт, что на территории ОЭЗ туристско-рекреационного
типа средний процент по невыполнению строительства объектов
инфраструктуры составил порядка 25% (ОЭЗ ТРТ «Ворота Байкала» не учтены
в связи с их критически высоким уровнем в 100%) и средняя доля неосвоенных
бюджетных средств составляет 59% по отношению к направленным финансам
мы можем предположить, что деятельность управляющих компаний по
данному направлению неэффективна. По мнению автора работы, тому
свидетельствует ряд причин:
Удаленность головной управляющей компании и ее филиалов от
территории ОЭЗ (для справки, ОАО «Особые экономические зоны» находится
в г. Москва, а филиалы располагаются на территории административных
центров субъекта) способствует неэффективному контролю процессов,
связанных со строительством инфраструктуры на территории зон;
В нормативно-правовых отношениях между Министерством
экономического развития и УК отсутствуют штрафные и иные меры по
отношению к несоблюдению сроков выполнения обязательств второй
стороны.
Таким образом, считаю необходимым наделить органы местного
самоуправления муниципальных образований, в границах которых
функционируют неэффективные Особые экономические зоны, полномочиями
54
по осуществлению контроля за соблюдением графиков строительства и иных
сроков реализации отдельных проектов в рамках этой зоны.
Для достижения высоких результатов по данному направлению, считаю
необходимым определить размер и порядок предоставления субвенций для
органов МСУ на осуществления данной деятельности. Вдобавок, необходимо
определить методы квалификации кадров ОМСУ для осуществления данной
деятельности путем дистанционного образования, либо выездных семинаров
на базе какого-либо ВУЗа для представителей муниципалитетов.
К примеру, в ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь» филиал управляющей
компании находится в городе Барнаул, а сама зона расположена на территории
Алтайского района с административным центром с. Алтайское. Расстояние от
г. Барнаул до ОЭЗ составляет порядка 250км аналогичное расстояние от
административного центра Алтайского района составляет 70км.
Затраты на осуществления контрольных функций со стороны органов
МСУ могут быть компенсированы путем уменьшения сроков введения в
эксплуатацию объектов инфраструктуры, что окажет значительное влияние на
увеличение инвестиционного климата данной территории, а также повысит
сложившийся имидж зоны для резидентов.
Проблема 3. Отсутствие обоснований затрат, связанных со
строительством инфраструктуры вне пределов Особых экономических зон
Согласно теории Фурщика
58
, об основах функционирования ОЭЗ, одним
из ключевых факторам эффективности является наличие развитой
прилегающей инфраструктуры: транспортных магистралей, федеральных
развязок, и иных.
Данная проблема была отражена автором работы ранее и, на мой взгляд,
имеет два ключевых фактора:
58
Фурщик М. А. Шутова А. В. Особые экономические зоны: опыт и перспективы //М.: ИД «Медиа Инфо
Групп. – 2016.